從網(wǎng)絡(luò)輿論傳播熱點(diǎn)事件看公權(quán)力約束問題

董曉峰 張小乖

【摘要】網(wǎng)絡(luò)輿情熱點(diǎn)事件，看似無序，實(shí)則可循、可控、可免。輿論事件，尤其是涉及行政部門的輿論事件，裹挾著憤怒情緒、道德倫理和利益表達(dá)，當(dāng)然也不排除信息不對稱等誘因。新媒體的產(chǎn)生和發(fā)展，給輿論傳播的量與質(zhì)，尤其是對公權(quán)力的約束，帶來了完全不同以往的變化。從網(wǎng)絡(luò)輿論倒逼行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行政策調(diào)整，到行政機(jī)構(gòu)主動回應(yīng)引導(dǎo)輿情，再到努力獲得輿情支持和推動，需要在很多次經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)后“化繭成蝶”。[1]它們之間的橋梁，是逐漸回歸到現(xiàn)實(shí)社會的法律與道德倫理體系下，以行政部門的自律和自我約束，贏得輿情的信賴和支持。這需要首先厘清“網(wǎng)絡(luò)輿論—行政行為—法律與道德倫理”之間的辯證關(guān)系，尤其是法律中涵蓋的公共政策制定—執(zhí)行—反饋全過程的憲法及行政法規(guī)。

【關(guān)鍵詞】網(wǎng)絡(luò)輿論；新媒體傳播；公權(quán)力約束；自媒體管控

一、前言

新媒體時(shí)代，信息往往以個體及其網(wǎng)絡(luò)生活圈為傳播的主體和載體，網(wǎng)絡(luò)輿論的傳播速度、方式和影響力，前所未有?！皵?shù)字化”“互動性”是新媒體的根本特征，其傳播過程具有非線性的特點(diǎn)。[1]新媒體給人們提供了信息傳遞、輿論表達(dá)、輿論引導(dǎo)的空間和渠道，徹底改變了輿論熱點(diǎn)事件的發(fā)端（潛在輿論事件）、發(fā)酵（輿情熱度）、輿論表達(dá)、輿論引導(dǎo)模式。公民可以借助互聯(lián)網(wǎng)成為任何領(lǐng)域的專業(yè)人士，這要求行政行為必須堅(jiān)持“法無授權(quán)不可為”的原則。而民眾對于自身“法不禁止不為過”思想的認(rèn)知，也逐漸要求憲法行政法走向臺前，成為網(wǎng)絡(luò)輿論事件的主心骨和評判標(biāo)準(zhǔn)。

憲法作為公權(quán)力授權(quán)及建構(gòu)的根本大法，是一切法律法規(guī)和公私行為的基礎(chǔ)和最高準(zhǔn)繩，自然也是脫胎于現(xiàn)實(shí)境界的網(wǎng)絡(luò)輿論場里的至高標(biāo)準(zhǔn)。憲法規(guī)定了國家體制機(jī)制建構(gòu)和公民基本權(quán)利，行政法則是控制和規(guī)范公權(quán)力，保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，調(diào)節(jié)與行政行為相關(guān)的各類型關(guān)系。2017年底，北京發(fā)生的“清理群租”和“天際線”等網(wǎng)絡(luò)輿論傳播的熱點(diǎn)事件，便彰顯出行政過程中憲法及行政法的重要性。

二、行政立法必須具有極強(qiáng)的適應(yīng)性、靈活性

輿論、道德、法律，都能實(shí)現(xiàn)對行為的糾偏。在網(wǎng)絡(luò)輿論傳播的熱點(diǎn)事件中，行政法的創(chuàng)制經(jīng)常面臨社會新鮮事件、敏感問題等，涉及政府與企業(yè)、政府與公民、政府與政府、現(xiàn)實(shí)世界與虛擬空間等各類型事務(wù)，這就要求行政立法必須具有極強(qiáng)的適應(yīng)性、靈活性和可操作性。在我國近些年發(fā)生的一些熱點(diǎn)事件中，行政法規(guī)不合時(shí)宜的情況時(shí)有發(fā)生。如：2012年，“闖黃燈”禁令，引發(fā)眾多交通事故而被迫叫停。2013年11月，因違反《憲法》《立法法》《行政處罰法》并引發(fā)強(qiáng)烈的社會輿論壓力，勞動教養(yǎng)制度被廢止。2017年底，北京市政府先后依法對群租屋進(jìn)行清理、對戶外違規(guī)廣告牌進(jìn)行拆除，輿論界將這兩件事稱為“清理群租”事件和“天際線”事件，這兩件事在網(wǎng)絡(luò)上掀起了強(qiáng)烈的輿論波瀾。這些問題的產(chǎn)生，網(wǎng)友首先質(zhì)疑的便是“法規(guī)”的合法性、專業(yè)性和適宜性。

三、行政執(zhí)法要避免因不當(dāng)行政行為引發(fā)的網(wǎng)絡(luò)輿論場

在自媒體時(shí)代，極易將網(wǎng)絡(luò)輿論熱點(diǎn)事件升級為群體性事件，行政執(zhí)法行為的不恰當(dāng)，好比其中的“干柴烈火”。行政執(zhí)法要求堅(jiān)持合法性、合理性、正當(dāng)程序、效率、誠實(shí)守信、責(zé)任明確等基本原則。在北京“清理群租”中，限時(shí)三天搬離、夜間執(zhí)法清理等簡單粗暴的行政行為，讓整個整治行動飽受口誅筆伐。其中的根源就在于未遵循“堅(jiān)持合法性、合理性、正當(dāng)程序、效率、誠實(shí)守信、責(zé)任明確等基本原則”。

如何避免因不當(dāng)行政行為引爆“干柴烈火”式的網(wǎng)絡(luò)輿論場，《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第五十條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織及其從事公務(wù)的人員和國家行政機(jī)關(guān)依法委托從事公共事務(wù)管理活動的組織及其從事公務(wù)的人員實(shí)施監(jiān)察。一是行政隊(duì)伍嚴(yán)格守法，行政隊(duì)伍及執(zhí)法過程必須恪守憲法、行政法及其他一切法律制度；二是以科技手段改進(jìn)執(zhí)法效能效率，諸如執(zhí)法記錄儀、法規(guī)機(jī)器人、公共大數(shù)據(jù)系統(tǒng)、天網(wǎng)系統(tǒng)、梅沙系統(tǒng)等一系列現(xiàn)代科技在行政執(zhí)法過程中的使用，大幅提升了行政執(zhí)法的覆蓋率、準(zhǔn)確性；三是加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)，讓自由裁量權(quán)發(fā)揮出更加公正、更加符合法理倫理價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)節(jié)功能，隨著信息科技的迅猛發(fā)展，行政執(zhí)法引入案例法和專家決策輔助法等已具備高度可行性，這對改進(jìn)自由裁量權(quán)的使用大有裨益；四是加強(qiáng)監(jiān)督反饋，通過公眾與行政機(jī)構(gòu)的不斷交流，采取執(zhí)法進(jìn)度及依據(jù)的定向公開、積極鼓勵公眾監(jiān)督等方法，形成執(zhí)法監(jiān)察者、執(zhí)法實(shí)施者、被執(zhí)法對象的良性互動，以進(jìn)一步改進(jìn)執(zhí)法過程。

行政執(zhí)法隊(duì)伍站在引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論熱點(diǎn)事件的第一線，既是最直接的參與者和“挨罵對象”，又是謠言和“情緒梗阻”治理中最及時(shí)、最有力的回應(yīng)者。綜覽國內(nèi)外輿論熱點(diǎn)事件的回應(yīng)處置情況，鼓勵行政執(zhí)法人員使用社交媒體已成為普遍共識。

四、行政復(fù)議是解決行政行為“是李逵還是李鬼”的最好藥劑

謠言是世界上最古老的傳媒，這是法國學(xué)者卡普費(fèi)雷的觀點(diǎn)。在漫長的歷史長河中，從周幽王烽火戲諸侯，到諸葛亮的草船借箭，信息失真或信息不對稱，成為眾多歷史轉(zhuǎn)折事件的助推劑。從古到今，謠言都曾作為信息傳播的基本模式和獨(dú)特渠道而存在[2]，承載著公眾關(guān)心議題和公眾傳播意愿信息的雙重角色。互聯(lián)網(wǎng)則為這一傳播提供了豐富的圖文音視頻信息和工具，也為虛假消息的傳播提供了極大的便利。[3]而作為行政自我糾偏程序的行政復(fù)議，是解決行政行為中“是李逵還是李鬼”的最好藥劑。

自行政復(fù)議制度建立至今，在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，行政復(fù)議制度都是最主要、最符合社會整體成本效益原則的做法之一，在未來也將持續(xù)扮演重要角色。但是，行政復(fù)議首先需要解決三個問題：一是護(hù)短行為，二是舉證難，三是復(fù)議維權(quán)成本過高。

化解上述三個弊端，可從以下方面進(jìn)行考慮：

交叉或隨機(jī)復(fù)議受理機(jī)制。復(fù)議受理機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法主體間的“人情社會”土壤，同事、上下級間護(hù)短包庇，是行政復(fù)議制度受到質(zhì)疑的主要原因之一。通過跨轄區(qū)、跨部門、隨機(jī)擇取行政復(fù)議受理機(jī)關(guān)，可以有效解決這一問題。

放寬非涉密部門行政相對人取證限制。社交媒體及伴生設(shè)備的普及，使得人人都可以通過手機(jī)及微型攝像錄像設(shè)備隨時(shí)隨地上網(wǎng)，應(yīng)尊重行政相對人的取證權(quán)，形成與行政執(zhí)法主體執(zhí)法記錄設(shè)備的相互質(zhì)證，這是塑造公眾對行政復(fù)議程序信心的關(guān)鍵所在。

優(yōu)化簡化行政復(fù)議程序。在行政執(zhí)法中涉及有爭議問題，多采取行政罰款或行政強(qiáng)制執(zhí)行等措施予以解決。而行政相對人的維權(quán)，多數(shù)都會考慮“成本■收益”，如為500元罰款要耽誤一兩個工作日、行程數(shù)十公里甚至數(shù)百公里，多數(shù)行政相對人會選擇放棄維權(quán)，而采取政治冷暴力或網(wǎng)絡(luò)輿論泄憤等外溢行為。要解決該問題，需從行政復(fù)議受理地點(diǎn)及受理方式、行政復(fù)議處理流程等方面進(jìn)行改進(jìn)，采取上門受理、網(wǎng)絡(luò)受理、電話受理、非工作時(shí)間受理等一系列措施，最大限度地降低行政相對人的維權(quán)成本。

在網(wǎng)絡(luò)輿情事件中，對行政復(fù)議制度的進(jìn)一步改進(jìn)，還應(yīng)包括對復(fù)議結(jié)果與依據(jù)的互聯(lián)網(wǎng)回應(yīng)程序。相比執(zhí)行機(jī)關(guān)的自我回應(yīng)，復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議程序、理由、法律效力等，更能對互聯(lián)網(wǎng)輿論場產(chǎn)生強(qiáng)大的影響力，也是最能“滅火”、最能減少謠言滋生的方式。官微官媒生硬滯后的“外交辭令”，往往造成事件的進(jìn)一步擴(kuò)散，使“情緒梗阻”更嚴(yán)重。因此，從專業(yè)性、獨(dú)立性和機(jī)構(gòu)職能來看，行政復(fù)議機(jī)關(guān)理應(yīng)作為引導(dǎo)管控網(wǎng)絡(luò)輿論熱點(diǎn)事件的主力陣容。

五、網(wǎng)絡(luò)輿情事件的泄洪閘——行政訴訟與國家賠償

網(wǎng)絡(luò)輿論熱點(diǎn)事件，并不一定都是由于謠言而產(chǎn)生，行政行為本身的過錯，或其他在行政執(zhí)法過程中長期積累的“情緒梗阻”，占了不少的份額。輿論表達(dá)與輿論引導(dǎo)管控，是網(wǎng)絡(luò)輿論熱點(diǎn)事件不可分割的兩個環(huán)節(jié)。輿論的充分表達(dá)與宣泄，是輿論引導(dǎo)管控的基礎(chǔ)。[4]有效的引導(dǎo)管控，有利于為輿論表達(dá)和新媒體公共網(wǎng)絡(luò)空間良性健康發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐。從圍堵、駕馭到敬畏，再到合作、引導(dǎo)，行政部門對網(wǎng)絡(luò)輿論場的思維轉(zhuǎn)變，是社會進(jìn)步的體現(xiàn)。以民為本，以社會公平正義為目標(biāo)，及時(shí)糾正行政行為中不當(dāng)?shù)牡胤?，對行為不?dāng)造成的損害予以補(bǔ)償救濟(jì)，平復(fù)現(xiàn)實(shí)與網(wǎng)絡(luò)社會的心理創(chuàng)傷，疏通“情緒梗阻”，這是網(wǎng)絡(luò)輿論場與行政訴訟及國家賠償制度共同追尋的目標(biāo)。

行政訴訟“立案難、審理難、執(zhí)行難”，導(dǎo)致群眾“信訪不信法”，以網(wǎng)絡(luò)輿論暴力來發(fā)泄情緒，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿論場的“情緒梗阻”越發(fā)嚴(yán)重。行政訴訟解決行政爭議，是國際上一些國家普遍采用的模式。2014年11月修訂的行訴法，在立法目的、受案范圍、管轄制度、當(dāng)事人制度、審理判決制度和執(zhí)行制度等方面作出了重大修改[5]，明確行政機(jī)關(guān)不得干預(yù)法院受案，增加強(qiáng)制立案、強(qiáng)制應(yīng)訴、行政訴訟調(diào)解程序，確立首長出庭制、拘留行政負(fù)責(zé)人等內(nèi)容。

行政訴訟有三個最明顯的優(yōu)勢，即法院審理的獨(dú)立性、由被告人負(fù)舉證責(zé)任、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。

新行政訴訟法在解決行政執(zhí)法爭議的司法程序方面取得了長足進(jìn)步，但依舊面臨維權(quán)成本和嚴(yán)格落實(shí)的掣肘。首先，行政首長出庭應(yīng)訴、拘留拒不執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)人等，會形成強(qiáng)烈的政治壓力，容易導(dǎo)致黨政負(fù)責(zé)人干預(yù)司法、行政執(zhí)法人員不作為、惡意訴訟等潛在問題的出現(xiàn)。其次，行政訴訟涉及的訴訟手續(xù)、訴訟成本等依舊是普通小額行政執(zhí)法爭議無法逾越的障礙。因此，加強(qiáng)新行政訴訟法的落實(shí)，簡化訴訟手續(xù)、優(yōu)化訴訟流程、降低或免除訴訟成本等，是發(fā)揮行政效能的最后一公里。

錯誤的行政行為對人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)造成的危害，適用于國家賠償。2010年修訂的《中華人民共和國國家賠償法》第三十五條規(guī)定：“有本法第三條或者第十七條規(guī)定的情形之一，致人精神損害的，應(yīng)在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi)，為受害人消除影響，恢復(fù)名譽(yù)，賠禮道歉；造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的精神損害撫慰金?！盵6]在管控引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論中，不應(yīng)僅限于重大案件和物質(zhì)損害賠償，還要涵蓋普通案件和精神情緒平復(fù)。一方面，對于因政策性的執(zhí)法錯誤造成的損失，如果存在政策出臺的程序性違法、執(zhí)法過程違法等現(xiàn)象，應(yīng)該予以賠償或補(bǔ)償，遏制行政機(jī)關(guān)的“出格”行為，改善行政機(jī)關(guān)的工作作風(fēng)；另一方面，對受害人進(jìn)行賠禮道歉，無論是作為道德層面，還是作為責(zé)任承擔(dān)方層面，都是有積極意義的，它既體現(xiàn)對受害人人身權(quán)利的尊重和保障，又能在網(wǎng)絡(luò)輿論場的“情緒梗阻”疏通及主流價(jià)值捍衛(wèi)中起到立竿見影的效果。因此，利用行政訴訟與國家賠償環(huán)節(jié)對網(wǎng)絡(luò)輿論熱點(diǎn)事件進(jìn)行引導(dǎo)管控，是一個積沙成塔的過程。

六、網(wǎng)絡(luò)輿情事件中的法器庫——憲法、行政法、民商法

網(wǎng)絡(luò)輿論場不是法外之地。法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律。世界知名法學(xué)家伯爾曼說：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！被ヂ?lián)網(wǎng)之亂，源于公共言論的共識基準(zhǔn)線缺乏，每個人對道德的定義不同，網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域的溝通沒有基本規(guī)則?；ヂ?lián)網(wǎng)的虛擬世界，對現(xiàn)實(shí)世界的人、財(cái)、物產(chǎn)生著巨大的影響，需要理順法器庫中幾大法律體系之間的關(guān)系，搭建起網(wǎng)絡(luò)與現(xiàn)實(shí)間法律證據(jù)、法理、司法程序之橋，只有這樣，才能讓涉及行政機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)輿論事件朝著良性發(fā)展，也才能有效約束公權(quán)力。

一切法律都以憲法為根本大法，不得與其相悖。行政法在實(shí)踐中起著補(bǔ)充、完善和推動憲法的重要作用，體現(xiàn)在行政立法、執(zhí)法、訴訟等每個環(huán)節(jié)。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確指出，依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國、依憲執(zhí)政，一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正。[7]行政法作為黨政機(jī)關(guān)施政的法律后盾，既要貫徹黨的執(zhí)政意圖、服從人民意志，又要在憲法及其精神與瞬息萬變的社會治理環(huán)境中生存。黨領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)，黨領(lǐng)導(dǎo)下的立法、司法機(jī)構(gòu)等共同構(gòu)建了中國特色社會主義法律體系，二者之間是完整統(tǒng)一的。

網(wǎng)絡(luò)輿論熱點(diǎn)事件所彰顯的法律與民意、司法審判與網(wǎng)絡(luò)審判、情與法相容等議題，將伴隨網(wǎng)絡(luò)輿論場一直持續(xù)下去。網(wǎng)絡(luò)輿論場對于立法、基層司法審判實(shí)踐、普法教育、法的公信力、政體及行政行為號召力等，有著不容回避的影響力。法律與網(wǎng)絡(luò)空間之間，信任、聲譽(yù)和互動，被稱為核心要素[8]，旨在讓法律更能體現(xiàn)主流民意，讓當(dāng)事人和公眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。這需要立法機(jī)關(guān)與社會各界共同努力來實(shí)現(xiàn)。

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