遼寧省小型水庫(kù)運(yùn)行管理現(xiàn)狀及對(duì)策

張 通

(遼寧省農(nóng)村水利建設(shè)管理局，遼寧 沈陽(yáng) 110003)

小型水庫(kù)在河道防洪、引水發(fā)電、生活及生產(chǎn)用水保障、降水時(shí)空分布調(diào)節(jié)、河流生態(tài)環(huán)境改進(jìn)和精準(zhǔn)扶貧及抗旱應(yīng)急救災(zāi)等方面均扮演重要角色[1]。遼寧省已建成投運(yùn)的小型水庫(kù)為百姓和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水的主要水源，發(fā)揮著巨大社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。由于受當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、建造水平、管理理念等因素制約，許多小型水庫(kù)從規(guī)劃設(shè)計(jì)階段就存在一定問(wèn)題，加上多年非額定工況運(yùn)行且沒(méi)有得到合理養(yǎng)護(hù)管理，安全隱患逐步惡化成質(zhì)量事故，長(zhǎng)期帶病運(yùn)行給水庫(kù)安全穩(wěn)定運(yùn)行構(gòu)成嚴(yán)重威脅。因此，急需對(duì)小型水庫(kù)運(yùn)行現(xiàn)狀進(jìn)行全面調(diào)查，找出現(xiàn)存主要問(wèn)題，采取合理制度措施，提高水庫(kù)運(yùn)行管理水平，確保其功能效益高效穩(wěn)定發(fā)揮。

1 水庫(kù)現(xiàn)存主要問(wèn)題及致因分析

為合理開(kāi)發(fā)利用豐富的水資源，遼寧省從建國(guó)初期至今通過(guò)大力推進(jìn)“開(kāi)源、引調(diào)和提升”等工程建設(shè)，基本形成以水庫(kù)為主要水源的“多源供給、聯(lián)網(wǎng)聯(lián)調(diào)”的供水、配水和抗旱應(yīng)急水源保障體系。截至2017年底，遼寧省水利廳在冊(cè)小型水庫(kù)共686座，其中小(1)型水庫(kù)273座，小(2)型水庫(kù)413座，總庫(kù)容92276萬(wàn)m3，興利庫(kù)容50051萬(wàn)m3，分布于全省14個(gè)市。但目前水資源時(shí)空分布不均、水庫(kù)功能效益低效、供調(diào)能力不足和安全質(zhì)量隱患等，仍然是庫(kù)區(qū)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和全面建成小康社會(huì)面臨的主要“短板”之一。

遼寧省內(nèi)小型水庫(kù)建設(shè)年代主要集中在20世紀(jì)50～80年代，受當(dāng)時(shí)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不明確，原材料質(zhì)量高低不齊，技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、管理水平落后等因素影響，絕大部分水庫(kù)建成后均不同程度存在設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低、施工質(zhì)量差、水文水情及大壩安全監(jiān)測(cè)設(shè)施配置不足、水庫(kù)功能單一、大壩附屬設(shè)施簡(jiǎn)陋等問(wèn)題。同時(shí)，運(yùn)行過(guò)程中長(zhǎng)期處于維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不足狀態(tài)，加上管理體制不健全，管理責(zé)任落實(shí)不到位，水庫(kù)病險(xiǎn)程度進(jìn)一步惡化，功能效益不能正常發(fā)揮甚至可能發(fā)生滲漏破壞、潰壩等惡性事故[2]，嚴(yán)重制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

1.1 工程質(zhì)量安全方面

1.1.1 主體工程存在安全隱患

水庫(kù)前后壩坡及排水體破損、缺失，溢洪道破損、輸水洞淤死，護(hù)坡及消能設(shè)施損毀或缺失，工程質(zhì)量建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，防洪能力不滿足當(dāng)?shù)胤篮橐笠约皩?duì)抗震能力偏低等?！按筌S進(jìn)”、“三邊工程”等歷史背景下修建的小型水庫(kù)，普遍存在前期規(guī)劃、勘察和設(shè)計(jì)缺乏有效的科學(xué)理論和法律法規(guī)支撐，且在具體施工建設(shè)中，由于無(wú)明確技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范可循，或雖有但缺乏相應(yīng)監(jiān)督制度和部門監(jiān)督執(zhí)行，導(dǎo)致施工現(xiàn)場(chǎng)出現(xiàn)分工不明、管理混亂等問(wèn)題[3]。另外，為盡快提升水利治理能力，該時(shí)期內(nèi)各地水利工程建設(shè)任務(wù)普遍較重，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)同一時(shí)段、同一施工隊(duì)伍同時(shí)開(kāi)展多個(gè)工程建設(shè)的情況，給水庫(kù)施工質(zhì)量埋下巨大隱患。

1.1.2 水庫(kù)配套設(shè)施老化，維護(hù)不足

缺乏相應(yīng)的大壩位移、滲漏等安全監(jiān)測(cè)設(shè)施或配套不完備，無(wú)法及時(shí)掌握水庫(kù)運(yùn)行情況；缺乏水文、氣象觀測(cè)設(shè)施，無(wú)法第一時(shí)間掌握水庫(kù)的氣象及水情信息；通訊、電力設(shè)施配置不完善，影響水庫(kù)管理人員的日常生活與工作；交通道路在汛期經(jīng)常被沖毀或淹沒(méi)，影響汛期的對(duì)庫(kù)區(qū)的監(jiān)測(cè)及應(yīng)急搶險(xiǎn)工作的進(jìn)行[4]。

水庫(kù)使用年限的增加不僅會(huì)造成水庫(kù)基礎(chǔ)設(shè)施的老化，同時(shí)對(duì)水庫(kù)配套設(shè)施也會(huì)造成顯著的影響：一是部分水庫(kù)在建設(shè)初期由于受技術(shù)水平、投資資金等因素制約而未配備相應(yīng)的觀測(cè)設(shè)施；二是已配備的監(jiān)測(cè)及觀測(cè)設(shè)施隨使用年限的增加逐漸老化失修，影響測(cè)量結(jié)果的準(zhǔn)確性、可靠性和實(shí)時(shí)性[5]；三是由于經(jīng)費(fèi)不足、管理制度混亂等造成配套設(shè)施后期維修養(yǎng)護(hù)力度不足；四是現(xiàn)代化水利配套設(shè)施配備不足，技術(shù)更新滯后。

1.1.3 信息化建設(shè)相對(duì)滯后

傳統(tǒng)的小型水庫(kù)管理中主要依靠管理人員進(jìn)行，其在管理時(shí)間和空間等方面均受限，不可避免會(huì)存在管理盲區(qū)，尤其是汛期，工程自身和管理人員的安全性均會(huì)受到嚴(yán)重威脅。為改變這一現(xiàn)狀，遼寧省開(kāi)發(fā)啟用“小型水庫(kù)報(bào)汛系統(tǒng)”，將水庫(kù)庫(kù)容、蓄水量、汛限水位等信息錄入系統(tǒng)并實(shí)時(shí)更新，由各水庫(kù)庫(kù)管員經(jīng)手機(jī)短信和填報(bào)手機(jī)APP等方式進(jìn)行報(bào)汛，極大提高了小型水庫(kù)防汛能力，但此種方式依然存在受庫(kù)管員素質(zhì)和手機(jī)信號(hào)等因素的制約。

1.2 管理制度權(quán)責(zé)方面

1.2.1 相關(guān)法律規(guī)章不健全

現(xiàn)階段我國(guó)水利建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)已有了很大程度的提高和完善，但針對(duì)小型水庫(kù)具體明確的法律體系和法規(guī)條文依然欠缺?，F(xiàn)行水庫(kù)工程建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)其適用對(duì)象大多為大中型水庫(kù)，僅有少量行業(yè)規(guī)范中提到“小型水庫(kù)可參照?qǐng)?zhí)行”[6]。如2017年水利部頒布的SL106- 2017《水庫(kù)工程管理設(shè)計(jì)規(guī)范》中就明確說(shuō)明“本規(guī)范適用于編制大、中型水庫(kù)工程管理設(shè)計(jì)”，相應(yīng)小型水庫(kù)則無(wú)法直接套用，造成不同使用者、管理者在解讀過(guò)程中存在分歧，對(duì)相關(guān)管理工作的開(kāi)展也造成一定阻礙[7]。

1.2.2 管理體系設(shè)置不健全

1.2.2.1 產(chǎn)權(quán)劃分不明確

相對(duì)于大中型水庫(kù)，小型水庫(kù)投資較小，具有相應(yīng)實(shí)力進(jìn)行投資活動(dòng)的部門較多，且在早期建設(shè)過(guò)程中對(duì)水庫(kù)建設(shè)部門的準(zhǔn)入門檻要求不明確，這些歷史因素合力造成小型水庫(kù)建設(shè)中存在政府投資、集體資產(chǎn)投資、個(gè)體投入及農(nóng)民勞動(dòng)參與等多種形式并存的不利局面[8]?！爸亟ㄝp管、重外業(yè)輕內(nèi)業(yè)”的情況，導(dǎo)致工程建設(shè)相關(guān)資料丟失，產(chǎn)權(quán)歸屬及相關(guān)責(zé)任人均無(wú)法追溯，如：部分水庫(kù)檔案資料中的施工單位已不復(fù)存在，而施工單位相關(guān)管理和技術(shù)人員也無(wú)相關(guān)備案，導(dǎo)致相關(guān)信息無(wú)法追溯；還有部分水庫(kù)建成后缺乏管理，相關(guān)文件內(nèi)容未能及時(shí)更新，與工程實(shí)時(shí)管理存在嚴(yán)重不匹配問(wèn)題，如：部分水庫(kù)建設(shè)承包合同中約定每年施工方應(yīng)向水庫(kù)管理單位繳納100元管理費(fèi)，合同有效期至今尚未結(jié)束，結(jié)合當(dāng)今社會(huì)的經(jīng)濟(jì)水平，該項(xiàng)管理費(fèi)數(shù)額已明顯不滿足水庫(kù)正常管理的需要。水庫(kù)產(chǎn)權(quán)劃分不明確帶來(lái)的直接后果就是權(quán)、責(zé)、利分配不明，互相爭(zhēng)奪權(quán)益、推諉責(zé)任的情況時(shí)有發(fā)生，給水庫(kù)的正常運(yùn)行管理帶來(lái)極大困難和阻礙。

1.2.2.2 管理人員素質(zhì)參差不齊

大多數(shù)小型水庫(kù)距居民生活區(qū)較遠(yuǎn)，地理位置和生活方面的不便，使得小型水庫(kù)管理部門很難吸引高層次人才的加入。管理人員的選擇大多采取就近原則選拔，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在選用水庫(kù)管理人員時(shí)相對(duì)具有一定優(yōu)勢(shì)，但在偏遠(yuǎn)地區(qū)水庫(kù)管理人員多數(shù)只能由當(dāng)?shù)卮迕窦嫒?，造成管理人員技術(shù)水平和素質(zhì)參差不齊，部分水庫(kù)管理人員僅能完成最基本的數(shù)據(jù)收集工作，水利知識(shí)嚴(yán)重欠缺。

1.2.2.3 管理制度規(guī)章落實(shí)不足

(1)管理規(guī)章制度落實(shí)不足。目前，遼寧省內(nèi)小型水庫(kù)已制定水庫(kù)管理制度，但部分水庫(kù)存在照本宣科、只宣讀不落實(shí)等問(wèn)題，相關(guān)條文掛到墻上后即成為一紙空文[9]。相關(guān)責(zé)任人落實(shí)不到位，出現(xiàn)問(wèn)題后整改不到位，不能嚴(yán)格按照制度要求開(kāi)展工作。

(2)獎(jiǎng)懲機(jī)制落實(shí)不足。目前，遼寧省雖已建立庫(kù)管員獎(jiǎng)懲機(jī)制，每年對(duì)優(yōu)秀庫(kù)管員進(jìn)行表彰，對(duì)不合格的庫(kù)管員進(jìn)行培訓(xùn)或辭退，但由于資金不足，目前庫(kù)管員的薪酬及相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)并不能激發(fā)全部庫(kù)管員的積極性，嚴(yán)重影響水庫(kù)管理工作的順利開(kāi)展。

1.2.3 管理和養(yǎng)護(hù)資金不足

水庫(kù)管理和養(yǎng)護(hù)資金不足帶來(lái)的影響有：大壩位移及滲漏等安全監(jiān)測(cè)設(shè)備無(wú)法正常運(yùn)行，水文水情設(shè)備無(wú)法正常工作，水文水情觀測(cè)設(shè)備無(wú)法及時(shí)進(jìn)行維修養(yǎng)護(hù)，不僅導(dǎo)致其使用壽命縮短，同時(shí)影響其測(cè)量結(jié)果的準(zhǔn)確可靠性；管理人員工資無(wú)法按時(shí)或足額發(fā)放，工作積極性不高；獎(jiǎng)勵(lì)資金不足，獎(jiǎng)懲制度無(wú)法落實(shí)；工程建設(shè)及運(yùn)行管理檔案工作無(wú)法開(kāi)展。這些將嚴(yán)重影響到水庫(kù)的正常穩(wěn)定運(yùn)行，給水庫(kù)及周邊地區(qū)居民的安全保障帶來(lái)極大隱患[10]。

目前，遼寧省小型水庫(kù)均存在水庫(kù)管理和養(yǎng)護(hù)支持資金不足問(wèn)題。在除險(xiǎn)加固工作開(kāi)展時(shí)，規(guī)定由省級(jí)以上補(bǔ)助80%～90%，其余由地方自籌。但在具體實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，除少部分經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)外，絕大部分地區(qū)均很難配套，工程建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量等得不到保障。在維修養(yǎng)護(hù)時(shí)，相應(yīng)資金無(wú)法落實(shí)，水庫(kù)設(shè)施設(shè)備維修不到位，嚴(yán)重影響到水庫(kù)功能的正常發(fā)揮。

1.3 自身創(chuàng)收能力不足

水費(fèi)征收方面，存在水費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)偏低和征收困難兩方面的問(wèn)題。目前，水費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)水利工程發(fā)展需求嚴(yán)重偏低，在水費(fèi)可足額征收情況下仍很難滿足水利工程運(yùn)行管理需求。雖然，目前我國(guó)水資源正在逐漸向商品化角色轉(zhuǎn)變，但在農(nóng)田水利費(fèi)及生活用水費(fèi)等收繳環(huán)節(jié)中，大多數(shù)老百姓往往意識(shí)不到水庫(kù)對(duì)水資源的時(shí)空調(diào)節(jié)作用，其意識(shí)形態(tài)僅停留在“水是老天爺給的，為什么要交錢”、“如果沒(méi)有水庫(kù)，這些水本來(lái)就應(yīng)該是我們的”等傳統(tǒng)認(rèn)知上。同時(shí)，水費(fèi)征收缺乏有效執(zhí)法手段，對(duì)不予繳納水費(fèi)的用戶只能采取勸繳等方式，給水費(fèi)收繳工作造成極大困難。

發(fā)電及旅游創(chuàng)收方面，由于管理體制劃分問(wèn)題二者面臨的共同困境。發(fā)電創(chuàng)收由電力部門負(fù)責(zé)，旅游創(chuàng)收則由旅游部門負(fù)責(zé)，而承擔(dān)水庫(kù)管理直接責(zé)任的水利部門則不具有上述職能。因此，通過(guò)此類方式取得的創(chuàng)收收益，最終很難落實(shí)到水庫(kù)管理和養(yǎng)護(hù)中，責(zé)權(quán)不一致，給水利相關(guān)管理部門增加了工作難度。

2 十三五期間遼寧省小型水庫(kù)運(yùn)行管理對(duì)策建議

2.1 完善小型水庫(kù)硬件設(shè)施

2.1.1 對(duì)現(xiàn)有水庫(kù)進(jìn)行排查和除險(xiǎn)加固

各水庫(kù)管理單位應(yīng)對(duì)所轄水庫(kù)的大壩、溢洪道、輸水洞等構(gòu)筑物及設(shè)施設(shè)備等定期進(jìn)行排查，對(duì)已實(shí)施加固修復(fù)尚未達(dá)到除險(xiǎn)加固標(biāo)準(zhǔn)的水庫(kù)、對(duì)經(jīng)安全鑒定后達(dá)到除險(xiǎn)加固要求的待實(shí)施水庫(kù)，均應(yīng)按照相關(guān)文件要求進(jìn)行除險(xiǎn)加固，消除水庫(kù)病患，確保水庫(kù)運(yùn)行安全。

2.1.2 加強(qiáng)小型水庫(kù)管理信息化建設(shè)

在小型水庫(kù)信息管理系統(tǒng)設(shè)置時(shí)，可借鑒大中型水庫(kù)的管理經(jīng)驗(yàn)，在確保資金充足基礎(chǔ)上通過(guò)引進(jìn)大數(shù)據(jù)分析、自動(dòng)化及人工智能等技術(shù)，為每座水庫(kù)因地制宜制定其安全標(biāo)準(zhǔn)并安裝相應(yīng)監(jiān)測(cè)設(shè)施設(shè)備。當(dāng)水庫(kù)出現(xiàn)不安全狀態(tài)時(shí)可及時(shí)預(yù)警，提醒管理者或自行采取相應(yīng)措施，縮短應(yīng)急反應(yīng)時(shí)間。

2.2 進(jìn)一步完善法律規(guī)章制度

目前，我國(guó)關(guān)于大中型水庫(kù)運(yùn)行管理的法律及相關(guān)規(guī)章制度較多，但針對(duì)小型水庫(kù)方面的相關(guān)條文稍顯不足。建議水利主管部門進(jìn)一步加強(qiáng)小型水庫(kù)相關(guān)法律規(guī)章制度的制定，確保小型水庫(kù)建管工作有法可循，有法可依。省級(jí)水利行政主管部門，可根據(jù)現(xiàn)有大中型水庫(kù)及相關(guān)水利工程建設(shè)中的相關(guān)法律規(guī)章及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，制定本省小型水庫(kù)管理細(xì)則，推動(dòng)小型水庫(kù)建管工作高效優(yōu)質(zhì)開(kāi)展。

2.3 增加小型水庫(kù)管理與養(yǎng)護(hù)資金支持

對(duì)公益性水庫(kù)，由于沒(méi)有其他收入來(lái)源，管理與養(yǎng)護(hù)資金成為小型水庫(kù)良好運(yùn)行的必要條件和開(kāi)展管理與養(yǎng)護(hù)工作的基石，直接關(guān)系到水庫(kù)防汛、灌溉、供水及發(fā)電等效能能否正常發(fā)揮。因此，應(yīng)通過(guò)增加財(cái)政投入等方式來(lái)確保公益性小型水庫(kù)的正常運(yùn)行。

對(duì)非公益性水庫(kù)除增加財(cái)政投入外，可應(yīng)加強(qiáng)自身創(chuàng)收。一方面，可根據(jù)2015年中央一號(hào)文件的要求，建立相應(yīng)的水價(jià)征收制度，對(duì)相關(guān)用水部門及個(gè)人進(jìn)行合理水費(fèi)征收，并以相應(yīng)執(zhí)法手段進(jìn)行輔助，增加水費(fèi)征收方面的收入；另一方面，對(duì)具有發(fā)電、旅游等功能的水庫(kù)，可通過(guò)承包、租賃等方式吸引社會(huì)資金的加入，即可將水利部門的經(jīng)濟(jì)壓力轉(zhuǎn)由承包者與其共同分擔(dān)，形成盈利互惠良好局面；又可通過(guò)旅游、養(yǎng)殖等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶動(dòng)水庫(kù)和周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障管理與養(yǎng)護(hù)資金，進(jìn)一步提升水庫(kù)運(yùn)行管理水平。

2.4 完善管理制度體系

2.4.1 明確水庫(kù)產(chǎn)權(quán)

對(duì)小型水庫(kù)管理權(quán)劃分進(jìn)行梳理，將各水庫(kù)的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明晰，按照“責(zé)權(quán)統(tǒng)一”原則將相應(yīng)的職責(zé)、任務(wù)進(jìn)行明確。結(jié)合各地實(shí)際，對(duì)轄區(qū)內(nèi)小型水庫(kù)運(yùn)行管理中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析并尋求解決方案。將水庫(kù)管理責(zé)任、養(yǎng)護(hù)責(zé)任、使用權(quán)歸屬、收益權(quán)歸屬等進(jìn)行細(xì)化明確，并將相關(guān)責(zé)權(quán)歸屬向社會(huì)公開(kāi)，做到水庫(kù)運(yùn)行管理工作公平、公正、公開(kāi)。

2.4.2 提升管理人員素質(zhì)

小型水庫(kù)管理人員素質(zhì)的提高，應(yīng)從源頭提升，即通過(guò)提高待遇水平、提供技術(shù)支持等方面吸引高層次人才的加入，提升整體隊(duì)伍的素質(zhì)水平。同時(shí)，對(duì)現(xiàn)有管理人員，應(yīng)由主管部門建立行之有效、科學(xué)合理的考核制度，考核結(jié)果與管理人員報(bào)酬掛鉤，對(duì)考核結(jié)果良好的管理人員，給予經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于考核結(jié)果不理想的人員，進(jìn)行繼續(xù)培訓(xùn)，對(duì)培訓(xùn)后仍不能滿足水庫(kù)管理要求的，予以辭退更換。

2.4.3 強(qiáng)化管理任務(wù)，落實(shí)管理職責(zé)

結(jié)合水庫(kù)自身實(shí)際情況，進(jìn)一步建立和完善運(yùn)行管理制度。對(duì)職責(zé)進(jìn)行分工，并落實(shí)到具體責(zé)任人，如：可將水庫(kù)管理責(zé)任分為水庫(kù)運(yùn)行和安全管理，前者包括水情監(jiān)測(cè)、水庫(kù)調(diào)度等，后者包括機(jī)電和金屬設(shè)備管理、轄區(qū)環(huán)境安全管理等，并明確相應(yīng)責(zé)任人。進(jìn)一步加強(qiáng)獎(jiǎng)懲力度，對(duì)管理優(yōu)秀的人員給予獎(jiǎng)勵(lì)，提升管理隊(duì)伍的積極性，確保水庫(kù)良好運(yùn)行。

3 結(jié)語(yǔ)

小型水庫(kù)的運(yùn)行管理在工程質(zhì)量安全、管理制度權(quán)責(zé)、自身創(chuàng)收等方面還存在諸多問(wèn)題，需多方共同努力解決。結(jié)合遼寧省小型水庫(kù)運(yùn)行管理現(xiàn)狀，針對(duì)目前小型水庫(kù)運(yùn)行管理中存在的主體工程存在安全隱患、設(shè)施設(shè)備年久失修、信息化建設(shè)相對(duì)滯后，相關(guān)法律規(guī)章不完善，管理體系設(shè)置不健全，管理和養(yǎng)護(hù)資金不足的問(wèn)題，從完善小型水庫(kù)硬件設(shè)施、完善相關(guān)法律規(guī)章制度、增加小型水庫(kù)管理與養(yǎng)護(hù)資金、完善管理體系等方面，提出“十三五”期間遼寧小型水庫(kù)運(yùn)行管理的合理對(duì)策建議，使小型水庫(kù)發(fā)揮更大的工程及經(jīng)濟(jì)效益。