陜西省未成年人社會保護制度建設(shè)的現(xiàn)狀、問題與對策

◎ 楊 瀟 高 靜

近年來，陜西省民政部門開展了未成年人保護工作試點，推進了農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛保護工作，同時也遇到了管理體制、運行機制上的一些問題。本文通過對陜西省未成年人保護試點工作的調(diào)查研究，提出完善未成年人社會保護制度的對策建議。

一、陜西省未成年人社會保護工作基本情況

陜西省未成年人保護試點工作經(jīng)過各方面的積極努力，取得了明顯成效。

一是建立了未成年人社會保護體制構(gòu)架和組織體系。目前，陜西省已經(jīng)形成政府部門未成年人社會保護機構(gòu)、協(xié)調(diào)性未成年人社會保護組織和非政府組織三大體系。

二是形成了政府行政部門主導(dǎo)的未成年人社會保護制度運行機制。在政府部門的主導(dǎo)下，陜西省明確了未成年人社會保護相關(guān)部門、基層組織、社會組織、專業(yè)機構(gòu)、各類志愿者的工作職責和協(xié)作程序，形成政府負責、民政牽頭、部門協(xié)作、社會參與的未成年人社會保護工作機制。

三是建立了未成年人社會保護工作流程和體系。咸陽市民政局將未成年人社會保護相關(guān)政策及工作流程制成“未成年人保護工作框架圖”，對流浪未成年人、農(nóng)村留守兒童、困境兒童、孤兒（棄嬰）、殘疾兒童等基本情況和社會保護的機構(gòu)數(shù)量、管理流程、工作思路、任務(wù)要求等進行了詳盡的說明和規(guī)定。興平市民政局結(jié)合本市實際情況制定了“接案—預(yù)估—計劃—介入—評估—結(jié)案—跟進”的未成年人保護工作流程和體系，建立了發(fā)現(xiàn)、報告機制。

四是制度建設(shè)不斷推進。2014年，陜西省民政廳出臺了《陜西省民政廳關(guān)于開展未成年人社會保護試點工作的通知》，以困境未成年人作為重點干預(yù)幫扶和救助保護對象。2017年，陜西省政府辦公廳印發(fā)《陜西省人民政府關(guān)于加強困境兒童保障工作的實施意見》，提出對困境兒童要保障基本生活、保障基本醫(yī)療、強化教育保障、強化監(jiān)護責任、加強殘疾兒童福利服務(wù)。2017年9月，陜西省民政廳、教育廳等部門在全國率先出臺《關(guān)于進一步做好全省孤兒高等教育生活保障等有關(guān)工作的通知》，對孤兒大學(xué)生給予生活補助、學(xué)費資助、就業(yè)補助及其他資助。

五是完善了工作制度。建立了工作例會制度、工作協(xié)商協(xié)調(diào)制度、年度項目推進計劃制度、情況告知單和效果反饋單制度、學(xué)校周邊環(huán)境監(jiān)督舉報制度、工作評估和考核辦法、年度專項工作報告等工作制度。

二、陜西省未成年人社會保護制度建設(shè)存在的問題

由于未成年人社會保護涉及的內(nèi)容復(fù)雜，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大等，陜西省未成年人社會保護制度主要存在以下問題。

一是責任主體不明確。未成年人社會保護由各個組織、各個部門齊抓共管的工作格局，造成各組織、各部門依據(jù)各自職責分工設(shè)置機構(gòu)，導(dǎo)致責任主體不明確，將本應(yīng)作為整體的未成年人保護工作進行條塊切割，在制度安排、服務(wù)供給、信息共享等方面呈現(xiàn)“碎片化”狀態(tài)。

二是管、辦不分。目前，各級民政部門集未成年人社會保護管理和服務(wù)功能于一身，不但承擔著建立規(guī)章、部門協(xié)調(diào)、審批考核等行政職能，而且還為各類困境未成年人提供收養(yǎng)教、救助等具體服務(wù)，導(dǎo)致管、辦都不能做到很專業(yè)。

三是運作機制不通暢。首先，綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)一般由各單位、組織的分管領(lǐng)導(dǎo)作為代表組成，以聯(lián)席會議形式運作。這種工作機制因不同時期的常規(guī)性或臨時性的任務(wù)需求而處于不穩(wěn)定狀態(tài)，綜合協(xié)調(diào)能力與具體運作實效難以保證。其次，受地區(qū)差異、經(jīng)濟條件、文化環(huán)境與社會關(guān)注等因素的影響，各地的未成年人社會保護服務(wù)遞送還具有一定的臨時性，缺乏長效機制。再次，政策的制定者或執(zhí)行者同時充當政策的評估者，上級的監(jiān)督與考核往往依賴下級的總結(jié)與匯報，導(dǎo)致工作評價淪為相關(guān)工作人員的“自評估”，缺乏科學(xué)合理的評價標準和評價指標體系。

四是制度內(nèi)容不健全?！段闯赡耆吮Ｗo法》《民法》《婚姻法》等法律操作性不強，缺乏相應(yīng)的具體制度和措施。專項政策不完善，沒有給予執(zhí)行機構(gòu)以代表政府的公職身份，沒有對機構(gòu)工作人員進行賦權(quán)，存在約束力不大、強制性不夠等問題。目前救助站能夠提供的未成年人社會保護服務(wù)內(nèi)容還以臨時性照料為主，很難解決困境未成年人家庭關(guān)愛缺少、親情缺失的問題。

五是未成年人社會保護專業(yè)人才缺乏。陜西省的未成年人社會保護中心都是在原有救助機構(gòu)的基礎(chǔ)上成立的，和救助機構(gòu)是兩塊牌子、一套人員，存在人員編制不足的問題。由于未成年人社會保護工作分散在政府和黨群團體的各個部門中，缺乏專門的未成年人社會保護組織機構(gòu)，從事未成年人社會保護的工作人員的專業(yè)能力參差不齊。由于未成年人社會保護工作對象的特殊性、人才培養(yǎng)、保障機制不健全等原因，較難吸引專業(yè)人才從事未成年人社會保護工作。在基層單位，普遍存在未成年人社會保護工作由街道辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）主管文化教育的專員、團委干部或其他人員兼任，有的經(jīng)常更換工作人員，對未成年人社會保護工作投入的精力及熟悉程度等頗為不足。

三、完善未成年人社會保護制度的對策建議

（一）建立獨立的未成年人社會保護責任主體機構(gòu)

一是成立未成年人社會保護領(lǐng)導(dǎo)小組。建議在國家成立由國務(wù)院秘書長為組長，民政部門牽頭，教育、衛(wèi)計、財政等部門參與的未成年人社會保護領(lǐng)導(dǎo)小組。與此對應(yīng)，省級成立由陜西省政府秘書長為組長，民政廳，教育、衛(wèi)計、財政等部門參與的未成年人社會保護領(lǐng)導(dǎo)小組。各層級領(lǐng)導(dǎo)小組的目標定位是具有主導(dǎo)性和協(xié)調(diào)、組織相關(guān)部門發(fā)揮職責的權(quán)力機構(gòu)，而不是協(xié)商層面的協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)機構(gòu)。

二是在民政部門成立未成年人社會保護局（科）。在國家層面，建議民政部成立未成年人社會保護局或兒童權(quán)益保障局。與此對應(yīng)，省民政廳成立未成年人社會保護局或兒童權(quán)益保障處。各市及其下轄縣（區(qū)）民政局在現(xiàn)有機構(gòu)的基礎(chǔ)上成立未成年人社會保護或兒童權(quán)益保障管理機構(gòu)。依據(jù)未成年人社會保護的要求規(guī)定未成年人社會保護局或兒童權(quán)益保障局的職責：負責擬定未成年人社會保護發(fā)展規(guī)劃、工作方針、政策，制定未成年人社會保護制度，指導(dǎo)、監(jiān)督未成年人社會保護業(yè)務(wù)機構(gòu)（含社會力量辦業(yè)務(wù)機構(gòu)）的運行、管理并擬訂建設(shè)、服務(wù)標準及管理規(guī)范；開發(fā)未成年人保護和留守兒童信息系統(tǒng)；協(xié)調(diào)未成年人保護國際合作項目等。

三是在當前及未來一段時間，未成年人社會保護還將以困境未成年人等特殊群體為工作重點的情況下，以民政部門的各級未成年人社會保護機構(gòu)或兒童權(quán)益保障機構(gòu)作為未成年人社會保護領(lǐng)導(dǎo)小組的常設(shè)辦公和決策執(zhí)行機構(gòu)，定位為責任性組織機構(gòu)，負責領(lǐng)導(dǎo)小組重要會議議題的確定、有關(guān)未成年人社會保護制度文件的起草，指導(dǎo)、推動、督促各單位執(zhí)行、落實未成年人社會保護有關(guān)政策措施等。

（二）探索管、辦分離的運作模式和機制

按照黨的十九大報告提出“推進政事分開、事企分開、管辦分離”的要求，探索各級民政部門將未成年人社會保護行政職能與服務(wù)職能進行分離。兩項職能分離的具體做法是：廳（局）保留未成年人社會保護行政職能，將未成年人救助服務(wù)職能歸并給兒童福利院，或?qū)ξ闯赡耆司戎?、福利服?wù)機構(gòu)進行整合、合并，命名為“未成年人社會保護服務(wù)中心”。

一是管、辦分離后，各級未成年人社會保護行政部門主要在未成年人社會保護領(lǐng)導(dǎo)小組和民政廳（局）的領(lǐng)導(dǎo)下，承擔與教育、衛(wèi)計、公安、婦聯(lián)等機關(guān)、機構(gòu)的協(xié)調(diào)、行政審批、單獨或與其他機關(guān)聯(lián)合發(fā)布相應(yīng)工作指導(dǎo)意見、建立規(guī)章制度、對未成年人社會保護服務(wù)機構(gòu)進行工作指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和考核等工作，對于運營不規(guī)范的未成年人社會保護服務(wù)機構(gòu)可以行使停業(yè)、整頓等權(quán)利。

二是“未成年人社會保護服務(wù)中心”成為獨立的、專門的服務(wù)機構(gòu)，該機構(gòu)定位為獨立的公益性的法人組織，為未成年人提供生活照料、心理輔導(dǎo)、康復(fù)訓(xùn)練等多樣化的服務(wù)項目。

三是管辦分離后，未成年人社會保護行政部門還可行使對社會力量舉辦的未成年人社會保護機構(gòu)的行政管理和監(jiān)管權(quán)。在體制內(nèi)的資源不能滿足或不能更好滿足未成年人社會保護需求的情況下，需要未成年人社會保護局（科）引導(dǎo)不同社會主體廣泛參與，特別是吸納社會志愿者或通過購買服務(wù)等方式引導(dǎo)各類專業(yè)社會組織的力量參與未成年人社會保護工作。社會力量參與未成年人社會保護工作需接受未成年人社會保護局（科）的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理監(jiān)督。

（三）完善、拓寬未成年人社會保護制度內(nèi)容

一是完善未成年人社會保護法規(guī)和專項政策。從權(quán)責分工來看，現(xiàn)行未成年人社會保護法律、法規(guī)的制定者主要為中央或省級相關(guān)部門，縣（區(qū)）級部門主要負責法律、法規(guī)的執(zhí)行。各級政府部門都可根據(jù)當?shù)貙嶋H情況制定未成年人社會保護專項政策。在未成年人社會保護實踐層面，執(zhí)行部門在工作中不僅做好法律、法規(guī)的執(zhí)行工作，也要針對執(zhí)行中碰到的新任務(wù)、新問題及時總結(jié)、反思，做好未成年人享有社會保護和社會福利方面的基礎(chǔ)資料收集和分析工作，為本級政府部門出臺相關(guān)專項政策和配套措施提供依據(jù)，為上級部門制定、修改和完善相關(guān)法律、法規(guī)提供參考資料，積極推動國家早日出臺《兒童福利法》。

二是推動適度普惠型未成年人社會保護向普惠型未成年人社會保護轉(zhuǎn)變。首先，未成年人社會保護制度的保護對象惠及全體兒童。我國未成年人社會保護制度的保護對象從面向部分兒童向面向全體兒童發(fā)展的特征比較明顯。從未成年人社會保護需求和未成年人社會保護工作的角度看，惠及全體兒童和重點保障困境兒童并不矛盾，二者之間也不是完全的替代關(guān)系，可以同時推進，建議民政部門在保障重點未成年人群體的同時，為全體未成年人提供社會保護。其次，拓寬未成年人社會保護服務(wù)內(nèi)容?！段闯赡耆吮Ｗo法》總則第三條規(guī)定未成年人享有生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)、參與權(quán)、受教育權(quán)等權(quán)利。國家對未成年人上述權(quán)利的維護可以通過未成年人社會保護服務(wù)內(nèi)容體現(xiàn)出來。建議從生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)、參與權(quán)、受教育權(quán)等方面，凝練工作內(nèi)容，面向全社會，積極開展針對全體未成年人的社會保護宣傳等活動。針對家庭開展監(jiān)護指導(dǎo)工作，對問題家庭進行監(jiān)護干預(yù)，提升家庭撫養(yǎng)和教育能力。

三是探索推廣家庭寄養(yǎng)、模擬家庭制度。基于對兒童權(quán)益的考慮，建議對于孤兒或監(jiān)護人無力撫養(yǎng)的未成年人優(yōu)先考慮家庭寄養(yǎng)、模擬家庭模式。具體辦法是：政府對寄養(yǎng)家庭（模擬家庭）提供家庭津貼；申請寄養(yǎng)的家庭必須接受審查，即由政府部門、專業(yè)社工實地審核申請家庭是否符合未成年人的需要，經(jīng)相關(guān)專家、社工和兒童等各方同意后方可進行寄養(yǎng)；在寄養(yǎng)期間，政府部門和相關(guān)機構(gòu)定期派專人探訪。

（四）加強未成年人社會保護人才隊伍建設(shè)

一是科學(xué)核定人員編制。各級政府編制部門要按照未成年人社會保護機構(gòu)服務(wù)范圍、未成年人社會保護需求量等因素，科學(xué)核定未成年人社會保護機構(gòu)的人員編制。未成年人社會保護機構(gòu)應(yīng)按照專業(yè)特長、資格條件等合理配備人員，按照國家有關(guān)規(guī)定落實未成年人保護機構(gòu)工作人員的工資傾斜政策。在基層，要充實未成年人社會保護工作的人力配置，最好有專職人員及專項經(jīng)費，使未成年人社會保護工作能夠?qū)I(yè)化、長期化，防止短期化、業(yè)余化、兼職化，具體做法為村級設(shè)信息報送員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)信息錄入員，縣局設(shè)信息管理員。通過充實基層人力配置，從根本上解決“發(fā)現(xiàn)難”問題，實現(xiàn)動態(tài)管理常態(tài)化，確保事有人干，政策落地。

二是提高現(xiàn)有工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。選派工作能力強、責任心強的人員開展未成年人社會保護工作。選調(diào)具有社會工作、教育、心理、法律等專業(yè)學(xué)歷的人員充實到未成年人社會保護工作一線。招聘社會工作專業(yè)的大學(xué)生。培訓(xùn)現(xiàn)有工作人員，提高其未成年人社會保護服務(wù)的素質(zhì)和能力。

三是積極吸納社會工作者。社會工作者可以依靠自身的專業(yè)知識和技術(shù)服務(wù)為身處困境、急需幫助的未成年人群體提供專業(yè)的幫助和服務(wù)，還可以在困境未成年人的價值觀引導(dǎo)和心理疏導(dǎo)方面發(fā)揮積極作用。因此，在未成年人社會保護工作中，政府應(yīng)積極宣傳社會工作的理念，通過政府購買社工服務(wù)、設(shè)置社會工作崗位、開發(fā)公益崗位等方式引入專業(yè)社會工作人才，將社會工作者引進、吸納到未成年人社會保護領(lǐng)域，優(yōu)化未成年人社會保護人才隊伍結(jié)構(gòu)。