地方人大選舉制度的法律問(wèn)題研究

連燦

【摘要】遼寧賄選案作為新中國(guó)成立以來(lái)查處的首個(gè)發(fā)生在省級(jí)層面嚴(yán)重破壞黨內(nèi)選舉制度和人大選舉制度的重大案件，對(duì)地方人大選舉制度具有深刻意義。本文首先簡(jiǎn)述遼寧賄選案案情，繼而分析該案折射出的選舉制度問(wèn)題，并分析其對(duì)地方人大選舉制度影響的兩面性。最后，立足上述分析，探究完善地方人大選舉制度的具體路徑。

【關(guān)鍵詞】地方人大代表選舉制度；遼寧賄選案；間接選舉

一、遼寧賄選案簡(jiǎn)述

十八大后，中央巡視組首次巡視遼寧，并于隨后發(fā)布的巡視整改報(bào)告中指出：“干部任用領(lǐng)導(dǎo)打招呼、拉票跑要之風(fēng)較為突出”，要求遼寧省委吸取換屆選舉工作的教訓(xùn)，堅(jiān)決查處拉票賄選，杜絕類似問(wèn)題再次發(fā)生。2014年10月，遼寧省巡視整改報(bào)告中指出，全省排查出選人用人不正之風(fēng)和拉票賄選等問(wèn)題線索572件，并稱“省人大常委會(huì)黨組重點(diǎn)對(duì)在2013年1月省人代會(huì)選舉全國(guó)人大代表中違反換屆選舉工作紀(jì)律等問(wèn)題進(jìn)行了認(rèn)真整改自查”。2016年2月，遼寧成為首批中紀(jì)委“回頭看”的省份。而這輪“回頭看”，也循著“選舉中拉票跑要”的線索循跡深入、一查到底。2016年9月13日，全國(guó)人大常委會(huì)第23次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于遼寧人大選舉產(chǎn)生的部分十二屆全國(guó)人大代表當(dāng)選無(wú)效的報(bào)告，確定45名全國(guó)人大代表因拉票賄選當(dāng)選無(wú)效。此外，454名遼寧省第十二屆人民代表大會(huì)代表的代表資格終止，其中108人的遼寧省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員職務(wù)、遼寧省第十二屆人民代表大會(huì)專門委員會(huì)組成人員職務(wù)相應(yīng)終止。

遼寧賄選案是繼湖南衡陽(yáng)破壞選舉案和四川南充拉票賄選案之后的又一重大賄選丑聞，也是新中國(guó)成立以來(lái)查處的首個(gè)發(fā)生在省級(jí)層面嚴(yán)重破壞黨內(nèi)選舉制度和人大選舉制度的重大案件。徹查嚴(yán)處這起案件，充分體現(xiàn)了黨中央對(duì)拉票賄選“零容忍”的堅(jiān)定決心，體現(xiàn)了黨中央全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨的鮮明態(tài)度和堅(jiān)定決心，決不允許以任何形式破壞社會(huì)主義民主法治。賄選不僅涉及到人大代表罷免與改選等制度性問(wèn)題，而且涉及行賄、受賄者的責(zé)任直接問(wèn)題。遼寧賄選案并不是一個(gè)孤立的、偶然的事件，部分地方不同程度的存在賄選行為。因此，人大代表賄選的相關(guān)法律問(wèn)題研究應(yīng)當(dāng)予以探究。

二、遼寧賄選案折射的選舉制度問(wèn)題

拉票賄選現(xiàn)象不是孤立存在的，而是現(xiàn)行干部制度、權(quán)力機(jī)制等方面弊端和缺陷的一個(gè)折射。在此，我們將主要分析遼寧賄選案折射出的選舉制度問(wèn)題。

第一，選舉程序缺乏競(jìng)爭(zhēng)性。

毫無(wú)疑問(wèn)，賄選是民主制度上午毒瘤，賄選現(xiàn)象是選舉程序出現(xiàn)問(wèn)題的反映之一?？v觀我國(guó)選舉制度的發(fā)展歷程，從公開(kāi)投票到秘密投票，從等額選舉到差額選舉的發(fā)展，選舉制度是不斷完善的。然而，選舉如不是在嚴(yán)密的程序和監(jiān)督下進(jìn)行，那么選舉結(jié)果就會(huì)有被操控的空間：如果賄選行為最終得到的利益大于行賄的成本，那么賄選行為就會(huì)屢禁不止。因此，完善人大代表選舉程序以及加強(qiáng)對(duì)選舉程序的監(jiān)督勢(shì)在必行。

此外，在選舉過(guò)程中，人大代表選舉方式不科學(xué)。一方面體現(xiàn)在對(duì)候選人的提名和介紹問(wèn)題上，在選舉實(shí)踐中，候選人的提名基本上是由人大主席團(tuán)控制，而選民自己推薦候選人的機(jī)會(huì)很小。另一方面，在差額選舉的比例問(wèn)題上，雖然選舉法明確規(guī)定實(shí)行差額選舉，但是在實(shí)際運(yùn)行中差額比例往往較小。由于競(jìng)爭(zhēng)性的降低，使得候選人對(duì)選舉沒(méi)有太大壓力，與選民之間的減免溝通也就成為非必要程序。選民也會(huì)因此產(chǎn)生誤解，認(rèn)為選舉就是走形式，進(jìn)而磋商公民參與投票的積極性。

第二，大比例補(bǔ)選的選舉機(jī)構(gòu)出缺，臨時(shí)籌備組成立的法律根據(jù)有待明晰。

《選舉法》第8條規(guī)定，地市級(jí)以上人大代表選舉由本級(jí)人大常委會(huì)主持，遼寧省人大常委會(huì)據(jù)此成為523個(gè)出缺的省人大代表席位補(bǔ)選的選舉機(jī)構(gòu)。然而，62名遼寧省人大常委會(huì)組成人員中，有38名因涉案代表資格終止、其常委會(huì)組成人員職務(wù)相應(yīng)終止，不足半數(shù)的常委會(huì)已無(wú)法召開(kāi)履行職責(zé)。這一情形暴露了《選舉法》沒(méi)有針對(duì)大比例補(bǔ)選專門規(guī)定選舉機(jī)構(gòu)的制度空白。鑒于既有的選舉法、人大組織法等法律均不能予以應(yīng)對(duì)，全國(guó)人大常委會(huì)召開(kāi)臨時(shí)會(huì)議，決定成立臨時(shí)籌備組，以便應(yīng)對(duì)賄選案造成的后果。

現(xiàn)行《憲法》第5條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”自十八大以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨反復(fù)強(qiáng)調(diào)任何改革必須于法有據(jù)，要用法治思維、法治方式來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理。法治原則作為憲法的基本原則之一，要求公權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力必須有邊界，其行為依法得到授權(quán)。毫無(wú)疑問(wèn)，全國(guó)人大常委會(huì)決定設(shè)立臨時(shí)籌備組的行為也應(yīng)當(dāng)?shù)玫绞跈?quán)。然而，根據(jù)現(xiàn)行《憲法》第67條規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)的21項(xiàng)職權(quán)，全國(guó)人大常委會(huì)組織籌備組的行為到底符合《憲法》第67條規(guī)定的哪一項(xiàng)職權(quán)，確實(shí)需要全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)憲法解釋或者通過(guò)制定、修改法律來(lái)加以明確，否則成立籌備組行為的法律依據(jù)就存在可斟酌的地方。

第三，選舉信息不對(duì)稱，競(jìng)選程序不透明。

為了保障人大代表的“結(jié)構(gòu)”在選舉后獲得實(shí)現(xiàn)、落實(shí)“黨和人民的意志”，便需要圍繞選舉的組織領(lǐng)導(dǎo)、候選人提名、投票選舉等環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)出一套黨領(lǐng)導(dǎo)人大代表選舉的有效機(jī)制。執(zhí)政黨對(duì)于人大代表間接選舉的直接影響，是通過(guò)黨在人大內(nèi)部設(shè)立黨組、黨支部，并擁有一大批黨員代表而占有實(shí)實(shí)在在的主導(dǎo)地位的。由于黨組織和國(guó)家機(jī)關(guān)、以及社會(huì)大眾在具體人大代表選舉信息上與具體執(zhí)行的官員掌握的信息不對(duì)稱，而且在人大代表候選人提名推薦上，執(zhí)行的官員有過(guò)大的自由裁量空間，那么，執(zhí)行的官員便可能存在尋租空間：不僅如此，執(zhí)行的官員便可以利用信息不對(duì)稱便利以及其他職務(wù)上的便利，為行賄者穿針引線，收取費(fèi)用和其他不法利益（比如人脈關(guān)系之類）。

第四，人大代表選舉制度的監(jiān)督制度不完善。

我國(guó)人大代表選舉的監(jiān)督方式有黨委紀(jì)委的監(jiān)督，有選舉組織機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。但是這些監(jiān)督方式卻沒(méi)有能夠防止賄選的發(fā)生?，F(xiàn)行法律規(guī)定地方人大常委會(huì)和大會(huì)主席團(tuán)主持縣級(jí)以上地方人大代表的選舉，這是一種內(nèi)部的自我監(jiān)督機(jī)制。因?yàn)榈胤饺舜蟪Ｎ瘯?huì)和主席團(tuán)其大多數(shù)成員也同時(shí)是人大代表，讓人大代表自己監(jiān)督自己，既不能保證其監(jiān)督力度，也不能得到人民群眾的信服。

此外，現(xiàn)行人大代表選舉制度缺乏事前監(jiān)督。前述的監(jiān)督主體對(duì)投票前的行為很難監(jiān)督到位，而賄選多數(shù)是發(fā)生在投票前的贈(zèng)送錢財(cái)和拉票的行為之中，而監(jiān)督主體對(duì)這些行為通常也只有通過(guò)事后的群眾舉報(bào)或其他途徑獲知。因此，加強(qiáng)事前監(jiān)督的力度，從源頭整治賄選之風(fēng)十分必要。

三、遼寧賄選案影響的兩面性

一方面，遼寧賄選案的發(fā)生對(duì)社會(huì)具有一定程度的不良影響，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

第一，拉票賄選挑戰(zhàn)了我國(guó)人民代表大會(huì)制度。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的制度安排。我國(guó)人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)是選舉制度，同時(shí)，選舉制度也是我國(guó)民主法治的有機(jī)組成部分。選舉是否公正，直接關(guān)系到公民選舉權(quán)和被選舉權(quán)能否得到實(shí)現(xiàn)，直接關(guān)系到各級(jí)人大代表能否真正代表人民的利益。因此，這次事件不僅暴露了選舉制度的相關(guān)問(wèn)題，也對(duì)國(guó)家根本政治制度造成了沖擊。

第二，拉票賄選挑戰(zhàn)了黨紀(jì)國(guó)法。它敗壞了黨風(fēng)政紀(jì)，損害干部選任機(jī)制的公信力，也會(huì)影響黨政系統(tǒng)組織紀(jì)律的嚴(yán)明度，在用人層面?zhèn)仓卫眢w系的“筋”動(dòng)“政治生態(tài)”的骨。與衡陽(yáng)、南充事件相比，因?yàn)檫|寧賄選涉及的官員層級(jí)更高，直接關(guān)涉省級(jí)選舉，所以其危害也就相對(duì)更嚴(yán)重。黨中央多次強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)肅選舉紀(jì)律，嚴(yán)禁權(quán)錢交易，確保選舉風(fēng)清氣正。選拉票賄選、買官鬻爵，向來(lái)是大忌。因此，遼寧賄選案是對(duì)黨風(fēng)政紀(jì)的公然挑釁，對(duì)干部選任機(jī)制的公信力造成了破壞。

然而，任何事情都具有兩面性。遼寧賄選案在一定程度上也具有積極作用，它為黨和國(guó)家提供了一個(gè)制度自我完善和自我改造的契機(jī)。作為一面鏡子，我們可以通過(guò)法理分析進(jìn)而認(rèn)真總結(jié)發(fā)生的原因、引發(fā)的后果、防范的手段和處置的策略，不斷地積累經(jīng)驗(yàn)，以便健全和完善我國(guó)人民代表大會(huì)制度的改革目標(biāo)。

四、完善地方人大選舉制度的具體路徑

綜上所述，遼寧賄選案反映出了我國(guó)人大選舉制度的不足之處。因此，我們應(yīng)當(dāng)在剖析地方人大選舉制度缺陷后，積極尋求有效措施，以便推進(jìn)地方人大選舉制度的改革與完善，進(jìn)而維護(hù)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

（一）完善選舉制度監(jiān)督機(jī)制

最好的防腐劑就是陽(yáng)光，權(quán)力的產(chǎn)生、運(yùn)行最根本且最有效的規(guī)范措施是社會(huì)主義民主制度和法治。

首先，我們應(yīng)堅(jiān)持完善監(jiān)督程序法律制度，并發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用。在現(xiàn)有制度架構(gòu)下，要使選舉權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，不僅從法律制度上完善選舉程序，還有必要對(duì)人大制度本身進(jìn)行優(yōu)化和完善，發(fā)揮各級(jí)人大制度性監(jiān)督平臺(tái)的作用。要對(duì)選舉時(shí)間、選民資格、候選人條件、違反選舉程序、破壞選舉等行為以及選舉糾紛等重大事項(xiàng)，制定統(tǒng)一且具體的規(guī)定，也要提高選舉過(guò)程的透明度，將選舉行為暴露于陽(yáng)光之下，讓人民能夠有效監(jiān)督權(quán)力。

其次，建立獨(dú)立的選舉監(jiān)督機(jī)構(gòu)。我國(guó)間接選舉組織機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性與穩(wěn)定性的固有缺陷使建立獨(dú)立的選舉監(jiān)督機(jī)構(gòu)的必要性已無(wú)須多提。西方國(guó)家的立法機(jī)關(guān)制定了大量的法律為選舉監(jiān)察提供了完善的法律依據(jù)，有的設(shè)立獨(dú)立的選舉監(jiān)督機(jī)構(gòu)，有的國(guó)家賦予選舉組織機(jī)構(gòu)以監(jiān)督權(quán)，都得到很好的治理效果。在我國(guó)，設(shè)立一個(gè)從屬于人大的選舉監(jiān)督委員會(huì)專門負(fù)責(zé)對(duì)間接選舉的監(jiān)督，這樣方能使得選舉的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)分開(kāi)，更好的行使監(jiān)督權(quán)。

最后，除建立獨(dú)立的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)之外，對(duì)選舉過(guò)程的監(jiān)督也要綜合運(yùn)用多種方式。鑒于我國(guó)人口基數(shù)大，選舉工作開(kāi)展復(fù)雜，單靠監(jiān)督機(jī)構(gòu)無(wú)法全面處理所有工作。運(yùn)用人民檢察院監(jiān)督、大眾監(jiān)督等方式，能充分調(diào)動(dòng)各方面力量，保持監(jiān)督的客觀性與公正性，協(xié)同專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)選舉進(jìn)行監(jiān)督。

（二）優(yōu)化地方人大選舉制度的內(nèi)在設(shè)計(jì)

毫無(wú)疑問(wèn)，不斷加強(qiáng)地方人大選舉制度的內(nèi)在設(shè)計(jì)，提高地方人大選舉制度的制度化、法治化水平，將是地方人大選舉制度發(fā)展的首要突破口。

第一，完善候選人提名制度。提名候選人在地方人大選舉中既處于首要階段，也是關(guān)鍵階段，人大代表候選人提名過(guò)程的民主程度將直接決定著整個(gè)選舉過(guò)程的民主程度。因此，要消除像賄選此類有悖于民主的現(xiàn)象，我們就必須對(duì)選舉過(guò)程進(jìn)行陽(yáng)光操作，確保正式候選人是廣大選民的中意人選。

第二，提高人大代表選舉機(jī)制的競(jìng)爭(zhēng)性。競(jìng)選作為一種機(jī)制，與選舉的民主性關(guān)系密切。通過(guò)相關(guān)立法，將競(jìng)爭(zhēng)性選舉原則合法化為政治選舉活動(dòng)的基本原則，并對(duì)競(jìng)選規(guī)則和程序進(jìn)行細(xì)化，促使地方人大代表選舉過(guò)程中的競(jìng)選走向常態(tài)化、制度化。實(shí)現(xiàn)人大選舉競(jìng)選的常態(tài)化，有利于提升選民的民主技能，提高選民的積極性，增加選舉的透明度，進(jìn)而抵制賄選等不良現(xiàn)象的出現(xiàn)。

第三，加強(qiáng)地方人大選舉監(jiān)督體系的系統(tǒng)化建設(shè)?！白鳛閷?duì)于自治的一種不恰當(dāng)?shù)谋畴x，我們認(rèn)為選舉是我們民主政體的核心特質(zhì)?！本腿舜筮x舉實(shí)踐而論，選舉的權(quán)威性直接關(guān)系著代議機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。要真正實(shí)現(xiàn)人大選舉過(guò)程中的廉潔選舉，必須不斷加強(qiáng)地方人大選舉監(jiān)督體系的系統(tǒng)化建設(shè)。實(shí)現(xiàn)選舉機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)相分離，使監(jiān)督機(jī)構(gòu)真正成為人大選舉過(guò)程的監(jiān)督者，能獨(dú)立受理人大選舉中的各種投訴、揭發(fā)行為。

（三）培育公民政治信仰

賄選是對(duì)公民基本政治權(quán)利的侵犯。選舉既是公民最寶貴的權(quán)利，也是公民最神圣的義務(wù)，政治冷漠不僅會(huì)滋生腐敗的土壤，讓選舉成為不法分子的游戲，同樣也會(huì)將優(yōu)秀的選民阻擋在民主的大門之外。賄選的發(fā)生，一定程度上反映出的正是我國(guó)公民對(duì)選舉不夠重視，對(duì)自身政治權(quán)利不加珍惜，缺乏堅(jiān)定的政治信仰的表現(xiàn)。