非訴行政執(zhí)行之問題分析及路徑探索

周燁嵐

【摘要】非訴行政執(zhí)行在我國實行以來，凸顯諸多問題，如其權(quán)力定位模糊，審查標準不嚴，非訴行政執(zhí)行大量涌入法院造成法院工作量驟增等。本文從推行裁執(zhí)分離、完善立法，以及規(guī)范執(zhí)行程序，強化救濟途徑等方面提出建議，以期促進非訴行政執(zhí)行之發(fā)展，推動法治的進步和完善。

【關鍵詞】非訴行政執(zhí)行；審查標準；裁執(zhí)分離

2012年《行政強制法》在其第五十三條對非訴執(zhí)行做出規(guī)定，2014年修正后的《中華人民共和國行政訴訟法》第九十七條也規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期限內(nèi)既不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。”2017年修訂的行政訴訟法與2014年的版本一致。這是兩部主要的行政法對非訴行政執(zhí)行的規(guī)定。

從法律條文中不難看出，我國法律對非訴行政執(zhí)行案件有以下限定條件：其一，申請主體應當是沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關；其二，滿足一定的期限條件，即當事人對決定不服可申請復議或提起訴訟的期限屆滿：其三，當事人在該期限內(nèi)既不復議或訴訟，也不履行行政決定；其四，非訴行政執(zhí)行應向法院提出。

非訴行政執(zhí)行體現(xiàn)了行政權(quán)與司法權(quán)的交融，既是行政權(quán)向司法權(quán)的求助，也是司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督。立法實踐中曾試圖建立一種“裁執(zhí)分離”的形式以解決非訴執(zhí)行堆積法院的困境，但其并未在行政法律法規(guī)的修訂中得到落實，當前，學者們對“裁執(zhí)分離”仍有較高呼聲，除此之外，也提出了規(guī)范執(zhí)行程序，強化救濟途徑等諸多建議。

一、非訴行政案件執(zhí)行現(xiàn)狀及面臨的問題

（一）非訴行政案件執(zhí)行現(xiàn)狀

在立法領域，當前我國涉及強制執(zhí)行的法律中，行政機關可以行使強制執(zhí)行權(quán)的集中在公安、稅收等領域，如《治安管理處罰法》、《稅收征收管理法》等。按照行政訴訟法關于申請非訴強制執(zhí)行的時間限制將會延誤行政效率，而諸如環(huán)保衛(wèi)生等問題是經(jīng)不起拖延的，所以在單行法中對復議及起訴的期限做了另外的規(guī)定，如2008年《水污染防治法》第84條即規(guī)定當事人15日期滿不申請行政復議或者起訴，又不履行行政處罰決定的，由作出行政處罰決定的機關申請人民法院強制執(zhí)行。2008年《專利法》第60條同樣規(guī)定行政機關可以在15日起訴期限屆滿后申請強制執(zhí)行。水污染和專利方面的侵權(quán)一旦產(chǎn)生，就會造成較大的損害，如果不及時采取措施，將會給權(quán)利人甚至社會造成較重的不利后果，因此不太適宜采取一般的訴訟時效和復議的期間。

（二）非訴行政執(zhí)行面臨的問題

非訴行政執(zhí)行發(fā)展至今，仍存在一些問題，例如非訴行政執(zhí)行的案件過多，甚至行政訴訟的案件數(shù)量：行政機關強制執(zhí)行與申請法院強制執(zhí)行間界限不明：公民對法院執(zhí)行行政判決存在抵觸心理：法院選擇性的接收非訴行政執(zhí)行案件等。具體而言，我國的非訴行政執(zhí)行面臨的主要問題如下。

1.案件數(shù)量大，給法院行政庭和執(zhí)行庭造成較大的壓力

案多人少的狀況在法院并不鮮見，每個法官都處于高負荷高強度的工作狀態(tài)。在應對大量的審查案件還要進入執(zhí)行程序，工作效率無法滿足需求。法院行政庭的主要工作是審查行政訴訟案件，而非訴行政執(zhí)行的案件數(shù)量遠遠超過行政訴訟，法律規(guī)定對非訴行政執(zhí)行的案件要進行合法性審查，這對于行政庭來說是不小的壓力，新的行政訴訟法出臺以后，擴大了行政訴訟的受案范圍，而法院行政庭的工作人員數(shù)量并未跟隨案件量及時增加，在行政訴訟之外，還要應對大量的非訴行政執(zhí)行案件，不僅使法院工作壓力增加，也會影響非訴執(zhí)行案件的處理質(zhì)量，甚至一些非訴執(zhí)行案件無法進入法院的執(zhí)行程序，或者無法得到及時的處理。

2.對非訴行政執(zhí)行案件審查標準較低

非訴行政執(zhí)行的合法性審查標準原則上指“明顯嚴重違法”標準，也就是只對違反“三個明顯”的行政行為才進行實質(zhì)審查，而對于申請執(zhí)行的行政決定的其他錯誤和瑕疵則不予審查。根據(jù)《若干解釋》第88條、第93條，《行政強制法》第57條等規(guī)定，法院在非訴行政執(zhí)行案件中的書面審查原則，實際上需要審查的內(nèi)容在于被申請行政決定的有效性、作為申請主體的行政機關是否符合申請條件以及行政相對人是否構(gòu)成對行政義務的不履行或是違反。但在司法實踐中，審查標準較低導致法院習慣于只進行程序性文件的書面審查，而行政機關申請非訴執(zhí)行后法院對行政機關行政行為的合法性審查以及對相對人是否違反行政義務的審查很容易被忽略。司法是社會正義的最后一道防線，如果采取較低的審查標準，行政機關在執(zhí)法過程中的不合法不合理的行為就很難在司法程序中得到糾正。

3.行政相對人的意見難以被司法機關知悉

現(xiàn)行的法律僅規(guī)定被執(zhí)行人享有對行政行為提起行政訴訟和申請行政復議的權(quán)利。對于進入強制執(zhí)行程序后的救濟途徑則存在缺失。行政相對人在法定期限內(nèi)既不復議不訴訟，也不履行行政決定，可能是因為其對行政決定不滿，且對行政訴訟不信任。如果只是對行政機關出具的材料進行審查，而對當事人的陳述和申辯置之不理，很可能會侵害行政相對人的合法權(quán)益。因此，法院在審查此類案件時需要靈活處理，對確有需要的，應當聽取行政相對人的意見。

二、非訴行政執(zhí)行的發(fā)展路徑

針對非訴行政執(zhí)行存在的上述問題，本文認為，可從如下幾個方面著手，促進非訴行政執(zhí)行制度的完善。

（一）推進“裁執(zhí)分離”模式

所謂“裁執(zhí)分離”是指人民法院裁定準予執(zhí)行的，一般由作出具體行政行為的市、縣級人民政府組織實施，也可以由人民法院執(zhí)行?！安脠?zhí)分離”即裁決與執(zhí)行分開進行，其中，司法審查與司法裁決具有司法性質(zhì)，應當由法院行使，而經(jīng)法院審查準予執(zhí)行的具體強制執(zhí)行，具有行政性質(zhì)，不一定要由法院具體實施，也可交由基層政府或者行政機關實施。裁執(zhí)分離意在緩解法院壓力，但其并未深入到非訴行政執(zhí)行制度深處，比如對于法院采取何種審查方式并未給出答案，因而也面臨一些爭議。

有建議稱，應盡可能將所有非金錢給付類案件交由行政機關負責組織實施，既提高效率也維護司法中立與權(quán)威性。如土地處罰內(nèi)容中，交還土地與恢復土地原狀兩種情形在法律上、理論上均存在異議，不宜移送或者不宜執(zhí)行；罰款與沒收違法所得，法院也有條件有能力執(zhí)行好；限期拆除和沒收土地上建筑物更適用“裁執(zhí)分離”模式。在推行“裁執(zhí)分離”模式的過程中，可以充分發(fā)揮基層政府的效用，提高執(zhí)行裁決落實的效率。

（二）賦予行政機關適量的強制執(zhí)行權(quán)

目前來說只有部分行政機關擁有強制執(zhí)行權(quán)，這些行政機關針對行政決定應當自行組織實施，除特別法有規(guī)定可以選擇實施除外。通過給以行政機關適量的強制執(zhí)行權(quán)能夠促進行政決定的有效落實。每年行政機關做出的行政行為數(shù)量大，范圍廣，如果所有的行政行為都要經(jīng)過法院的審查之后再交付執(zhí)行，行政效率無法提高，且強制執(zhí)行權(quán)完全集中到司法機關，會打破司法機關和行政機關的權(quán)力制衡?！安脠?zhí)分離”實際上是對執(zhí)行的再分配，并未弱化法院對于行政行為合法性審查的權(quán)力。

（三）加強非訴行政執(zhí)行的立法工作，實現(xiàn)規(guī)范化非訴審查程序

為了走出非訴行政執(zhí)行面臨的困境，還需要加強相應的立法工作。以《行政訴訟法》、《行政強制法》等相關法律法規(guī)為基礎，逐步完善相應的法律規(guī)范，改善現(xiàn)有制度建設。實現(xiàn)法院負責審查行政決定是否有效，由行政機關負責組織實施的運行模式。

法院實現(xiàn)規(guī)范化非訴審查程序，逐步提高對申請非訴行政執(zhí)行案件的審查標準，審查內(nèi)容不限于合法性審查。針對不同情形采取不同方式，保障被執(zhí)行人救濟途徑。在行政機關采取強制執(zhí)行前，做出相應的風險評估并進行書面提示，避免因此產(chǎn)生新一輪的行政訴訟。真正實現(xiàn)行政非訴執(zhí)行的創(chuàng)設目的，既保證行政機關做出的行政決定盡快得到落實，提高行政效率，同時維護好行政相對人的合法權(quán)益，形成司法權(quán)與行政權(quán)的良性互動，推動中國法治事業(yè)的發(fā)展。

三、結(jié)語

權(quán)力天生具有膨脹欲，行政機關尤甚。如果讓行政主體既擁有作出行政行為的權(quán)力又擁有執(zhí)行行政性為的權(quán)力和強制力量，就會使行政權(quán)置于一種可能被濫用的危險境地，難免對社會公平正義造成損害。當前我國的非訴行政執(zhí)行中還存在一些問題，必須采取多種措施，對非訴行政執(zhí)行加以完善，真正維護社會主義法治。