新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中西部學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略研究

劉艷菊

一、研究背景

城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)移的過(guò)程，人們的生產(chǎn)生活方式也由農(nóng)村型向城市型轉(zhuǎn)化，代表著國(guó)家或地區(qū)的發(fā)展過(guò)程和發(fā)展程度。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化單一片面地?cái)U(kuò)張城市規(guī)模、只注重?cái)?shù)量規(guī)模的增長(zhǎng)，屬于粗放型的發(fā)展模式。新型的城鎮(zhèn)化注重城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，注重城鎮(zhèn)質(zhì)量?jī)?nèi)涵的提升，追求資源節(jié)約、環(huán)境友好，著重提高城市文化和公共服務(wù)，把城鎮(zhèn)建設(shè)成高品質(zhì)、高質(zhì)量的宜居之所。新型城鎮(zhèn)化的核心是人口的城鎮(zhèn)化，使人們完成從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)變。關(guān)注學(xué)前教育在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的發(fā)展，既可以滿足學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的各種需要，又可以推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化積極穩(wěn)妥地發(fā)展。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，舊有的政治、經(jīng)濟(jì)、文化因素會(huì)受到影響和沖擊，學(xué)前教育也會(huì)迎來(lái)挑戰(zhàn)。學(xué)前教育事業(yè)要積極利用新型城鎮(zhèn)化帶來(lái)的物質(zhì)優(yōu)勢(shì)和人力優(yōu)勢(shì)，秉承兒童德智體美勞全面發(fā)展的理念，[1]確定學(xué)前教育的發(fā)展戰(zhàn)略。

新型城鎮(zhèn)化背景下學(xué)前教育的發(fā)展戰(zhàn)略是辦好人民滿意的教育，辦好學(xué)前教育。當(dāng)前，以提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量?jī)?nèi)涵為中心、注重城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)學(xué)前教育的發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)和布局提出了新的發(fā)展要求。因此，探討能適應(yīng)并促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略是我國(guó)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。我國(guó)西部地區(qū)地域遼闊、地形復(fù)雜多樣、山區(qū)較多，人口稀疏、分布不均，民族眾多，交通不便、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，是一個(gè)在中國(guó)乃至世界上都獨(dú)具特色的區(qū)域。對(duì)西部新型城鎮(zhèn)化背景下學(xué)前教育發(fā)展的研究可以豐富具有中國(guó)特色的學(xué)前教育理論體系。以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為導(dǎo)向，基于西部地區(qū)學(xué)前教育在發(fā)展過(guò)程中遇到的各種問(wèn)題，緊扣影響學(xué)前教育發(fā)展的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化因素，提出適應(yīng)并促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的西部學(xué)前教育的發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)和戰(zhàn)略措施的研究，可以為黨和各級(jí)政府辦好學(xué)前教育提供決策依據(jù)和政策文本；同時(shí)，也可為其他地區(qū)新型城鎮(zhèn)化背景下學(xué)前教育的發(fā)展模式提供借鑒。

二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中西部學(xué)前教育的困境

在西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的背景下，學(xué)前教育事業(yè)雖然能夠得到法律政策上的支持，但仍是薄弱環(huán)節(jié)。人們對(duì)學(xué)前教育需求量變大，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)供不應(yīng)求，城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重不均衡，各類(lèi)蓄積已久的問(wèn)題顯現(xiàn)出來(lái)并亟待解決。

（一）教育資源分配不均，學(xué)前教育普及不均衡

在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，人口在城市的大規(guī)模集聚，使得學(xué)前教育的需求不斷增大，學(xué)前教育資源供不應(yīng)求。西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力較大、財(cái)力薄弱，財(cái)政投入較少，這在很大程度上影響著西部學(xué)前教育的資源分配。由于地理、歷史、政治、經(jīng)濟(jì)的原因，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)較多，社會(huì)整體發(fā)展水平較為落后，與東部地區(qū)有較大差距，這種差距不止體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，更體現(xiàn)在教育資源及其分配上，制約著學(xué)前教育的發(fā)展，導(dǎo)致西部的學(xué)前教育發(fā)展相對(duì)滯后。另外，由于西部各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的約束，發(fā)達(dá)城市和地區(qū)集聚了大部分的教育資源，偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、交通不便、特殊的地理環(huán)境等導(dǎo)致學(xué)前教育資源嚴(yán)重匱乏、普及率低下，城市和農(nóng)村學(xué)前教育出現(xiàn)兩極發(fā)展的狀況。

政府對(duì)城市學(xué)前教育采取了一系列的措施，逐步加大財(cái)政投資力度，不斷完善幼兒園的辦學(xué)水平，城市學(xué)前教育質(zhì)量顯著提高；農(nóng)村學(xué)前教育往往被忽視，偏遠(yuǎn)地區(qū)以及落后地區(qū)的學(xué)前教育質(zhì)量難以提高。

（二）城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，辦園水平參差不齊

不同地區(qū)的幼兒園辦園條件存在著顯著差異，農(nóng)村幼兒園的辦園條件明顯落后于鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園和城區(qū)幼兒園。農(nóng)村的幼兒園辦園水平較低，辦園條件差，物質(zhì)條件較差，玩教具匱乏，配套設(shè)施不足，潛在安全隱患較多，教師素質(zhì)參差不齊，隊(duì)伍不穩(wěn)定。城區(qū)幼兒園辦園水平較高，物質(zhì)環(huán)境優(yōu)越，設(shè)施設(shè)備齊全，有專(zhuān)門(mén)的室內(nèi)室外活動(dòng)場(chǎng)地，教師隊(duì)伍強(qiáng)大且穩(wěn)定。[2]

（三）教師隊(duì)伍不穩(wěn)定，專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)低

西部地區(qū)地理位置較偏遠(yuǎn)，氣候條件和生態(tài)環(huán)境惡劣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后。幼兒教師這一職業(yè)群體得不到足夠重視，福利待遇低，教師隊(duì)伍不穩(wěn)定，流動(dòng)性較大，使得學(xué)前教育質(zhì)量下降。尤其是農(nóng)村地區(qū)的幼兒教師，隊(duì)伍良莠不齊，學(xué)歷普遍偏低。大多數(shù)為中學(xué)學(xué)歷或者專(zhuān)科學(xué)歷，相當(dāng)一部分教師不是學(xué)前教育專(zhuān)業(yè)畢業(yè)，沒(méi)有接受過(guò)系統(tǒng)的幼兒師范教育的知識(shí)和技能訓(xùn)練，對(duì)幼兒的年齡特點(diǎn)和心理特征一無(wú)所知。甚至有的教師沒(méi)有學(xué)歷，沒(méi)有接受系統(tǒng)的師范教育和培訓(xùn)，而且接受繼續(xù)教育的機(jī)會(huì)少，教學(xué)水平低下。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中西部學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略

學(xué)前教育是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的、均衡、有質(zhì)量的學(xué)前教育服務(wù)體系是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)涵。面對(duì)挑戰(zhàn)，西部學(xué)前教育要著重解決兩方面的問(wèn)題，一是要解決兒童“有學(xué)上”的問(wèn)題，即保證每個(gè)適齡兒童都有機(jī)會(huì)接受學(xué)前教育；二是要解決兒童“上好學(xué)”的問(wèn)題，即保證兒童接受的學(xué)前教育的質(zhì)量。因此，要采取一系列強(qiáng)有力的措施來(lái)擴(kuò)大學(xué)前教育規(guī)模、提升學(xué)前教育質(zhì)量，促進(jìn)學(xué)前教育健康有序發(fā)展，以此推動(dòng)西部地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（一）加強(qiáng)政府領(lǐng)導(dǎo)，健全管理體制，為學(xué)前教育健康發(fā)展提供組織保障

首先，各級(jí)政府要明確自身的職責(zé)，堅(jiān)持“省級(jí)統(tǒng)籌、以縣為主、縣鄉(xiāng)共管”的管理模式。[3]省級(jí)政府要制定學(xué)前教育總體發(fā)展戰(zhàn)略，健全財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，尤其要重點(diǎn)扶持農(nóng)村學(xué)前教育?？h級(jí)政府要根據(jù)省級(jí)政府的規(guī)劃制定本地區(qū)的發(fā)展計(jì)劃，對(duì)管轄區(qū)域的各類(lèi)幼兒園進(jìn)行全面管理和監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要負(fù)責(zé)管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園。其次，政府在加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，要理順學(xué)前教育管理體制，實(shí)現(xiàn)職能的整合分散。教育部門(mén)要自覺(jué)承擔(dān)學(xué)前教育管理職責(zé)，其他民政、工商、稅務(wù)、物價(jià)、衛(wèi)生等部門(mén)要明確自身職責(zé)、工作范圍及主管功能，[3]協(xié)助配合教育部門(mén)的工作。最后，對(duì)各類(lèi)民辦園要實(shí)行統(tǒng)一歸口管理。教育行政部門(mén)要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)民辦園的登記注冊(cè)、質(zhì)量評(píng)估、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控，以督導(dǎo)民辦園的健康有序發(fā)展。另外，對(duì)優(yōu)質(zhì)的民辦園應(yīng)通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)、政策傾斜、稅收減免等多種措施進(jìn)行支持，[3]對(duì)不達(dá)標(biāo)的幼兒園應(yīng)令其整改，若整改不達(dá)標(biāo)，要堅(jiān)決予以取締。

（二）加強(qiáng)學(xué)前教育立法，為學(xué)前教育健康發(fā)展提供法律保障

學(xué)前教育是國(guó)民教育的起始階段，但仍是國(guó)民教育體系中的薄弱環(huán)節(jié)?！叭雸@難、入園貴”問(wèn)題的突出以及虐童事件頻發(fā)等使學(xué)前教育立法迫在眉睫。當(dāng)前學(xué)前教育領(lǐng)域中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，很大程度上是不健全、滯后的法律體系導(dǎo)致的，而且得不到法律的有效調(diào)節(jié)和解決。學(xué)前教育立法是政府調(diào)節(jié)學(xué)前教育領(lǐng)域問(wèn)題的重要手段，也是保證學(xué)前教育健康發(fā)展的重要前提。因此，要通過(guò)立法來(lái)明確學(xué)前教育的性質(zhì)、法律地位、管理及投入體制、政府的責(zé)任及發(fā)展方向，嚴(yán)格規(guī)定幼兒園配套措施的安全衛(wèi)生及教師的準(zhǔn)入制度，建立健全教學(xué)監(jiān)督評(píng)估制度，從多方面推動(dòng)學(xué)前教育的專(zhuān)業(yè)化與法制化發(fā)展。[3]只有把學(xué)前教育納入法制軌道，學(xué)前教育事業(yè)才能得到真正地健康有序、可持續(xù)發(fā)展。

（三）加大對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入，為學(xué)前教育健康發(fā)展提供經(jīng)費(fèi)保障

充足的財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入是學(xué)前教育事業(yè)正常健康發(fā)展的強(qiáng)有力的保障，是學(xué)前教育資源得到有效利用的重要保證。首先，要保證充足的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)。政府要根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和適齡幼兒數(shù)投入不同程度的經(jīng)費(fèi)，尤其要高度重視偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)和落后民族地區(qū)的學(xué)前教育財(cái)政投入，實(shí)現(xiàn)兒童入園機(jī)會(huì)的均等。其次，建立學(xué)前教育專(zhuān)項(xiàng)資金。各級(jí)政府可把學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)單獨(dú)列支出來(lái)，依據(jù)學(xué)前教育階段經(jīng)費(fèi)投入標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，按每個(gè)兒童每年或每一學(xué)期生均所需教育經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)撥付，并做到逐年遞增。同時(shí)，各級(jí)政府要設(shè)置一定比例的教育經(jīng)費(fèi)扶持各類(lèi)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，安排學(xué)前教育配套經(jīng)費(fèi)。[4]最后，要從多渠道籌措學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)。學(xué)前教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，最佳的供給方式是政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織等多方的配合。要以政府投資為主導(dǎo)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，可通過(guò)吸引社會(huì)捐贈(zèng)、發(fā)行教育彩票、購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)等積極吸納民間流動(dòng)資金進(jìn)入學(xué)前教育領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源的多元化。[5]

（四）創(chuàng)新教師隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制，為學(xué)前教育健康發(fā)展提供質(zhì)量保障

學(xué)前教育發(fā)展的關(guān)鍵在于有數(shù)量充足、質(zhì)量合格、配置合理、結(jié)構(gòu)均衡、管理有序的幼兒教師隊(duì)伍。高質(zhì)量、高水平、高素質(zhì)的教師隊(duì)伍是提高學(xué)前教育質(zhì)量的關(guān)鍵，是學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展的重要保證。首先，從法律上明確我國(guó)幼師隊(duì)伍的身份地位，健全幼兒教師工資和社會(huì)保障機(jī)制。對(duì)教師的基本工資、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、退休、撫恤等各方面的待遇要求作出法律上的明確規(guī)定，依法保障幼兒教師的基本社會(huì)需求，穩(wěn)定教師隊(duì)伍，吸引更多的人才加入幼兒教師的隊(duì)伍。尤其要注意農(nóng)村幼兒教師隊(duì)伍的建設(shè)，要把事業(yè)編制更多的下放到農(nóng)村幼兒教師中，嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)福利政策，保障基本權(quán)益。其次，嚴(yán)格把關(guān)幼兒教師的入口，從源頭確保兒童能夠獲得良好的、高質(zhì)量的學(xué)前教育服務(wù)，限制沒(méi)有接受專(zhuān)業(yè)幼兒教師培訓(xùn)或?qū)W習(xí)的人群進(jìn)入幼兒教師隊(duì)伍。[6]最后，健全幼兒教師培訓(xùn)進(jìn)修機(jī)制。政府和教育部門(mén)要為幼兒教師提供多種形式的學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)會(huì)，可統(tǒng)一組織幼兒教師進(jìn)行國(guó)家級(jí)培訓(xùn)、地方培訓(xùn)和園內(nèi)培訓(xùn)，以提高專(zhuān)業(yè)水平和素質(zhì)。鼓勵(lì)農(nóng)村幼兒教師定期和城市優(yōu)秀教師進(jìn)行合作研究，相互學(xué)習(xí)，在此過(guò)程中逐步提高農(nóng)村幼兒教師的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。

（五）深化辦園體制改革，大力建設(shè)普惠性幼兒園

學(xué)前教育具有公益性和公平性的性質(zhì)，必須要堅(jiān)持政府辦學(xué)為主的體制。農(nóng)村幼兒園要堅(jiān)持以公辦園為主體、民辦園為補(bǔ)充的辦園體制，保證農(nóng)村幼兒“有學(xué)上”。城市幼兒園要堅(jiān)持公辦、民辦共同發(fā)展的辦園體制，大力支持發(fā)展普惠性幼兒園，鼓勵(lì)支持社會(huì)力量舉辦的不同形式的幼兒教育機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大學(xué)前教育資源，構(gòu)建滿足兒童和家長(zhǎng)多樣化需求的幼兒教育公共服務(wù)體系。城市住宅小區(qū)配套幼兒園一定要交給當(dāng)?shù)卣?，發(fā)展為普惠性幼兒園。[7]對(duì)普惠性幼兒園，要給與大力支持。各級(jí)政府要根據(jù)在園幼兒人數(shù)，按一定標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助普惠性幼兒園。另外，要設(shè)立學(xué)前教育發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)基金，對(duì)建設(shè)普惠性幼兒園成績(jī)顯著的區(qū)縣給予獎(jiǎng)勵(lì)性經(jīng)費(fèi)，對(duì)表現(xiàn)優(yōu)秀的民辦幼兒教師給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，有利于提高普惠性幼兒園的辦園質(zhì)量。

（六）建立督導(dǎo)評(píng)估機(jī)制，為學(xué)前教育均衡發(fā)展提供保障

首先，建立獨(dú)立的學(xué)前教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)。由上級(jí)教育行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)人員的選拔任用，保證學(xué)前督導(dǎo)隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化。其次，完善教育督導(dǎo)工作機(jī)制。堅(jiān)持督導(dǎo)與指導(dǎo)、督政與督學(xué)的統(tǒng)一，將監(jiān)督、檢查與指導(dǎo)結(jié)合起來(lái)，保證督導(dǎo)內(nèi)容與形式的統(tǒng)一。建立完整的督導(dǎo)體系，包括對(duì)縣級(jí)政府的督導(dǎo)，對(duì)縣域教育行政部門(mén)、其他相關(guān)職能部門(mén)的督導(dǎo)，對(duì)幼兒園的督學(xué)。構(gòu)建學(xué)前教育督導(dǎo)運(yùn)行機(jī)制，包括評(píng)估驗(yàn)收機(jī)制、質(zhì)量檢測(cè)機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制等。[8]最后，健全督導(dǎo)信息公開(kāi)制度?？赏ㄟ^(guò)公告、通報(bào)等形式，向全社會(huì)公開(kāi)學(xué)前教育督導(dǎo)評(píng)估結(jié)果，以便學(xué)前教育機(jī)構(gòu)、教育行政部門(mén)、各級(jí)政府能夠根據(jù)督導(dǎo)評(píng)估結(jié)果深刻了解自身的情況，進(jìn)而采取針對(duì)性的措施予以調(diào)整和改進(jìn)。[2]