《南京市防洪辦法》立法后評(píng)估分析

果利娟，李昆朋，邵 凱

(1.南京市水利規(guī)劃設(shè)計(jì)院股份有限公司，江蘇 南京 210022；2.南京市水務(wù)局，江蘇 南京 210015)

立法后評(píng)估是提高立法的質(zhì)量的一項(xiàng)重要方法，在我國(guó)開展立法后評(píng)估是必要的、迫切的。立法后評(píng)估是指在立法頒布實(shí)施以后對(duì)立法績(jī)效所做的一種評(píng)價(jià)，是一種立法反饋機(jī)制，也是立法的監(jiān)督機(jī)制。為規(guī)范立法后評(píng)估工作，適時(shí)掌握地方性法規(guī)的制定質(zhì)量和實(shí)施效果，提高立法質(zhì)量，南京市于2013年制定了《南京市人大常委會(huì)立法后評(píng)估辦法》。通過立法后評(píng)估來提高立法技術(shù)、優(yōu)化立法程序、提高立法質(zhì)量和水平，使其更具可行性、針對(duì)性和操作性。

1 《南京市防洪辦法》概況

2001年3月21日，南京市政府常務(wù)會(huì)議審議通過《南京市防洪辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，2001年4月2日，南京市人民政府發(fā)布該辦法，自發(fā)布之日起施行，發(fā)文字號(hào)為南京市人民政府令第193號(hào)，效力級(jí)別為地方政府規(guī)章?！掇k法》共二十六條，涵蓋了適用范圍、管理主體、管理程序、權(quán)利義務(wù)等防汛抗洪工作的主要內(nèi)容，具體包括防洪規(guī)劃、治理與防護(hù)、工程設(shè)施的管理、防汛抗洪、保護(hù)措施、法律責(zé)任等方面內(nèi)容，為南京市防汛抗洪管理工作提供了法律依據(jù)。

《辦法》實(shí)施十幾年來，為南京市市開展防汛抗洪管理工作提供了有力的依據(jù)，防汛抗洪管理工作得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，取得了顯著的成效。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和時(shí)間的推移，在實(shí)施《辦法》過程中不可避免的出現(xiàn)了一些新情況和新需求，亟需對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)。

2 評(píng)估方法

《辦法》后評(píng)估采用查找資料、實(shí)地調(diào)研、問卷調(diào)查、專家咨詢論證等方式，了解《辦法》的實(shí)際執(zhí)行效果，收集水行政主管部門、政府相關(guān)部門、企事業(yè)單位、社會(huì)公眾對(duì)《辦法》的意見和建議。

(1)查找資料?？偨Y(jié)分析在執(zhí)行《辦法》中南京市防汛抗洪管理情況，查找不足，分析存在問題及原因。

(2)實(shí)地調(diào)研。后評(píng)估調(diào)研小組與市防汛抗洪管理技術(shù)部門、水政執(zhí)法部門及專家學(xué)者一起，現(xiàn)場(chǎng)察看主要河道、湖泊及近年出險(xiǎn)現(xiàn)場(chǎng)，分析防汛管理現(xiàn)狀；走訪與防汛抗洪管理相關(guān)的建設(shè)、規(guī)劃、國(guó)土等部門及相關(guān)人員，聽取他們對(duì)防汛抗洪管理工作的意見與建議；召開市、區(qū)、街道(鎮(zhèn))涉水項(xiàng)目執(zhí)法人員、管理人員及相關(guān)專家學(xué)者參與的《辦法》落實(shí)情況座談會(huì)。

(3)問卷調(diào)查。就《辦法》規(guī)章規(guī)程、執(zhí)行與實(shí)施情況、存在問題等向政府有關(guān)職能部門、防汛管理相關(guān)部門、基層政府組織、相關(guān)企事業(yè)單位、社會(huì)有關(guān)團(tuán)體、部分群眾等發(fā)放問卷475份，其中紙質(zhì)問卷406份，網(wǎng)絡(luò)問卷69份；收回來自政府有關(guān)職能部門、防洪管理相關(guān)部門、基層政府組織等紙質(zhì)問卷159份，來自管理人員、企事業(yè)單位及群眾紙質(zhì)問卷247份；網(wǎng)絡(luò)問卷69份。對(duì)上述問卷進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

(4)專家咨詢論證會(huì)。邀請(qǐng)行業(yè)內(nèi)專家學(xué)者對(duì)《辦法》從立法與執(zhí)行、防洪工程設(shè)施的管理、規(guī)劃落實(shí)及保障情況、社會(huì)影響等諸方面進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)。

3 評(píng)估內(nèi)容

3.1 總體評(píng)價(jià)

自《辦法》施行以來，配套法規(guī)及制度不斷健全，同時(shí)加快了防洪規(guī)劃和防汛預(yù)案編制工作。各級(jí)水行政部門結(jié)合“3.22世界水日”、“中國(guó)水周”對(duì)《辦法》進(jìn)行集中宣傳，全社會(huì)水利法制意識(shí)和素質(zhì)不斷增強(qiáng)。

自《辦法》實(shí)施以來，南京市人民政府和各區(qū)人民政府加大了對(duì)防洪工程的建設(shè)投資，加強(qiáng)了防洪工程基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度?！掇k法》實(shí)施近15年來，南京市累計(jì)水利工程建設(shè)總投資約166億元，其中60%以上用于防洪建設(shè)，防洪標(biāo)準(zhǔn)得到進(jìn)一步的提高。

自《辦法》實(shí)施以來，南京市加大了對(duì)水行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)和執(zhí)法能力建設(shè)，水政監(jiān)察隊(duì)伍已建立1個(gè)支隊(duì)、12個(gè)大隊(duì)、47個(gè)中隊(duì)的執(zhí)法隊(duì)伍，水政執(zhí)法人員383名。全面落實(shí)水行政執(zhí)法責(zé)任制，提高了對(duì)違法設(shè)置行洪障礙的查處力度，加強(qiáng)對(duì)影響防洪安全的跨河、穿河、穿堤、臨河工程設(shè)施的依法處置，有效地保障了汛期河道的安全行洪。

《辦法》實(shí)施以來，雖然南京市多次經(jīng)歷大洪水，部分流域出現(xiàn)了超歷史或接近歷史最高洪水位的情況，造成局部險(xiǎn)情的出現(xiàn)，但最終還是經(jīng)受住了洪水的考驗(yàn)，未因洪災(zāi)造成人員重大傷亡事故的發(fā)生，未因洪災(zāi)造成重大的經(jīng)濟(jì)損失。

3.2 立法質(zhì)量評(píng)價(jià)

3.2.1 合法性評(píng)價(jià)

《辦法》立法位階為地方政府規(guī)章，主要依據(jù)《防洪法》和《江蘇省防洪條例》(以下簡(jiǎn)稱《省條例》)等進(jìn)行制定?！掇k法》實(shí)施的目的是為了防治洪水，防御、減輕洪澇災(zāi)害，維護(hù)人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，符合上位法的立法宗旨，與其上位法在立法的指導(dǎo)思想具有一致性?！掇k法》所確定的適用范圍、管理主體、法律責(zé)任等方面均符合《防洪法》相關(guān)精神及《省條例》中的相關(guān)規(guī)定。《辦法》中提出了防汛組織體系、防汛預(yù)案編制等一系列制度，這些制度的設(shè)計(jì)也與上位法相符合。

3.2.2 合理性評(píng)價(jià)

《辦法》實(shí)施后，對(duì)加快防洪工程設(shè)施建設(shè)、加大防洪工程設(shè)施投入、保證防洪工程設(shè)施建設(shè)質(zhì)量均起到了積極作用，符合國(guó)家的相關(guān)規(guī)定和發(fā)展方向，切合人民群眾的需求?！掇k法》提出了管理相對(duì)人應(yīng)遵守保障防洪安全的要求，明確規(guī)定了管理者在防汛抗洪救災(zāi)工作中應(yīng)盡的義務(wù)；同時(shí)也對(duì)管理相對(duì)人和管理者的違法行為責(zé)任做出了相應(yīng)規(guī)定，充分體現(xiàn)了《辦法》在制定時(shí)充分考慮了個(gè)體在享受防洪工程設(shè)施保護(hù)權(quán)益的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)義務(wù)?！掇k法》的制定體現(xiàn)了公平、正義的原則，符合合理性要求。

3.2.3 協(xié)調(diào)性評(píng)價(jià)

本《辦法》立法位階為地方政府規(guī)章，同位階法的地方政府規(guī)章主要為《南京市水利工程管理和保護(hù)辦法》?！赌暇┦兴こ坦芾砗捅Ｗo(hù)辦法》是為了加強(qiáng)水利工程的管理和保護(hù)，保障水利工程安全運(yùn)行，充分發(fā)揮水利工程的功能和效益而制定。水利工程的安全運(yùn)行才能保障水利工程防洪效益的發(fā)揮，《南京市水利工程管理和保護(hù)辦法》的制定符合《辦法》的立法目的，《辦法》與其協(xié)調(diào)性較好。本《辦法》配套規(guī)范性文件有《南京城市防洪規(guī)劃(2013～2030)》《南京市防汛應(yīng)急預(yù)案》《南京市防臺(tái)風(fēng)應(yīng)急預(yù)案》《南京市防御洪水方案》等，符合《辦法》中關(guān)于城市防洪規(guī)劃、防汛預(yù)案編制制度的相關(guān)要求。因此，《辦法》與其同位法、配套規(guī)范性文件之間不存在沖突，規(guī)定的制度銜接較好，符合協(xié)調(diào)性相關(guān)要求。

3.2.4 可操行評(píng)價(jià)

《辦法》的制定管理職責(zé)清晰，責(zé)任主體明確，有效避免了管理過程中推諉、扯皮現(xiàn)象的發(fā)生，為防洪工作管理者依法履職、為水行政執(zhí)法人員嚴(yán)格執(zhí)法及管理相對(duì)人的守法均提供了法定依據(jù)?！掇k法》是在當(dāng)時(shí)的水雨工情及社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，結(jié)合防汛抗洪取得的成功經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)南京市實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)化的地方性規(guī)章，具有較強(qiáng)的可操作性。

3.2.5 規(guī)范性評(píng)價(jià)

《辦法》共二十六條，以條的結(jié)構(gòu)形式進(jìn)行敘述，每條的內(nèi)容具有相對(duì)的獨(dú)立性和完整性，相互之間有內(nèi)在聯(lián)系，所組成的邏輯結(jié)構(gòu)科學(xué)、合理、嚴(yán)密。根據(jù)《水利立法技術(shù)規(guī)范》，對(duì)《辦法》名稱的表述、立法宗旨和依據(jù)的表述、適用范圍的表述、主管部門的表述、權(quán)利義務(wù)主體行為模式的表述、法律責(zé)任的表述以及法案語言的表述相關(guān)要求進(jìn)行對(duì)照，《辦法》中各類表述基本符合嚴(yán)謹(jǐn)性要求。但《辦法》中仍存在未明確具體主體以及管理主體前后表述不一致的情況，應(yīng)當(dāng)予以修正。

3.3 執(zhí)法評(píng)價(jià)

《辦法》實(shí)施以來，市及各區(qū)地方政府及其職能部門在防汛工作中都能自覺嚴(yán)格遵守《辦法》的相關(guān)規(guī)定，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：①全市防汛組織機(jī)構(gòu)體系建立，市、區(qū)、街道均成立了防汛指揮部，并設(shè)置辦公室，明確了各自的防汛職責(zé)。同時(shí)7個(gè)郊區(qū)均設(shè)立了專門的防汛科室，并配備了一定數(shù)量專職防汛工作人員，城區(qū)也有相應(yīng)的職能部門及人員配備。②各級(jí)防汛責(zé)任制較為健全，各區(qū)、街道、流域性河道、大江大河、中小型水庫(kù)等防汛責(zé)任體系較為完善，責(zé)任明確，每年汛前都會(huì)通過媒體向社會(huì)公布。③各級(jí)防汛搶險(xiǎn)隊(duì)伍組建較為完善，目前已形成了群眾搶險(xiǎn)隊(duì)伍、非專業(yè)部隊(duì)搶險(xiǎn)隊(duì)伍和專業(yè)搶險(xiǎn)隊(duì)伍三大體系。其中群眾搶險(xiǎn)隊(duì)伍主要為搶險(xiǎn)提供勞動(dòng)力，非專業(yè)部隊(duì)搶險(xiǎn)隊(duì)伍主要完成對(duì)搶險(xiǎn)技術(shù)、設(shè)備要求不高的搶險(xiǎn)任務(wù)，專業(yè)搶險(xiǎn)隊(duì)伍主要完成急、難、險(xiǎn)、重和對(duì)搶險(xiǎn)技術(shù)、設(shè)備要求高的搶險(xiǎn)任務(wù)。④市、區(qū)及街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))各級(jí)防汛指揮部修訂完善防汛應(yīng)急預(yù)案、防臺(tái)風(fēng)應(yīng)急預(yù)案等各類預(yù)案。有防洪任務(wù)的城鎮(zhèn)、工礦、交通以及其他企業(yè)，也均根據(jù)流域或地方的相關(guān)防汛預(yù)案，修定本部門或本單位的防汛預(yù)案。⑤各級(jí)防指、水務(wù)工程管理單位以及受洪水威脅的其他單位應(yīng)按規(guī)范儲(chǔ)備防汛搶險(xiǎn)物資，防汛物資實(shí)行分級(jí)負(fù)擔(dān)、分級(jí)儲(chǔ)備、分級(jí)使用、分級(jí)管理、統(tǒng)籌調(diào)度的原則。⑥每年汛前進(jìn)行安全檢查，及時(shí)對(duì)存在病險(xiǎn)的堤防、水庫(kù)、涵閘、泵站等各類水利水務(wù)工程設(shè)施實(shí)行應(yīng)急消險(xiǎn)，對(duì)跨汛期施工的涉水工程，要落實(shí)安全度汛方案。⑦水行政執(zhí)法部門在日常執(zhí)法工作中，也嚴(yán)格按照《辦法》中相關(guān)規(guī)定對(duì)涉水建設(shè)項(xiàng)目及影響防洪的障礙物等進(jìn)行執(zhí)法，能夠做到依法行政。

從《辦法》執(zhí)行情況來看，涉水工程建設(shè)單位或相關(guān)企業(yè)的自覺性普遍較高，防洪意識(shí)較強(qiáng)，對(duì)管理范圍內(nèi)的防洪工程能夠按照相關(guān)要求進(jìn)行日常養(yǎng)護(hù)，涉水項(xiàng)目建設(shè)能夠按照《辦法》編制度汛預(yù)案、防洪評(píng)價(jià)報(bào)告、水工程建設(shè)規(guī)劃同意書等。但不乏小民營(yíng)企業(yè)或個(gè)體防洪意識(shí)薄弱，需對(duì)《辦法》進(jìn)一步宣傳貫徹。大部分群眾防洪意識(shí)也較強(qiáng)，能夠自覺遵守和執(zhí)行《辦法》中的相關(guān)規(guī)定，并能義務(wù)參加抗洪搶險(xiǎn)，盡可能的在防汛抗洪中貢獻(xiàn)個(gè)人力量。

4 修訂建議

考慮到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，《防洪法》《省條例》的多次修正，以及南京市水務(wù)一體化的新形勢(shì)，結(jié)合《辦法》施行過程中遇到的問題，從立法與執(zhí)法兩方面對(duì)《辦法》的修訂提出建議，與時(shí)俱進(jìn)地對(duì)防汛抗洪工作做出更全面、細(xì)致的規(guī)定，突出南京特色，使《辦法》適用當(dāng)前和今后一段時(shí)期南京市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和防汛抗洪新形勢(shì)。

4.1 立法層面建議

(1)適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及水務(wù)改革新形式。目前，南京市實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理，有效破解了城鄉(xiāng)分割、“九龍治水”的體制約束。目前仍處于改革的初期，城鄉(xiāng)水務(wù)管理機(jī)構(gòu)職能還需進(jìn)一步健全完善，不同涉水事務(wù)的協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制還需進(jìn)一步理順，水務(wù)立項(xiàng)審批、建設(shè)管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革還需繼續(xù)深化，為適應(yīng)水務(wù)一體化的新形勢(shì)，推進(jìn)體制改革步伐，建議《辦法》修訂時(shí)充分考慮城市防汛，增加汛前對(duì)防汛排澇管網(wǎng)、易積淹水點(diǎn)的檢查以及處理辦法等內(nèi)容。

(2)適應(yīng)防汛管理新需求。根據(jù)歷年防汛搶險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)，除了防汛預(yù)案外，搶險(xiǎn)隊(duì)伍、防汛物資儲(chǔ)備以及防汛信息化系統(tǒng)等也在防汛工作中發(fā)揮了重要作用，是防汛抗洪取得勝利的關(guān)鍵因素，建議《辦法》修訂時(shí)對(duì)補(bǔ)充細(xì)化預(yù)案編制主體、編制標(biāo)準(zhǔn)、審批程序及分級(jí)編制等相關(guān)內(nèi)容，同時(shí)增加補(bǔ)充搶險(xiǎn)隊(duì)伍、防汛物資儲(chǔ)備、防汛信息化的相關(guān)規(guī)定，以適應(yīng)防汛新形勢(shì)。

(3)強(qiáng)化《辦法》規(guī)范性。對(duì)《辦法》中相關(guān)條款未明確具體主體及前后主體表述不一致的進(jìn)行修訂補(bǔ)充，以滿足法律概念的規(guī)范性、嚴(yán)謹(jǐn)性要求。

(4)進(jìn)一步強(qiáng)化聯(lián)合執(zhí)法。《辦法》第十二條、第十七條兩條規(guī)定對(duì)影響行洪的涉水工程的查處責(zé)任主體均為水行政主管部門，僅憑一家之力難免在執(zhí)法過程中遇到各種阻礙。借鑒本市及其他城市在聯(lián)合執(zhí)法方面取得的成績(jī)，建議《辦法》中增加強(qiáng)化聯(lián)合執(zhí)法的相關(guān)規(guī)定，細(xì)化聯(lián)合執(zhí)法的形成條件、途徑、方式和程序，以及部門間聯(lián)合執(zhí)法的約束和協(xié)調(diào)機(jī)制等。

(5)強(qiáng)化法律責(zé)任，提升法律威懾力。《辦法》第二十四條規(guī)定“違反本辦法第十七條規(guī)定，逾期不拆除嚴(yán)重阻礙行洪的設(shè)施的，縣級(jí)以上水行政主管部門可以處以一千元以上一萬元以下的罰款”。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，相比于違法行為帶來的經(jīng)濟(jì)收益，存在“守法成本高、違法成本低”的現(xiàn)象，建議《辦法》修訂時(shí)考慮適當(dāng)提高罰款金額，以對(duì)違法者產(chǎn)生威懾力，利于法律法規(guī)的落實(shí)。

(6)響應(yīng)新政策應(yīng)對(duì)新形勢(shì)，突出南京特色?！掇k法》修訂時(shí)可借鑒同領(lǐng)域其他地方規(guī)章的一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合南京市自身防洪形勢(shì)、防洪任務(wù)進(jìn)行選擇性應(yīng)用。根據(jù)國(guó)家最新政策，修訂時(shí)可對(duì)城市建設(shè)不得減小現(xiàn)有水面率、實(shí)行占補(bǔ)平衡機(jī)制，有條件的情況下，適當(dāng)擴(kuò)大河湖水面率等進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定。通過水面率控制，增強(qiáng)河湖調(diào)蓄能力，有效降低洪澇災(zāi)害。隨著近年來“海綿城市”的建設(shè)推廣及其在試點(diǎn)城市取得的顯著成效，建議在《辦法》修訂時(shí)考慮引進(jìn)該理念。防范勝過救災(zāi)，科學(xué)預(yù)警是應(yīng)急機(jī)制的重要內(nèi)容，南京市歷年來防汛工作開展過程中按照《南京市防汛應(yīng)急預(yù)案》相關(guān)規(guī)定，執(zhí)行防汛預(yù)警及應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，建議在《辦法》修訂時(shí)增加防汛應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。

4.2 執(zhí)法層面的建議

(1)依法行政，建立綜合執(zhí)法機(jī)制。加快推進(jìn)水行政執(zhí)法領(lǐng)域改革，全面推進(jìn)水利綜合執(zhí)法，明確綜合執(zhí)法職能，建立綜合執(zhí)法機(jī)制，加大水利執(zhí)法力度，加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè),努力提高依法治水能力，創(chuàng)建和諧安全水事秩序，為水利現(xiàn)代化建設(shè)提供強(qiáng)有力的執(zhí)法保障。

(2)加大宣傳力度，提高公眾認(rèn)知度。抓住《辦法》修訂的契機(jī)，對(duì)《辦法》加大宣傳力度。建立短期宣傳與長(zhǎng)效宣傳相結(jié)合、廣泛宣傳與針對(duì)性宣傳相結(jié)合的機(jī)制。通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙雜志、廣播電視等多種媒體形式進(jìn)行廣泛宣傳，擴(kuò)大宣傳對(duì)象范圍及規(guī)模，加強(qiáng)宣傳《辦法》對(duì)于防御、減輕洪澇災(zāi)害和維護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全的重要意義，增強(qiáng)全社會(huì)防汛抗洪意識(shí)與主動(dòng)性，推進(jìn)防汛抗洪法制建設(shè)。

5 結(jié)語

《辦法》頒布實(shí)施十幾年來，為完善市區(qū)防汛組織機(jī)構(gòu)，明確防洪責(zé)任主體，依法強(qiáng)化各類防洪行為起到積極有效的作用，取得了豐碩的成果。隨著南京市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，防洪形勢(shì)、防洪區(qū)域、防洪目標(biāo)發(fā)生了深刻的變化，出現(xiàn)了一些新的問題和新的需求；及時(shí)總結(jié)近年來全市防汛抗洪工作的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)，全面、準(zhǔn)確地掌握《辦法》的實(shí)際執(zhí)行情況，依據(jù)防洪形勢(shì)發(fā)展的需求，做好后評(píng)估推進(jìn)工作，借鑒其他省市同領(lǐng)域的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，與高等院?；蚩蒲袡C(jī)構(gòu)密切合作，盡快對(duì)《辦法》進(jìn)行修訂，使其更加完備，更能科學(xué)性地指導(dǎo)南京市防汛抗洪工作具有重要的理論與實(shí)用意義。