從服務(wù)型政府到人民滿意的服務(wù)型政府
——一個(gè)話語路徑的分析

謝新水

(首都師范大學(xué)管理學(xué)院,北京100048)

20世紀(jì)80年代,與改革開放大體同步,我國行政學(xué)重新起航,開始獨(dú)立發(fā)展,也正是因?yàn)槲覈?jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革、開放和發(fā)展,導(dǎo)致了政府和市場角色、功能的變化,引發(fā)了理論界對政府定位和政府行為模式的思考,打開了服務(wù)型政府研究的大門,促進(jìn)了服務(wù)型政府建設(shè)的起航、實(shí)踐和發(fā)展。20多年來,學(xué)術(shù)話語、政黨話語和政府話語①在本文中,服務(wù)型政府的政黨話語是指黨的重大報(bào)告和重大會(huì)議提出的建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo);政府話語是指政府工作報(bào)告中提出的服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)定位。三個(gè)話語路徑都在同向發(fā)展,共同為建設(shè)服務(wù)型政府貢獻(xiàn)力量。然而,一方面,很少有研究者整體分析這三條話語路徑的發(fā)展過程、發(fā)展邏輯、話語模式;另一方面,在新時(shí)期建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的過程中,三條話語路徑如何發(fā)展才能促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)取得更好的成效,也缺乏研究。本文集中思考這方面的問題,希望為建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府提出一些建議。

1 服務(wù)型政府學(xué)術(shù)話語的價(jià)值起點(diǎn)及其發(fā)展

1.1 服務(wù)型政府學(xué)術(shù)話語的價(jià)值起點(diǎn)

服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)的價(jià)值起點(diǎn)是公民本位和社會(huì)本位。在理論探究之初,張康之以歷史與邏輯的方法,根據(jù)我國行政改革的現(xiàn)實(shí)需要、黨的建設(shè)的話語以及行政模式的發(fā)展邏輯,從統(tǒng)治行政、管理行政和服務(wù)行政的發(fā)展邏輯中發(fā)現(xiàn)了服務(wù)型政府這一重大歷史課題。他指出：“服務(wù)型的政府也就是為人民服務(wù)的政府……服務(wù)是一種基本理念和價(jià)值追求,政府定位于服務(wù)者的角色上,把為社會(huì)、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨。”[1]作為服務(wù)型政府理論的重要開拓者,劉熙瑞立足于經(jīng)濟(jì)全球化、改革開放和政府建設(shè)的歷史背景,認(rèn)為服務(wù)型政府是“在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下,在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下,通過法定程序,按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府”[2]。這一定義強(qiáng)調(diào)了公民本位和社會(huì)本位,強(qiáng)調(diào)了社會(huì)民主秩序和公民意志,強(qiáng)調(diào)了為公民服務(wù),強(qiáng)調(diào)了服務(wù)責(zé)任。這是建設(shè)服務(wù)型政府最初的價(jià)值起點(diǎn)。

所以,服務(wù)型政府理論是我國行政學(xué)者做出的開拓性的學(xué)術(shù)探索,是與中國共產(chǎn)黨的服務(wù)宗旨和執(zhí)政理念密切聯(lián)系在一起的,一開始就是在中國話語語境下來探討的,是中國特色的政府理論,是立足于人類治理文明發(fā)展趨勢做出的歷史性判斷,這種政府構(gòu)建思路顯然與西方“契約論”的政府建設(shè)思路有很大不同[3],它解構(gòu)了西方政府理論中政治-行政二分的價(jià)值觀,將政治價(jià)值融合在行政價(jià)值之中。在這個(gè)意義上,“服務(wù)型政府是一種全新的構(gòu)想,在人類歷史上,這個(gè)概念的提出是在中國行政改革的背景下發(fā)生的。所以,我們的理論研究必須充分證明服務(wù)型政府建設(shè)是人類治理文明的方向”[4]。

1.2 服務(wù)型政府理論發(fā)展中的四種研究定位

近30年來,我國服務(wù)型政府的研究已取得了諸多理論成果,一些學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)對此做出了巨大貢獻(xiàn)[5],形成了強(qiáng)大的學(xué)術(shù)話語。在探索服務(wù)型政府建設(shè)的過程中,理論界不斷開拓,豐富了服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo),大體形成了四種研究定位。

第一,定位于建設(shè)服務(wù)型政府。眾多研究根據(jù)服務(wù)型政府最初的價(jià)值定位來開展,保持了服務(wù)型政府最初的學(xué)術(shù)目標(biāo)追求,強(qiáng)調(diào)人民本位、社會(huì)本位、人民滿意等價(jià)值理念。吳敬璉指出：“建設(shè)‘服務(wù)型政府’,就是要把‘全能大政府’體制顛倒了的政府和人民之間的主仆關(guān)系校正過來,建設(shè)一個(gè)公開、透明、可問責(zé)的服務(wù)型政府。”[6]姜曉萍指出：“政府服務(wù)要以人民訴求為導(dǎo)向,想民所想,急民所急,以公民的期望、需求和滿意度為決策依據(jù)?！盵7]燕繼榮指出：“服務(wù)型政府從根本上來說是以公民為本位的政府,公民的意志和利益將是政府工作首要關(guān)注的價(jià)值追求,為了確保公民的利益和意志在整個(gè)公共管理中具有決定性地位,需要做到公共政策反映公民的意志,公民參與公共政策的執(zhí)行并且把公民滿意作為評估政府績效的最終標(biāo)準(zhǔn)。”[8]羅志軍認(rèn)為,在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府,必須創(chuàng)新管理理念,把握關(guān)鍵環(huán)節(jié),正確發(fā)揮“有形之手”的作用,切實(shí)把政府工作的重點(diǎn)放到保增長、保民生、保穩(wěn)定上來,以更好地為發(fā)展服務(wù)、為基層服務(wù)、為群眾服務(wù)[9]。

第二,定位于建設(shè)公共服務(wù)型政府。21世紀(jì)的頭幾年,公共服務(wù)型政府理論是服務(wù)型政府學(xué)術(shù)話語的重要方面。從理論研究路徑而言,這一理論的形成是學(xué)者們把探索目光投向西方典型國家公共管理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和借鑒上所達(dá)成的廣泛共識[10],在建設(shè)服務(wù)型政府的價(jià)值理念上,研究者們將人權(quán)思想、民本思想、社會(huì)本位和公民本位理念作為公共服務(wù)型政府的設(shè)計(jì)理念[11]。李軍鵬認(rèn)為,當(dāng)代政府是公共政府、有限政府和服務(wù)型政府;是法制政府和責(zé)任政府;是企業(yè)家政府和電子政府[12]。郁建興認(rèn)為,公共服務(wù)型政府就是以“管理就是服務(wù)”為根本理念,以提供私人或者社會(huì)不愿意提供或者沒有能力提供的公共產(chǎn)品為主要職能的政府[13]。遲福林則提出：“公共服務(wù)型政府的主要任務(wù)是為全社會(huì)提供基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),從關(guān)注弱勢群體的角度出發(fā),集中解決最突出的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題……建立以公共服務(wù)為取向的政府業(yè)績評價(jià)體系和科學(xué)的行政問責(zé)機(jī)制?！盵14]從發(fā)展態(tài)勢來看,公共服務(wù)型政府建設(shè)理論研究盡管起步較晚,但發(fā)展迅速,并已初步形成了“南北呼應(yīng),百花齊放”的格局。具體而言,形成了以北大、人大、清華、南開、國家行政學(xué)院和中國(海南)改革研究院、廈大等為代表的卓有成效的研究團(tuán)隊(duì),同時(shí),地方上也形成了省級行政學(xué)院和一些學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)頗有建樹的研究團(tuán)隊(duì)和研究人員組合[11]。公共服務(wù)型政府理論受到地方政府的高度關(guān)注,并促進(jìn)各地進(jìn)行了諸多實(shí)踐探索,在改善政府公共服務(wù)方面取得了很好效果。

第三,定位于政府自身的改革。在服務(wù)型政府學(xué)術(shù)話語的發(fā)展過程中,一個(gè)重要的研究定位就是根據(jù)我國行政改革的現(xiàn)實(shí)需要關(guān)注政府自身改革的目標(biāo)、方向和方式。一是將研究重點(diǎn)置于政府改革、行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變方面,將改革視為改善和提高公共服務(wù)質(zhì)量的最佳途徑,以克服、解決政府在履職過程中經(jīng)常出現(xiàn)的形式主義、官僚主義、行政審批繁瑣、推諉扯皮、效率低下、不作為、亂作為、辦事缺乏透明度等問題。二是將改革行政審批制度、貫徹行政許可法、完善政府微觀規(guī)制體系作為服務(wù)型政府建設(shè)的重要任務(wù)[15],以此來促進(jìn)政府簡政放權(quán)、依法行政。三是將“民主政府”“有限政府”“責(zé)任政府”“法治政府”“績效政府”“創(chuàng)新政府”等政府范式與服務(wù)型政府并列作為服務(wù)型政府建設(shè)的基本途徑[16],設(shè)計(jì)服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo),豐富服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)涵,豐富和提升政府治理能力的內(nèi)涵。

這些研究成果很好地回應(yīng)了我國政府自身改革中的問題,為政府自身改革提供了重要的理論基礎(chǔ),促進(jìn)了服務(wù)型政府建設(shè)。

第四,借鑒西方政府話語建構(gòu)服務(wù)型政府理論。一些研究者受西方行政理論的影響,借鑒西方政府理論來建構(gòu)我國的服務(wù)型政府理論,形成了一些很有價(jià)值的研究成果。不可忽視的是,“目前相當(dāng)一部分的研究成果只是對西方國家一些公共管理理論、公共服務(wù)理論和治理理論以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的介紹和移植;部分關(guān)于我國服務(wù)型政府建設(shè)的研究脫離我國實(shí)際而只是對國外既有理論的簡單套用。服務(wù)型政府研究的本土化已經(jīng)呼吁多年,然而迄今尚未形成中國語境的服務(wù)型政府理論體系”[7]。當(dāng)然,服務(wù)型政府的本土化需要借鑒西方國家政府建設(shè)的優(yōu)秀成果,但簡單的套用和移植西方理論而不顧我國服務(wù)型政府建設(shè)的具體環(huán)境,顯然也是不可行的。

總之,服務(wù)型政府的學(xué)術(shù)話語是十分豐富的,不同的研究定位從多個(gè)視角豐富和繁榮了學(xué)術(shù)話語體系,為建設(shè)服務(wù)型政府的實(shí)踐提供了理論支撐,這是服務(wù)型政府學(xué)術(shù)話語發(fā)展的特點(diǎn)。然而,如果從服務(wù)型政府研究的價(jià)值起點(diǎn)來看,通過政府自身的改革建設(shè)服務(wù)型政府,可能還無法自足,因?yàn)檎母锏男Ч透母锖筇峁┕卜?wù)的質(zhì)量,依然需要人民來做出評價(jià)。

2 服務(wù)型政府政黨話語和政府話語的發(fā)展

2.1 服務(wù)型政府政黨話語的發(fā)展階段

黨的十六大提出政府四個(gè)方面的主要職能,即經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù),將公共服務(wù)作為政府的四大重要職能之一。從此,服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)入大力推進(jìn)、全面創(chuàng)新階段[17]。筆者以黨的十八大為時(shí)間點(diǎn),將建設(shè)服務(wù)型政府的政黨話語分為兩個(gè)階段。

2.1.1 建設(shè)服務(wù)型政府階段

2001年,我國加入WTO,服務(wù)型政府建設(shè)的環(huán)境發(fā)生了重大變化。在這一關(guān)鍵時(shí)期,政黨話語提出了服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)。黨的十六屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出：“深化行政審批制度改革,切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。”可以認(rèn)為,政黨話語確定了政府職能從管理職能向服務(wù)職能的轉(zhuǎn)型。2006年,黨的十六屆六中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》,提出了“建設(shè)服務(wù)型政府,強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”的任務(wù),將服務(wù)型政府建設(shè)作為建設(shè)和諧社會(huì)的重要舉措。2007年,黨的十七大報(bào)告提出了“加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府”的任務(wù),第一次在黨的重大報(bào)告中明確建設(shè)服務(wù)型政府的重要任務(wù)。2008年,黨的十七屆二中全會(huì)通過《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》和《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》,貫徹落實(shí)十七大的要求。2008年2月23日,胡錦濤在主持中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“建設(shè)服務(wù)型政府,是堅(jiān)持黨的全心全意為人民服務(wù)宗旨的根本要求,是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求,也是加快行政管理體制改革、加強(qiáng)政府自身建設(shè)的重要任務(wù)。”可見,在這一時(shí)期,服務(wù)型政府的頂層設(shè)計(jì)有力開啟,并步伐堅(jiān)定地加以推進(jìn)和貫徹,表現(xiàn)出巨大的指導(dǎo)力量。

2.1.2 建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府階段

黨的十八大以來,政黨話語對服務(wù)型政府建設(shè)經(jīng)過了兩次“升級”,將人民滿意的服務(wù)型政府作為堅(jiān)定的建設(shè)目標(biāo)。2012年,黨的十八大報(bào)告指出：“要按照建立中國特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo),深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開,建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府?！睂ⅰ叭嗣駶M意的服務(wù)型政府”作為重要目標(biāo)之一,豐富了服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)涵;可以視之為政黨話語對服務(wù)型政府建設(shè)的“升級版”。黨的十九大報(bào)告指出：“轉(zhuǎn)變政府職能,深化簡政放權(quán),創(chuàng)新監(jiān)管方式,增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力,建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！睂⒎?wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)統(tǒng)一到了“人民滿意”的標(biāo)準(zhǔn)之下,這是服務(wù)型政府建設(shè)政黨話語的再次“升級”。可見,從黨的十八大以來,服務(wù)型政府政黨話語意志堅(jiān)定、方向明確。

2.2 建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的思想動(dòng)力

建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府是新時(shí)期健全人民當(dāng)家作主制度體系、發(fā)展社會(huì)主義民主政治的根本要求,是人民主體思想、以人民為中心的發(fā)展思想的體現(xiàn)和運(yùn)用。習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想是指導(dǎo)和推進(jìn)人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)的重要思想動(dòng)力。

2012年11月15日,十八屆中共中央政治局常委同中外記者見面,習(xí)近平代表新一屆中共中央政治局發(fā)表講話指出：“人民對美好生活的向往,就是我們的奮斗目標(biāo)……我們一定要始終與人民心心相印、與人民同甘共苦、與人民團(tuán)結(jié)奮斗……向人民交出一份合格的答卷?！?013年3月17日,習(xí)近平在第十二屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上發(fā)表重要講話指出：“我們要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一,堅(jiān)持人民主體地位……建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府、廉潔政府,充分調(diào)動(dòng)人民積極性”“我們要隨時(shí)隨刻傾聽人民呼聲、回應(yīng)人民期待,保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利,維護(hù)社會(huì)公平正義。”2014年,在國慶65周年招待會(huì)上,習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“我們要堅(jiān)持‘以百姓心為心’,傾聽人民心聲,汲取人民智慧,始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),讓發(fā)展成果惠及全體人民?！?016年1月18日,習(xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆五中全會(huì)精神專題研討班上的講話中強(qiáng)調(diào)：“以人民為中心的發(fā)展思想,不是一個(gè)抽象的、玄奧的概念,不能只停留在口頭上、止步于思想環(huán)節(jié),而要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各個(gè)環(huán)節(jié)。”2017年,黨的十九大報(bào)告指出：“為什么人的問題,是檢驗(yàn)一個(gè)政黨、一個(gè)政權(quán)性質(zhì)的試金石。帶領(lǐng)人民創(chuàng)造美好生活,是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。必須始終把人民利益擺在至高無上的地位,讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民,朝著實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕不斷邁進(jìn)。”這些話語既是對以人民為中心發(fā)展思想的精確表述,也是推進(jìn)建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的重要思想動(dòng)力。

2.3 政府話語的發(fā)展過程

2004年到2017年的14年間,政府話語在探索服務(wù)型政府目標(biāo)中,經(jīng)歷了一個(gè)逐步完善的過程,形成了完整連貫的話語體系,筆者以2009年為時(shí)間點(diǎn)分兩個(gè)階段來分析。

2.3.1 建設(shè)服務(wù)型政府階段

2004年,溫家寶在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀高級研究班上首次提出“建設(shè)服務(wù)型政府”。2005—2009年,歷年政府工作報(bào)告對服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo)有著不同的描述(見表1)。在這一階段,服務(wù)型政府建設(shè)的對象是政府自身,體現(xiàn)出四個(gè)方面的特點(diǎn)：一是創(chuàng)新管理方式,加強(qiáng)公共服務(wù)職能,健全責(zé)任體系;二是轉(zhuǎn)變政府職能,規(guī)范政府行為;三是要求政府勤政高效、清正廉潔、公正透明;四是提出將人民滿意作為政府建設(shè)效果的判斷標(biāo)準(zhǔn),從而為提出建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府目標(biāo)打下了基礎(chǔ)。

表1 2005—2009年政府工作報(bào)告中關(guān)于服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)表述

2.3.2 建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府階段

2010年,服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)得到了進(jìn)一步完善。溫家寶在該年的政府工作報(bào)告中提出：“努力建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！贝撕?建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府成為一個(gè)持續(xù)的重要主題(見表2)。具體而言,2011年政府工作報(bào)告將廉潔政府作為建設(shè)目標(biāo);2012年則強(qiáng)調(diào)了建設(shè)服務(wù)、責(zé)任、法治、廉潔政府的目標(biāo);2013年提出“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”,再次強(qiáng)調(diào)建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。根據(jù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求,按照新發(fā)展理念的要求,2014年至2016年的政府工作報(bào)告提出建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府以及增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力的任務(wù)。2017年的政府工作報(bào)告將體現(xiàn)人民意愿、維護(hù)人民利益、接受人民監(jiān)督作為服務(wù)型政府建設(shè)的重要目標(biāo)。

表2 2010—2017年政府工作報(bào)告中關(guān)于服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)表述

2.4 政府話語的三個(gè)特點(diǎn)

仔細(xì)分析歷年政府工作報(bào)告可以發(fā)現(xiàn),政府話語在服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)的表述方面有三個(gè)特點(diǎn)。其一,從發(fā)展過程來看,政府話語對服務(wù)型政府目標(biāo)的探索有一個(gè)逐步發(fā)展、逐步豐富、逐步完善的過程,在這一過程中,建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)在不斷明確。其二,從努力方向來看,建設(shè)服務(wù)型政府的主要努力方向是政府自身建設(shè),強(qiáng)調(diào)內(nèi)涵建設(shè),強(qiáng)調(diào)逐步提高公共服務(wù)能力和水平。其三,從價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)來看,有一個(gè)從關(guān)注政府自身建設(shè)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注“他者”的過程,體現(xiàn)了明顯的價(jià)值導(dǎo)向;不僅將依法行政、轉(zhuǎn)變政府職能、提高公共服務(wù)質(zhì)量、增強(qiáng)政府的公信力和執(zhí)行力作為服務(wù)型政府目標(biāo)體系中的重要組成部分,而且將人民主體、人民利益和人民監(jiān)督、人民滿意等概念逐漸融入到服務(wù)型政府的目標(biāo)之中。建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府任務(wù)的提出,意味著服務(wù)型政府建設(shè)完全融合了政府為人民服務(wù)的宗旨。

3 三條話語路徑的發(fā)展模式及其一體化發(fā)展的建議

梳理了學(xué)術(shù)話語、政黨話語和政府話語的發(fā)展過程及其特點(diǎn)以后,需要進(jìn)一步分析三者之間的關(guān)系,總結(jié)三條話語路徑形成的關(guān)系模型,并分析政黨話語和政府話語在彌合學(xué)術(shù)爭鳴中的價(jià)值,進(jìn)而考察以“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”作為新目標(biāo)后,三條話語路徑在一體化發(fā)展過程中要關(guān)注的重要問題。

3.1 三條話語路徑的關(guān)系模式

建設(shè)服務(wù)型政府是一個(gè)持續(xù)發(fā)展的認(rèn)知和實(shí)踐過程,這就決定了三條話語路徑的階段性。這些年來,三條話語路徑以為人民服務(wù)的宗旨為依歸,不斷發(fā)展、明確和完善服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)定位。同時(shí),三條話語路徑都堅(jiān)持建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)和建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的目標(biāo)。仔細(xì)分析可以看出,三條話語路徑之間存在明確的關(guān)系。

第一,政黨話語和政府話語是學(xué)術(shù)話語的源泉和動(dòng)力。政黨話語和政府話語都堅(jiān)持建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的方向,為學(xué)術(shù)話語提供了新的理論制高點(diǎn),成為推動(dòng)和整合學(xué)術(shù)話語發(fā)展的思想源泉和動(dòng)力。“歷史地看,服務(wù)型政府的思想是中國老一輩無產(chǎn)階級革命家結(jié)合中國國情而不斷發(fā)展形成的,為人民服務(wù)是中國共產(chǎn)黨和中國政府的根本宗旨。從根本上說,服務(wù)型政府的思想源自于‘為人民服務(wù)’的思想?！盵3]具體而言,學(xué)術(shù)話語是對執(zhí)政黨宗旨、政府宗旨在政府發(fā)展理論中的具體應(yīng)用,也正是因?yàn)槲覈姓W(xué)者深刻理解了政黨話語和政府話語的精神、突出了“人民本位”和“社會(huì)本位”、明確了“人民”作為服務(wù)主體的價(jià)值和地位、強(qiáng)調(diào)了服務(wù)的合法性和非強(qiáng)制性,這一理論話語才煥發(fā)了新的動(dòng)力,并賦予了政府建設(shè)以新的目標(biāo)?？梢哉f,服務(wù)型政府理論之所以成為中國特色的政府理論,是因?yàn)檫@一理論體現(xiàn)了為人民服務(wù)的宗旨。

第二,政黨話語和政府話語彌合了學(xué)術(shù)話語的分歧。仔細(xì)考察學(xué)術(shù)話語的發(fā)展可以知道,2004—2006年間公共服務(wù)型政府理論得到了很好的發(fā)展,2005年政府工作報(bào)告提出了“切實(shí)轉(zhuǎn)變政府管理經(jīng)濟(jì)方式,加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”的目標(biāo)。公共服務(wù)型政府成為我國政府管理改革的方向選擇。一段時(shí)間以來,各地政府紛紛以改革行政審批制度為突破口,以轉(zhuǎn)變政府職能、重新界定政府角色為內(nèi)容,推進(jìn)公共服務(wù)型政府建設(shè)[11]。服務(wù)型政府理論之間的爭鳴也由此產(chǎn)生①《人民論壇》在2006年第3期以“服務(wù)型政府的幾種理論觀點(diǎn)爭鳴”為題做了一個(gè)特別策劃欄目,邀請張康之、遲福林、劉熙瑞和謝慶奎幾位學(xué)者對服務(wù)型政府和公共服務(wù)型政府開展?fàn)幷?。張康之不同意服?wù)型政府的提法;劉熙瑞認(rèn)為,公共服務(wù)型政府只是政府職能重點(diǎn)的調(diào)整,并沒有明確政府和公民的關(guān)系;遲福林認(rèn)為以公共服務(wù)體制為重點(diǎn),建立公共服務(wù)型政府是一場深刻的“政府革命”;謝慶奎認(rèn)為,服務(wù)型政府和公共服務(wù)型政府這兩個(gè)概念并不是對立的、矛盾的,可以同時(shí)使用。。張康之指出：在理論探討中,任何把服務(wù)型政府歸結(jié)為上述概念或與它們并列的做法都是極其錯(cuò)誤的[18]。劉祖云也提出：“法治政府”“責(zé)任政府”是同一層面的政府范式,是“服務(wù)型政府”的操作層面,不能與服務(wù)型政府相提并論[19]。在服務(wù)型政府研究初期,劉熙瑞指出：服務(wù)型政府是一個(gè)新的政府類型,而不僅僅是“政府服務(wù)”的問題,如果簡單地將服務(wù)型局限于“政府服務(wù)”,既不是服務(wù)型政府理論發(fā)展的目標(biāo),也不是服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)[2]。正是政黨話語和政府話語堅(jiān)定了服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo),從而明確了學(xué)術(shù)話語之間的爭論方向,使學(xué)術(shù)話語很快回到了建設(shè)服務(wù)型政府的軌道上來。

現(xiàn)在看來,如果學(xué)術(shù)話語只關(guān)注政府或公共服務(wù)本身,忽視對“人民”和“社會(huì)”這一關(guān)鍵主體的考察;如果“公民本位”在服務(wù)型政府理論中只是一個(gè)分析視角或者一個(gè)虛擬對象,“社會(huì)本位”也被忽視,那么,學(xué)術(shù)話語就可能忽視服務(wù)型政府建設(shè)的根本價(jià)值。

3.2 三條話語路徑的關(guān)系模型

服務(wù)型政府理論是根據(jù)我國社會(huì)主義革命和建設(shè)中“為人民服務(wù)”的思想而提出的,一開始就具有中國特色,是將“人民-政府-政黨”一體化關(guān)系這一原則性構(gòu)想轉(zhuǎn)化為政府建設(shè)的實(shí)踐方案。三條話語路徑都是服務(wù)型政府實(shí)踐不可少的一環(huán),政黨話語是學(xué)術(shù)話語的起源,也是其發(fā)展動(dòng)力;學(xué)術(shù)話語開啟和推動(dòng)了政府話語的發(fā)展;政府話語指導(dǎo)和推動(dòng)學(xué)術(shù)話語的發(fā)展。因此,筆者建構(gòu)了三條話語路徑的關(guān)系模型圖(見圖1)。

圖1 三條話語路徑的關(guān)系模型圖

3.3 進(jìn)一步促進(jìn)三條話語路徑的一體化發(fā)展

服務(wù)型政府理論體現(xiàn)了非常重要的價(jià)值和意義,是我國行政學(xué)界的重要學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)。建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府已經(jīng)成為社會(huì)主義建設(shè)的重要任務(wù)和目標(biāo),也將成為人類治理文明的重要方向。特別是當(dāng)中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后,我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾;建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府成為健全人民當(dāng)家作主制度體系、發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重要目標(biāo)之一,從而為服務(wù)型政府理論和實(shí)踐提供了新環(huán)境、新動(dòng)力和新目標(biāo)。因此,學(xué)術(shù)話語和政府話語都要實(shí)現(xiàn)政黨話語的目標(biāo),推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)。為了更好地實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),我們提出以下三點(diǎn)建議：

第一,要進(jìn)一步關(guān)注學(xué)術(shù)話語的本土化。很顯然,中國行政理論的發(fā)展無疑要借鑒國外的理論成果,服務(wù)型政府理論的學(xué)術(shù)話語亦是如此。然而,如果脫離中國語境、脫離服務(wù)型政府的初衷來設(shè)計(jì)服務(wù)型政府的學(xué)術(shù)話語,那么運(yùn)用這些學(xué)術(shù)話語指導(dǎo)我國政府建設(shè)就會(huì)脫離實(shí)際。所以,在建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的過程中,推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的學(xué)術(shù)本土化依然是關(guān)鍵任務(wù)。習(xí)近平在哲學(xué)社會(huì)科學(xué)工作座談會(huì)上的講話指出：“當(dāng)代中國正經(jīng)歷著我國歷史上最為廣泛而深刻的社會(huì)變革,也正在進(jìn)行著人類歷史上最為宏大而獨(dú)特的實(shí)踐創(chuàng)新”。因此,在服務(wù)型政府學(xué)術(shù)話語的發(fā)展過程中,要按照立足中國、借鑒國外、挖掘歷史、把握當(dāng)代、關(guān)懷人類、面向未來的思路,著力構(gòu)建中國特色哲學(xué)社會(huì)科學(xué),在指導(dǎo)思想、學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系、話語體系等方面充分體現(xiàn)中國特色、中國風(fēng)格、中國氣派。也就是說,建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的學(xué)術(shù)話語,就是要用習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想來實(shí)現(xiàn)建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府理論的本土化。

第二,要進(jìn)一步促進(jìn)三條話語路徑的一體化發(fā)展。我國是社會(huì)主義國家,執(zhí)政黨、人民和政府是一體的,執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)政府和人民,政府是人民的政府。我國政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的過程是一個(gè)不斷實(shí)現(xiàn)三者關(guān)系一體化的過程,更是一個(gè)不斷凸顯人民主體地位的過程。同樣,我國是人民當(dāng)家作主的國家,人民是國家的主人,只有公共服務(wù)讓人民滿意,增強(qiáng)人民的獲得感,人民當(dāng)家作主的地位才能得以體現(xiàn),服務(wù)型政府才能實(shí)現(xiàn)。在建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的過程中,突出人民的評價(jià)主體地位,并不意味著政府和人民的關(guān)系發(fā)生了改變,并不否認(rèn)政府自身建設(shè)的重要性。為了盡快實(shí)現(xiàn)建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的目標(biāo),我們要進(jìn)一步促進(jìn)三條話語路徑的一體化發(fā)展,凝聚三條話語路徑的力量,從而使建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府更有成效。

第三,要致力于提升人的治理能力的現(xiàn)代化。有學(xué)者指出,人的現(xiàn)代化是社會(huì)現(xiàn)代化的前提,離開了人的現(xiàn)代化,任何現(xiàn)代化建設(shè)的設(shè)備、技術(shù)和方法,都只能是毫無現(xiàn)實(shí)價(jià)值的空洞形式[20]。英格爾指出：“一個(gè)現(xiàn)代化的國家,要求它的全體公民關(guān)心和參與國家事務(wù)和政治活動(dòng)”,“如果一個(gè)國家的人民缺乏一種能夠賦予這些制度以真實(shí)生命力的廣泛的現(xiàn)代心理基礎(chǔ),如果執(zhí)行和運(yùn)行著這些制度的人,自身還沒有從心理、思想、態(tài)度和行為都經(jīng)歷一個(gè)現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變,失敗和畸形發(fā)展的悲劇是不可避免的”[21]4-5。在建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的過程中,政府發(fā)展與人的發(fā)展同樣重要;所以,建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的過程,不但是政府治理能力現(xiàn)代化的過程,更是一個(gè)人的治理能力現(xiàn)代化的過程。因?yàn)?在人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)過程中,恰恰要求人民作為行動(dòng)者,積極參與,為發(fā)展和完善公共服務(wù)做出貢獻(xiàn),而不是僅僅作為旁觀者或者消費(fèi)者等待公共服務(wù)的提供。所以,三條話語路徑都要致力于人的治理能力的現(xiàn)代化,以進(jìn)一步提升人的治理能力。

4 結(jié)語

服務(wù)型政府的理論和實(shí)踐發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)從重視行政改革和政府建設(shè)到明確服務(wù)型政府建設(shè)判斷主體的過程。這一過程既是服務(wù)型政府理論和實(shí)踐的成長過程,也是從重視服務(wù)能力、服務(wù)對象到重視服務(wù)主體的發(fā)展過程,是推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)產(chǎn)生質(zhì)的飛躍的過程,本質(zhì)上是一個(gè)不斷認(rèn)識“他者”價(jià)值、實(shí)現(xiàn)“人民”在服務(wù)型政府建設(shè)過程中的價(jià)值的過程。站在一個(gè)新的目標(biāo)上,政黨話語、政府話語和學(xué)術(shù)話語都要關(guān)注這樣一個(gè)事實(shí),即建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府不但要研究如何促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,而且要研究人的治理能力的現(xiàn)代化。此外,學(xué)術(shù)話語要促進(jìn)建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府理論的本土化發(fā)展。最為重要的是,為了取得更好的成效,三條話語路徑要一體化發(fā)展。

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