中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)控體系建設(shè)探索

●劉 志/財政部駐寧夏專員辦黨組書記、監(jiān)察專員

一、引言

中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付（以下簡稱專項轉(zhuǎn)移支付），是指中央政府為實現(xiàn)特定的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標無償給予地方政府，由接受轉(zhuǎn)移支付的政府按照中央政府規(guī)定的用途安排使用的預算資金。財政部是專項轉(zhuǎn)移支付的歸口管理部門，中央主管部門和地方政府按照職責分工共同做好專項轉(zhuǎn)移支付管理工作。財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處 （以下簡稱專員辦）按照工作職責和財政部要求，開展專項轉(zhuǎn)移支付預算監(jiān)管工作。

近年來，我國專項轉(zhuǎn)移支付制度不斷完善，在增強中央政府宏觀調(diào)控能力，實現(xiàn)特定宏觀政策目標等方面發(fā)揮了重要作用。但資金管理使用中的安全性、規(guī)范性、有效性問題仍然不同程度存在，影響了政策目標的實現(xiàn)和財政治理作用的發(fā)揮，受到社會關(guān)注。

黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出的“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”定位和“建立現(xiàn)代財政制度”要求，不僅使財政的功能與作用得到全面提升和拓展，而且也給新時期的財政工作提出了更新、更高的要求。按照黨中央和財政部黨組決策部署，緊緊圍繞深化財稅體制改革和預算管理制度改革，充分發(fā)揮財政部職能延伸作用是專員辦最根本性的職責。近年來，寧夏專員辦以提高財政資金使用績效為導向，積極探索推進中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)控體系建設(shè)，在促進提高資金管理使用的安全性、規(guī)范性、有效性方面取得了實質(zhì)性進展。

二、推進中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)控體系建設(shè)的重要性和必要性

一是貫徹落實黨的十九大精神的要求。黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，提出要“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，這為財政改革和財政預算監(jiān)管工作指明了新方向、提出了新要求。專員辦要進一步提高政治站位，增強工作的使命感、責任感，緊密聯(lián)系實際，圍繞滿足人民群眾日益增長的美好生活需求，深入思考新時代財政預算監(jiān)管工作的使命與擔當，切實將習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，內(nèi)化于心、外化于行，確保專員辦工作始終堅持正確的政治方向，更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。

二是強化履職盡責的需要?！吨腥A人民共和國預算法》《財政部關(guān)于專員辦進一步加強財政預算監(jiān)管工作的意見》《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付管理辦法》和《專員辦開展中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管暫行辦法》等政策法規(guī)賦予了專員辦開展中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管的職責，具體是以專項轉(zhuǎn)移支付資金為對象開展的預算審核、執(zhí)行監(jiān)控、績效評價等監(jiān)督管理活動。2018年4月9日，財政部黨組書記、部長劉昆在海南專員辦調(diào)研時強調(diào)，新時代專員辦要提高政治站位，把工作重心進一步向財政預算管理的事前、事中聚焦，更好發(fā)揮就地就近優(yōu)勢，提升履職效果；要督促提高財政資金使用績效，及時發(fā)現(xiàn)資金使用中的問題，把一些無效、低效資金找出來，提升資源配置效率；要緊緊盯住中央對地方轉(zhuǎn)移支付資金，將視線延伸到基層單位和財政資金使用終端，實現(xiàn)預算執(zhí)行監(jiān)控全覆蓋。專員辦要牢固樹立履職盡責、擔當作為的意識，認真落實部領(lǐng)導指示，切實提升工作實效。

三是促進區(qū)域發(fā)展的需要。寧夏是一個欠發(fā)達的民族地區(qū)，由于自然稟賦差、自身財力弱，各項建設(shè)和發(fā)展離不開中央的大力支持，近幾年中央對寧夏的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模逐年擴大，從2015年的679.64億元增加到2017年的815.70億元，年均增長4.14%，為寧夏集中財力積極支持打好三大攻堅戰(zhàn)、落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提高保障和改善民生水平，推動解決發(fā)展不平衡不充分問題等提供了有力的資金保障。寧夏的轉(zhuǎn)移支付資金人均數(shù)額大，政策性強，大多涉及民生領(lǐng)域，加強資金監(jiān)管，提高使用效益，對于落實十九大提出的“以人民為中心”的發(fā)展思想，進一步促進民族地區(qū)、貧困地區(qū)發(fā)展意義重大。

四是新時期提升財政管理與治理能力的需要。一段時間以來，財政資金在使用環(huán)節(jié)的管理較為薄弱，“重分配，輕監(jiān)管”的現(xiàn)象一直存在。作為監(jiān)管部門，專員辦以往多采取審核重點項目資料、選擇部分項目實施現(xiàn)場核查等方式開展工作，投入人員多、時間長，但監(jiān)管的面窄量小、效率不高，難以從整體上把握專項資金的共性和苗頭性問題，對發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題也只能采用事后處罰等措施，難以起到預警、糾偏作用。隨著財政改革和轉(zhuǎn)型工作深入推進，急需改進和完善原有監(jiān)管方式，探索適合新形勢的專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管的新模式，彌補監(jiān)管短板和不足，提高財政資金績效。

三、提升站位，探索創(chuàng)新，構(gòu)建中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)控體系

實踐中，寧夏專員辦深入學習習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，全面分析財政部相關(guān)司局、人大、審計部門和地方財政的監(jiān)管優(yōu)勢和不足，準確把握中央轉(zhuǎn)移支付資金面廣、量大、線長等特點，充分發(fā)揮專員辦派駐優(yōu)勢和財政部職能在地方的延伸作用，以信息化為手段，以資金的執(zhí)行控制和使用績效為核心，聚焦事前、事中各個環(huán)節(jié)，逐步實現(xiàn)對財政資金運行全過程的實時監(jiān)控與預警，不斷完善中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)控體系建設(shè)，促進中央財政支出更加聚力增效，確保中央財政惠民惠企政策落地見效。

（一）強化基礎(chǔ)支撐，全力保障監(jiān)控體系建設(shè)

結(jié)合工作職能和監(jiān)控體系建設(shè)需求，著眼實現(xiàn)人員少跑腿、數(shù)據(jù)多跑路、流程全覆蓋、監(jiān)管精準化，打造高效、現(xiàn)代的監(jiān)督模式。一是充分發(fā)揮青年黨員攻關(guān)小組作用。將中央轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管信息化作為當前寧夏專員辦青年黨員攻關(guān)小組信息化建設(shè)主要任務，通過定期召開會議、實地開展調(diào)研、開展培訓交流、制訂5年行動計劃等方式，探索專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管的新思路、新方式。二是創(chuàng)新信息化監(jiān)控手段。圍繞“把握整體、動態(tài)監(jiān)管、精準出擊”的目標，上線運行“中央專項轉(zhuǎn)移支付預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)”（以下簡稱動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)），實現(xiàn)監(jiān)管與預算的分配、執(zhí)行相連接，及時查詢獲取資金分配、撥付、使用的有關(guān)信息，實施全面動態(tài)監(jiān)管，提升預算監(jiān)管成效。三是實現(xiàn)與地方財政預算管理系統(tǒng)互聯(lián)互通。主動與寧夏財政廳協(xié)調(diào)聯(lián)系，搭建網(wǎng)絡傳輸專線，依托地方財政預算管理一體化系統(tǒng)和地方財政行政管理系統(tǒng)，全面查詢中央對地方轉(zhuǎn)移支付資金辦理等相關(guān)業(yè)務信息，掌握資金下達和使用情況。四是實施“牽頭處與分工處”統(tǒng)分結(jié)合的監(jiān)管模式。明確業(yè)務三處作為專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)控工作的牽頭處，有效發(fā)揮其業(yè)務專長和統(tǒng)籌、參謀作用，其他處室指定專人負責動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)、日常分析預警、專項審核等工作，建立完善分工明確、各盡其力共同推進專項轉(zhuǎn)移支付動態(tài)監(jiān)管的工作機制。五是健全專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管制度。認真總結(jié)監(jiān)管工作中形成的有效做法和經(jīng)驗，扎實推進制度建設(shè)，制定了監(jiān)管意見、工作細則、績效管理工作實施辦法等，推動建立長效監(jiān)管機制，實現(xiàn)依法監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)管。

（二）建立健全聯(lián)合聯(lián)動監(jiān)管機制，增強支出監(jiān)管合力

充分發(fā)揮地方財政和業(yè)務主管部門的管理優(yōu)勢和業(yè)務專長，加強與自治區(qū)財政廳、局，以及項目主管部門溝通協(xié)調(diào)，依托動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)、各處室劃片包干的監(jiān)管調(diào)研模式等，搭建中央轉(zhuǎn)移支付聯(lián)合聯(lián)動監(jiān)管平臺，實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)共享、聯(lián)合聯(lián)動監(jiān)管，爭取各方面的理解和支持，共同做好相關(guān)工作。一是加強監(jiān)管互動，將專員辦與地方財政部門、項目主管部門（資金使用單位）密切聯(lián)系起來。一方面，要求各市縣財政部門和資金使用單位按月填報轉(zhuǎn)移支付資金分解、下達、項目實施進度等情況；另一方面，及時向各地財政部門、項目主管部門反饋監(jiān)管信息，督促其提高預算管理意識，規(guī)范項目資金管理。二是組織開展培訓，解讀相關(guān)文件政策，講解動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)操作流程，解答現(xiàn)場提問等，促使各有關(guān)項目主管部門和各級財政部門相關(guān)崗位人員能更好地管好、用好資金。三是建立QQ群、微信群，暢通與各級財政部門和資金使用單位的溝通聯(lián)系，提升服務實效；及時進行工作提示，上傳政策文件，持續(xù)推進動態(tài)監(jiān)管。

（三）實施“全覆蓋、分析性、穿透式”動態(tài)監(jiān)管模式成效顯著

寧夏專員辦堅持績效優(yōu)先理念，依托信息化建設(shè)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和大數(shù)據(jù)分析手段，運用本辦監(jiān)管業(yè)務系統(tǒng)，在認真開展專項轉(zhuǎn)移支付資金預算申報審核、執(zhí)行監(jiān)控和績效評價等工作的基礎(chǔ)上，采取 “線上分析預警，線下精準核實”相結(jié)合、差異化分類監(jiān)管等方式，實施“全覆蓋、分析性、穿透式”動態(tài)監(jiān)管，對寧夏全區(qū)專項轉(zhuǎn)移支付資金的預算執(zhí)行情況進行全面監(jiān)控，推動各部門和各項目單位進一步規(guī)范管理和使用專項轉(zhuǎn)移支付資金，促進項目建設(shè)，提高資金績效。

1、定期收集數(shù)據(jù)，建立基礎(chǔ)信息庫。實行統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施，點面結(jié)合、逐步推開，先易后難、全面推進，最終實現(xiàn)項目全覆蓋、資金全覆蓋。地方市、縣（區(qū)）財政部門定期在線填報中央專項轉(zhuǎn)移支付資金的分解下達信息，包括指標文號、項目名稱、指標金額、收到及分配指標日期和資金撥付方式等。資金使用單位根據(jù)明細項目按月在線填報中央專項轉(zhuǎn)移支付資金的收到、使用情況，并上傳文檔、表格、圖片等能反映資金使用結(jié)果的收入和支出憑據(jù)，作為佐證信息。匯集各單位填報的數(shù)據(jù)資料，建立轉(zhuǎn)移支付臺賬、轉(zhuǎn)移支付政策庫、轉(zhuǎn)移支付案例庫、績效評價信息庫，及時掌握地方各級財政分解下達、項目單位管理使用資金和項目進展等情況，逐步實現(xiàn)對中央專項轉(zhuǎn)移支付資金的全流程、全覆蓋監(jiān)管。截至目前，已將2018年收到的專項轉(zhuǎn)移支付資金全部納入動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)進行監(jiān)管，并選擇部分一般轉(zhuǎn)移支付資金納入系統(tǒng)開展探索性監(jiān)管；按照支出功能分類，涉及農(nóng)林水支出、教育支出、節(jié)能環(huán)保支出等16類，明細項目近兩千個。

2、線上分析預警，線下精準核實。充分利用已取得的數(shù)據(jù)和已收集的資料，加強對比分析、跟蹤分析、綜合評價分析等統(tǒng)計方法應用，探求數(shù)據(jù)背后反映的情況和問題，認真查找并分類存在的疑點、線索，以非現(xiàn)場的分析監(jiān)控精準指導現(xiàn)場監(jiān)管工作；針對發(fā)現(xiàn)的疑點和線索，采取詢問、約談、回訪、調(diào)研、核查、績效評價、發(fā)監(jiān)管函等監(jiān)管手段進一步核實查證，向被監(jiān)管單位預警提示其存在的傾向性、苗頭性問題，動態(tài)跟蹤整改落實情況，實現(xiàn)對資金使用環(huán)節(jié)的常態(tài)化監(jiān)管；并根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題，拓展延伸到同類資金或同類問題上，加大問題研究力度，提出有針對性的整改意見和政策建議。

監(jiān)管成果不斷顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在三個方面。一是推動資金支付進度慢的現(xiàn)象得到改善。通過采取電話問詢、函詢、座談、聯(lián)合督導等多種方式敦促相關(guān)部門加快預算執(zhí)行，推進資金支付進度。例如，2018年上半年寧夏回族自治區(qū)財政分解下達至市縣財政比例比2017年提高6個百分點，為地方“早干事、快干事、早見效”提供了有利條件。二是推動資金績效提升，促進了地方經(jīng)濟社會發(fā)展。了解掌握基層財政部門和資金使用單位的專項轉(zhuǎn)移支付資金申請、分配、下達和使用等情況，及時發(fā)現(xiàn)和幫助解決專項轉(zhuǎn)移支付資金預算執(zhí)行中存在的問題及困難。如某河是黃河在寧夏境內(nèi)的一級支流，同時也是寧夏未完成黑臭整治并消除劣五類的重點流域水體，因為立項、征地拆遷和招投標等環(huán)節(jié)影響，改善水質(zhì)項目一直未開工建設(shè)。寧夏專員辦日常監(jiān)控發(fā)現(xiàn)后，立即核實項目執(zhí)行情況，及時向地方政府相關(guān)部門反映，地方政府召集相關(guān)部門安排部署，目前該項目已全面開工建設(shè)。三是違規(guī)問題得到及時糾正。通過系統(tǒng)提示預警、統(tǒng)計分析等功能，對存在問題的單位發(fā)送監(jiān)管函、實地跟蹤監(jiān)管、召開專題會議等方式督促其整改落實，堵塞了數(shù)十項管理漏洞，并向被監(jiān)管單位提出多項管理建議，幫助其提高了專項資金管理水平。以某項轉(zhuǎn)移支付資金為例，寧夏專員辦監(jiān)管發(fā)現(xiàn)其存在大量結(jié)余，及時召集地方財政部門、項目主管部門對寧夏全區(qū)結(jié)余資金予以梳理，反饋發(fā)現(xiàn)的問題，認真聽取各部門意見。在既充分考慮地方實際情況又尊重客觀事實的基礎(chǔ)上，從政策合規(guī)性、申報規(guī)范性等方面，對發(fā)現(xiàn)的問題逐項逐個分析，指導基層部門和有關(guān)單位做好整改工作；后期，各級財政部門對以前年度結(jié)余的資金進行了集中撥付，并優(yōu)化了工作方式，理順了工作流程。

3、開展差異化分類監(jiān)管，提升監(jiān)管精準度。在系統(tǒng)分析監(jiān)督職責、監(jiān)管特點、區(qū)域特色的基礎(chǔ)上，制定體現(xiàn)與人力和實際相匹配的中央轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管指導意見和分類指導實施方案，明確監(jiān)管的工作目標、原則、方式、任務，突出監(jiān)管重點，著力發(fā)揮財政資金使用效益和財政政策效應。圍繞國家重大發(fā)展戰(zhàn)略和自治區(qū)“三大戰(zhàn)略”，研究選取扶貧攻堅、民族發(fā)展、環(huán)境保護、鄉(xiāng)村振興、民生保障等領(lǐng)域的資金優(yōu)先作為監(jiān)管重點。采取全面監(jiān)管與重點市縣監(jiān)管相結(jié)合的方式，從提前下達、前置審核、執(zhí)行監(jiān)控、績效評價各個環(huán)節(jié)進行閉環(huán)管理，特別是加強對現(xiàn)行政策實施效果的調(diào)研評估，保障相關(guān)部門、單位和群眾充分享受中央財政支持政策。

4、及時報告反饋，注重成果利用。寧夏專員辦堅持監(jiān)管與服務并重的理念，預算監(jiān)管既是監(jiān)管，也是服務，監(jiān)管是手段，服務是目的。充分借助動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)全面收集整理數(shù)據(jù)，通過座談、核查、督促、反饋等方式對相關(guān)疑點進行溝通、核實，從注重事后查糾問題向提前糾偏控制轉(zhuǎn)變，綜合系統(tǒng)運行和現(xiàn)場監(jiān)管情況，按綜合與分類相結(jié)合的原則，不定期地形成監(jiān)管分析報告報送財政部和自治區(qū)政府，及時反映苗頭性、趨勢性問題，分析問題成因，提出解決問題、加強管理、完善政策的意見建議。此外，按照“花錢必問效、無效必問責”的要求，主動設(shè)計績效評價自選動作，以資金的執(zhí)行和結(jié)果對照績效目標開展績效監(jiān)控，對花得不好的資金建議財政部予以收回或督促有關(guān)方面改進管理，對達不到既定目標的政策建議調(diào)整或退出，確保財政資金用到“刀刃”上并產(chǎn)生實效。

四、下一步完善監(jiān)控體系建設(shè)的思路

目前，寧夏專員辦專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)控體系建設(shè)有序推進，系統(tǒng)動態(tài)監(jiān)控、預警分析作用成效明顯，運行機制不斷完善，工作模式日趨成熟，專業(yè)隊伍初步組建，監(jiān)管效能逐步提高，但同時也面臨諸多矛盾和問題，有的問題在一定程度上還制約著財政預算監(jiān)管效能的充分發(fā)揮。下一步，寧夏專員辦將堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為統(tǒng)攬，堅決落實財政部黨組決策部署，圍繞財政改革發(fā)展中心工作，緊密結(jié)合駐在地實際，堅持“守土有責、守土盡責”，深入拓展事前、事中監(jiān)管，加速提升財政預算監(jiān)管能力，為加快建立現(xiàn)代財政制度護航助力。

（一）拓展動態(tài)監(jiān)管資金范圍

黨的十八屆三中全會《決定》明確指出，“清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椇偷胤劫Y金配套，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項，對保留專項進行甄別，屬地方事務的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付”，這是轉(zhuǎn)移支付改革的方向和目標。前期寧夏專員辦已將專項轉(zhuǎn)移支付資金全部納入動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，并將數(shù)項一般轉(zhuǎn)移支付資金納入系統(tǒng)并開展探索性監(jiān)管。下一步按照“先易后難、逐步推進”的原則，研究對一般轉(zhuǎn)移支付實施分類監(jiān)管（如按照功能分類、按地區(qū)或部門選取資金開展試點），探索一般性轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管模式，更有效地發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付資金平衡不同地區(qū)經(jīng)濟水平的作用。

（二）積極參與績效管理

2018年政府工作報告進一步要求在深化財稅體制改革中“全面實施績效管理，使財政資金花得其所、用得安全?！苯Y(jié)合本地本辦實際，積極探索實踐專員辦加強和改進績效管理的方式方法，加大績效管理的工作力度，運用好動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)“績效管理”模塊，深入推進預算績效管理，推動構(gòu)建科學有效的專項轉(zhuǎn)移支付績效管理體系，實現(xiàn)“項目申報有目標，目標執(zhí)行有監(jiān)控，項目完成有評價，評價結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應用”。

（三）進一步加強干部隊伍能力素質(zhì)建設(shè)

寧夏專員辦干部的能力素質(zhì)與新時代財政預算監(jiān)管工作要求相比仍有一定差距，需要把干部能力素質(zhì)建設(shè)放到緊要位置，主動適應新形勢新任務，善于結(jié)合實際創(chuàng)造性推動工作，善于運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展工作，培養(yǎng)能“及時掌握真實情況、準確分析問題原因、提出可行對策建議、服務財政部科學決策”的專業(yè)化隊伍和“?？漆t(yī)生”，著力建設(shè)一支忠誠干凈擔當?shù)母咚刭|(zhì)財政預算監(jiān)管干部隊伍是當期和今后一段時期十分迫切的任務。

（四）更好發(fā)揮基層財政部門、項目主管單位的積極性、主動性

動態(tài)監(jiān)管工作開展以來，有效地擴大了監(jiān)管覆蓋面，強化了事前、事中監(jiān)管力度，對基層財政部門、項目主管單位提高預算管理意識，規(guī)范項目資金管理，起到了積極的促進作用。但轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管效率的大幅提高需要地方相關(guān)部門更加密切地配合，大力發(fā)揮基層財政部門、項目主管單位的自身優(yōu)勢和主觀能動性，提高其自我管理意識和自我管理能力，提升項目資金管理水平是下一階段工作的重要內(nèi)容。