養(yǎng)老院項目采用PPP模式的適用性分析

馮之倩　姜軍

【摘要】近年我國人口老齡化程度正在加劇，養(yǎng)老機構(gòu)床位供不應求，而國家財政在養(yǎng)老方面的資金有限。因此，PPP模式將作為一種有效的解決方式。本文通過對當前政策及養(yǎng)老現(xiàn)狀的分析，從幾個方面來說明養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)適宜采用PPP模式進行建設，并提出當前養(yǎng)老院采用PPP模式進行建設所面臨的一些問題。

引言

據(jù)統(tǒng)計，當前我國60歲以上的老人已高達16%以上，我國已經(jīng)處于老齡化社會。養(yǎng)老院作為老齡事業(yè)最重要的一部分，必須與社會需求相適應。此前，養(yǎng)老院主要由國家出資建設和運營，這不僅加大了國家的財政壓力，而且在運營管理方面還存在專業(yè)化程度低、服務質(zhì)量差、成本高等問題。而民辦養(yǎng)老院雖然可以提供專業(yè)化的高質(zhì)量服務，但費用高，對于我國老齡化社會的現(xiàn)狀來說并不適用于大部分群體。采用PPP模式建設基礎設施項目的方式較傳統(tǒng)的方式具有極大的優(yōu)越性。將PPP模式引入養(yǎng)老機構(gòu)的建設可以充分地發(fā)揮公共部門和私營部門的優(yōu)勢，在保證養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展符合國家整體規(guī)劃的前提下，改善養(yǎng)老機構(gòu)的運營機制，提高服務效率和質(zhì)量。

1.外部條件分析

1.1政策支持

我國近幾年推出的一系列相關(guān)政策紛紛為社會養(yǎng)老機構(gòu)建設引入PPP模式做出了強有力的支撐，2014年底，財政部發(fā)布清理地方政府存量債務的文件（財政部351號），著重強調(diào)要“大力推廣PPP模式的應用，減輕政府公共財政舉債壓力”。2016年12月國務院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質(zhì)量的若干意見》，指出“鼓勵社會力量通過獨資、合資、合作、聯(lián)營、參股、租賃等方式，參與公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革。”2017年3月又發(fā)布《關(guān)于進一步激發(fā)社會領(lǐng)域投資活力的意見》（國辦發(fā)[2017]21號），指出要“引導社會資本以政府和社會資本合作（PPP）模式參與醫(yī)療機構(gòu)、養(yǎng)老服務機構(gòu)和教育機構(gòu)等建設運營，開展PPP項目示范”。隨著中國經(jīng)濟下行壓力逐漸增大，以PPP模式推動的基礎設施投資建設，也將成為經(jīng)濟穩(wěn)增長的主要手段之一。

1.2資金支持

采用PPP模式建設養(yǎng)老院，政府除了給予政策支持外還有資金補貼。在養(yǎng)老院運營期間，每年對床位進行補貼，在使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，由政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經(jīng)濟補助。

此外，中國的高儲蓄率也是PPP模式建設養(yǎng)老機構(gòu)的強大資金來源。私人部門因受利益的驅(qū)動，會使他們盡全力建設并經(jīng)營好項目，社會效益大大增加。調(diào)動私人資本參與基礎設施建設的積極性，民間資本的融入會很好的解決限制養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的資金瓶頸，形成投資主體多元化的局面，多元化投資有利于改變政府一手包辦養(yǎng)老機構(gòu)建設和運營的投資體制。

2.自身條件分析

目前，養(yǎng)老服務設施具有充分的條件運用PPP模式建設，主要體現(xiàn)在以下三方面：

一是養(yǎng)老服務設施有較大建設缺口，且基于社會老齡化現(xiàn)狀，需求將長期穩(wěn)定；據(jù)統(tǒng)計，截至2015年，我國已經(jīng)成為世界上唯一一個老年人口過億的國家。因此，當前趨勢使得我國對養(yǎng)老服務設施的需求不斷加大。

二是現(xiàn)有養(yǎng)老服務設施多為公辦設施，觀念陳舊，服務效率低；公辦養(yǎng)老機構(gòu)大多為事業(yè)單位性質(zhì)的福利機構(gòu)，在管理體制方面行政主導性較強，固定的薪酬使得工作人員積極性低，服務意識較差。另外，由于傳統(tǒng)理念的影響，此前選擇住養(yǎng)老院的老年人較少，需求低，養(yǎng)老院在運營中缺少激勵，設備及護理人員的水平停滯不前。

三是養(yǎng)老服務設施能夠收取一定費用，有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，社會資本能有一定比例的回報。當前采用PPP模式建設的養(yǎng)老院均采用使用作者付費的回報機制，養(yǎng)老院除了具備基本的養(yǎng)老服務外，也會推出對失能失智老人的高級護理、健康醫(yī)療與銷售適老產(chǎn)品等業(yè)務。這使得養(yǎng)老院能有穩(wěn)定的現(xiàn)金流支持其運轉(zhuǎn)。

3.采用PPP模式的優(yōu)勢

首先，由于政府財政資金有限，我國公共服務缺乏有力的財政支撐和保障，引入PPP模式能夠拓寬公共服務設施融資渠道，減輕政府財政負擔。其次，采用PPP模式建設養(yǎng)老設施能夠提高資金的使用效率。由于私營企業(yè)是在市場優(yōu)勝劣汰機制中篩選出來的具有一定競爭實力的優(yōu)勢企業(yè)，具有很高的財務管理水平和專業(yè)的財務管理團隊，同時私營部門以追求利潤為目標的特性，使得私營部門通過運用高效管理和先進技術(shù)來降低成本、縮短建設周期，這樣在資金使用效率方面就有絕對優(yōu)勢。第三，應用PPP模式，可以使項目的產(chǎn)權(quán)明晰，克服由于產(chǎn)權(quán)不明晰帶來的管理混亂問題，提高管理效率。第四，采用PPP模式有利于轉(zhuǎn)變政府職能，避免政府即作“運動員”又作“裁判員”的亞健康管理。

4.養(yǎng)老項目應用PPP模式當前存在的問題及展望

PPP模式建立養(yǎng)老機構(gòu)，是中國養(yǎng)老事業(yè)的重要發(fā)展方向，是使我國老齡人口“老有所養(yǎng)”問題得到妥善解決的重要途徑。當前亟須解決的問題：一是由于專業(yè)化要求高，資金投入大，具備建設運營能力的社會資本較少；二是績效考核困難，其在建設運營過程中同時涉及社會資本方、政府和社會公眾三方的利益，績效評價體系必須包含并平衡這三方的關(guān)系。

我國在養(yǎng)老服務領(lǐng)域推廣PPP模式，首先應當優(yōu)先保障孤老優(yōu)撫對象和經(jīng)濟困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務需求，強化公私合作養(yǎng)老機構(gòu)的公益性質(zhì)，保證其始終以公益為發(fā)展目標。養(yǎng)老機構(gòu)作為準公共產(chǎn)品，需要政府部門和私人部門共同提供，尋求最佳的效率與公平組合同時不斷探索市場化補貼機制，發(fā)展養(yǎng)老服務責任險，降低養(yǎng)老機構(gòu)的運營風險。