治理視閾中的基本公共服務(wù)供給側(cè)改革

張緊跟

(中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心政治與公共管理學(xué)院,廣東廣州510275)

在當(dāng)代中國(guó),基本公共服務(wù)是人民最基本的生存和發(fā)展的權(quán)利,滿足人民的基本公共服務(wù)需求是黨和政府責(zé)無(wú)旁貸的責(zé)任。為此,黨的十七大、十八大和十九大報(bào)告相繼強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)基本公共服務(wù)供給改革以滿足人民的需求,各級(jí)政府都規(guī)劃了基本公共服務(wù)供給側(cè)改革的目標(biāo),加大了財(cái)政投入力度,普遍建立了基本公共服務(wù)體系。然而,新時(shí)代中國(guó)發(fā)展依然面臨基本公共服務(wù)需求快速增長(zhǎng)與有效供給不足且不均衡之間的矛盾,社會(huì)對(duì)于深化基本公共服務(wù)供給側(cè)改革的呼聲最為強(qiáng)烈[1]。為何黨和政府如此重視基本公共服務(wù)供給側(cè)改革,但依然不能有效滿足人民對(duì)基本公共服務(wù)的需求?從既有研究文獻(xiàn)來(lái)看,研究者發(fā)現(xiàn)政府財(cái)政能力與支出意愿低下、缺乏財(cái)政民主機(jī)制和有效的績(jī)效考核機(jī)制導(dǎo)致我國(guó)基本公共服務(wù)供給存在著總量不足、供給效率不高、均等化程度差、供給體制機(jī)制僵化、局部缺口較大等一系列突出問(wèn)題[2]。為此,研究者分別從優(yōu)化基本公共服務(wù)體系[3]、完善基本公共服務(wù)供給體制[4]和創(chuàng)新基本公共服務(wù)供給方式[5]等方面提出了相應(yīng)的對(duì)策。雖然研究者注意到財(cái)政體制、政府管理機(jī)制以及公共服務(wù)供給機(jī)制的不足,強(qiáng)調(diào)要改革財(cái)政分權(quán)體制、公共財(cái)政體制、政府管理體制并創(chuàng)新基本公共服務(wù)供給方式。但是,地方政府財(cái)力充足并未帶來(lái)民眾基本公共服務(wù)的高滿意度①2016年《公共服務(wù)藍(lán)皮書(shū)》的城市基本公共服務(wù)力評(píng)價(jià)顯示：我國(guó)38個(gè)主要城市基本公共服務(wù)滿意度評(píng)價(jià)排名前十的分別是：青島、珠海、呼和浩特、銀川、西寧、拉薩、福州、長(zhǎng)沙、天津、寧波。,政府購(gòu)買公共服務(wù)造成承包商可能會(huì)想方設(shè)法地取悅和滿足政府人員的需求而忽視了公共服務(wù)的最終消費(fèi)者,進(jìn)而導(dǎo)致公眾滿意度偏低[6]、基本公共服務(wù)供給與需求之間脫節(jié)[7]。這從根本上反映出基于“政府中心論”的基本公共服務(wù)供給側(cè)改革并未實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。顯然,既有研究依然是從“政府中心論”視角來(lái)討論問(wèn)題,而沒(méi)有意識(shí)到基本公共服務(wù)供需失衡以及基本公共服務(wù)生產(chǎn)應(yīng)該是政府與公眾互動(dòng),而供給是政府、市場(chǎng)與社會(huì)協(xié)作治理的過(guò)程。作為“各種公共或私人機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)以調(diào)和相互沖突的或不同的利益并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程”[8]23的治理話語(yǔ),強(qiáng)調(diào)多元主體在共同的目標(biāo)下共建、共治和共享基本公共服務(wù)。誠(chéng)如薩拉蒙所言,應(yīng)該由社會(huì)中多元的獨(dú)立行為主體,基于一定的集體行為規(guī)則,通過(guò)相互博弈、相互調(diào)適、共同參與合作等互動(dòng)關(guān)系,形成有效的基本公共服務(wù)供給[9]4。因此,應(yīng)該從治理視閾來(lái)反思基本公共服務(wù)供給側(cè)改革。

1 基本公共服務(wù)供給側(cè)改革及其成效

1.1 黨和政府日益重視基本公共服務(wù)供給

2003年,十六屆三中全會(huì)首次明確將“政府社會(huì)管理和公共服務(wù)”上升到全面建設(shè)小康社會(huì)重要體制保障的高度。2004年2月21日,時(shí)任國(guó)務(wù)院總理的溫家寶在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)典禮的講話中強(qiáng)調(diào),政府的公共服務(wù)職能就是為公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件。2006年10月,黨的十六屆六中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“努力為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)”。2007年10月,十七大報(bào)告指出,必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上更加注重社會(huì)建設(shè),努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。2012年7月,國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中提出了具體時(shí)間表：覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)體系到2015年逐步完善,城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務(wù)的差距到2020年明顯縮小并爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。2012年10月,十八大報(bào)告提出“要加快健全基本公共服務(wù)體系,在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展,努力讓人民過(guò)上更好的生活”。2017年3月1日,國(guó)務(wù)院公布的《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》中,確定了8大領(lǐng)域(公共教育、勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務(wù))的基本公共服務(wù)清單,服務(wù)對(duì)象、服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任、牽頭負(fù)責(zé)單位等也在每一個(gè)清單中被明確列出。2017年10月,十九大報(bào)告指出要完善公共服務(wù)體系,不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要[10]。

1.2 財(cái)政投入不斷增加

統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示：2010—2016年,國(guó)家財(cái)政在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、住房保障等核心民生領(lǐng)域的支出從22 812.2億元上升到69 440億元,占財(cái)政支出的比重也從32.8%上升到36.97%(見(jiàn)表1)。

表1 2010—2016年核心民生支出的演變

數(shù)據(jù)顯示：2012—2016年,財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重連續(xù)5年保持在4%以上,全國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)累計(jì)投入13.5萬(wàn)億元,超過(guò)1952—2011年累計(jì)投入總和[11]。2009—2015年,全國(guó)各級(jí)財(cái)政醫(yī)療衛(wèi)生累計(jì)支出達(dá)到56 400多億元,年均增幅達(dá)到20.8%;2016年,全國(guó)財(cái)政醫(yī)療衛(wèi)生支出1.32萬(wàn)億元,是2008年的4.1倍[12]。2010—2016年,新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從每人每年120元大幅提高到420元;2009—2016年,人均基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從15元提高到45元[13]。從公共財(cái)政投入社會(huì)保障的規(guī)?？?“十二五”期間社會(huì)保障與就業(yè)類支出年均增幅達(dá)到16.2%,2011—2014年,社會(huì)保障與就業(yè)類支出占各級(jí)公共財(cái)政總支出比重保持在10%以上[14]。全國(guó)企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金自2005年開(kāi)始已經(jīng)連續(xù)上調(diào)12年,2012—2016年的月均養(yǎng)老金從1 686元增加2 362元,年均增長(zhǎng)8.8%;城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從240元提高到420元;全國(guó)月平均失業(yè)保險(xiǎn)金水平由686元提高到1051元,年均增長(zhǎng)11.3%[15]。

1.3 創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式

20世紀(jì)90年代以來(lái),為了破解政府包辦公共服務(wù)的弊端、提高公共服務(wù)供給效率,一些城市開(kāi)始創(chuàng)新性地將原來(lái)直接承擔(dān)的公共服務(wù)生產(chǎn)過(guò)程,以購(gòu)買方式讓渡給企業(yè)或社會(huì)組織經(jīng)營(yíng),并根據(jù)生產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量支付相關(guān)費(fèi)用[16]。1994年,深圳市羅湖區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域最早在國(guó)內(nèi)引入政府購(gòu)買公共服務(wù)。1996年,上海市浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局最早創(chuàng)新性地向民辦非企業(yè)單位羅山會(huì)館購(gòu)買服務(wù)。2000年,上海率先在改革社會(huì)管理體制時(shí)提出并推行政府購(gòu)買服務(wù),盧灣等六個(gè)區(qū)的12個(gè)街道開(kāi)始依托養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)展居家養(yǎng)老試點(diǎn)。進(jìn)入21世紀(jì)后,中國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)逐漸從東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)向中西部地區(qū)拓展,政府購(gòu)買公共服務(wù)的領(lǐng)域也由最初主要集中在居家養(yǎng)老、環(huán)境衛(wèi)生、青少年事務(wù)、農(nóng)民工培訓(xùn)等逐漸發(fā)展到社區(qū)建設(shè)、人口計(jì)生、社會(huì)福利與救助、殘障康復(fù)、社會(huì)矯正、禁毒、婚姻家庭等日益廣泛的社會(huì)領(lǐng)域。與之相應(yīng),政府購(gòu)買公共服務(wù)的規(guī)模也持續(xù)增加。根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：2002—2011年,我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模由1 009億元增加到1.13萬(wàn)億元,10年間增長(zhǎng)了10倍,累計(jì)節(jié)約財(cái)政資金6 600多億元[17]。2016年,我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模上升為25 731.4億元,其中服務(wù)類采購(gòu)規(guī)模為4 860.8億元[18]。實(shí)踐證明：創(chuàng)新性地推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù),既是創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式、提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和供給效率的重大舉措,同時(shí)也是政府簡(jiǎn)政放權(quán)的重要組成部分[19]。

1.4 民生建設(shè)取得了明顯實(shí)效

教育部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：截至2016年底,我國(guó)學(xué)前三年毛入園率達(dá)77.4%,取得跨越式發(fā)展;九年義務(wù)教育鞏固率93.4%;高中毛入學(xué)率達(dá)87.5%,基本普及了高中教育;高等教育毛入學(xué)率42.7%,接近高等教育普及化水平[20]。2016年,全國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)達(dá)到98.3萬(wàn)個(gè);2012—2016年,醫(yī)院從2.3萬(wàn)增加到2.9萬(wàn)個(gè),全國(guó)衛(wèi)生技術(shù)人員從667萬(wàn)人增加到845萬(wàn)人,每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)由4.24張?jiān)黾拥?.37張,居民平均預(yù)期壽命由74.84歲提高到76.5歲,嬰兒死亡率由10.3‰下降至7.5‰,孕產(chǎn)婦死亡率由24.5/10萬(wàn)下降到19.9/10萬(wàn)[21]。數(shù)據(jù)顯示：我國(guó)個(gè)人衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費(fèi)用比重由深化醫(yī)改以前的40.4%降到28.9%以下,為近20年來(lái)最低水平[22]。在社會(huì)保障方面,2012—2016年城鎮(zhèn)就業(yè)人員從3.71億人增加到4.14億人,年均增加1 082萬(wàn)人;全國(guó)農(nóng)民工總量從2.63億人增加到2.82億人,增加1 910萬(wàn)人;2008—2016年,城鎮(zhèn)登記失業(yè)率下降為4.02%[23]。截至2016年底,基本養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)參保人數(shù)分別達(dá)到8.88億人、1.81億人、2.19億人、1.85億人,分別比2012年末增加9 980萬(wàn)人、2 864萬(wàn)人、2 879萬(wàn)人、3 022萬(wàn)人;基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)超過(guò)13億人,覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建成[24]。

2 基本公共服務(wù)供給側(cè)改革面臨的挑戰(zhàn)

2.1 總量不足

以2016年為例,我國(guó)財(cái)政支出中用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、住房保障等基本公共服務(wù)的支出為69 440億元,占當(dāng)年財(cái)政總支出的36.97%,財(cái)政用于基本公共服務(wù)供給的總量和比重都達(dá)到了最高水平。然而,與其他國(guó)家或地區(qū)相比,差距依然明顯。國(guó)際比較顯示：2014年,在公共教育支出和醫(yī)療支出分別占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重比較中,高收入國(guó)家平均為4.8%和12.3%,中等收入國(guó)家分別為4.15%和5.6%,而中等收入國(guó)家醫(yī)療支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為5.8%①參見(jiàn)中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《國(guó)際統(tǒng)計(jì)年鑒2016》,中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2016年版。。近年來(lái),各級(jí)政府雖然不斷加大政府購(gòu)買公共服務(wù)的力度,但與發(fā)達(dá)國(guó)家依然存在明顯差距：2015年,我國(guó)政府采購(gòu)資金總額和公共服務(wù)采購(gòu)金額分別為21 070.5億元和3 343.9億元,分別占財(cái)政支出總額的12%和1.90%;而歐美發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)規(guī)模占財(cái)政收入的比例為30%～40%,服務(wù)類采購(gòu)占采購(gòu)規(guī)模的50%以上②參見(jiàn)賈璐：《專家解讀2015年全國(guó)政府采購(gòu)信息統(tǒng)計(jì)重點(diǎn)數(shù)據(jù)》,《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》2016年8月30日。?？傮w而言,基本公共服務(wù)的供給總量同人民日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求之間的矛盾越來(lái)越凸顯。這體現(xiàn)在多個(gè)方面,比如學(xué)前教育需求存在缺口,2016年學(xué)前教育園舍需求量相比2014年的供給量,還有1.66萬(wàn)所缺口;而預(yù)計(jì)到2021年學(xué)前教育園舍需求量達(dá)到最大值31.95萬(wàn)所時(shí),相比2014年的供給量,大約有10.96萬(wàn)所缺口需要補(bǔ)充;在此之后,學(xué)前教育園舍需求量可能會(huì)逐漸回落,預(yù)測(cè)到2035年,相比2014年的供給量,仍然有2.65萬(wàn)所缺口③參見(jiàn)李玲等：《二孩時(shí)代防“幼兒園荒”：2021年全國(guó)缺口近11萬(wàn)所》,《中國(guó)青年報(bào)》2016年11月14日。。而養(yǎng)老服務(wù)短缺使得“幾十年等一床”現(xiàn)象頻現(xiàn)。2014年,國(guó)內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收留撫養(yǎng)全國(guó)65歲及以的老年人數(shù)量,僅相當(dāng)于總數(shù)的2.1%和失能老人總數(shù)的8.5%。按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn),照顧失能老人所需要的護(hù)理人員比例應(yīng)是2∶1,即2個(gè)護(hù)理人員照顧1個(gè)老人,但國(guó)內(nèi)目前情況是一個(gè)護(hù)士負(fù)責(zé)10個(gè)老人。截至2015年末,全國(guó)共有各類養(yǎng)老床位669.8萬(wàn)張,較2014年增長(zhǎng)15.9%,已經(jīng)連續(xù)5年保持兩位數(shù)高速增長(zhǎng),國(guó)內(nèi)每千名老年人擁有養(yǎng)老床位達(dá)到30.2張,增長(zhǎng)11.0%。由于國(guó)內(nèi)老年人口眾多,國(guó)內(nèi)老年人擁有的養(yǎng)老床位數(shù)量大幅低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平,也嚴(yán)重滯后于國(guó)內(nèi)人口老齡化進(jìn)程,許多地區(qū)存在著老年人排隊(duì)等床位現(xiàn)象④參見(jiàn)張家振：《中國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展白皮書(shū)發(fā)布：“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”將迎來(lái)爆發(fā)增長(zhǎng)期》,《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》2016年8月29日。。此外,住房保障需求也存在很大缺口。在我國(guó),無(wú)論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是落后城鎮(zhèn),都有大量民眾居住在條件簡(jiǎn)陋的棚戶區(qū)里。

2.2 分配不均等

2.2.1 省區(qū)之間以及同一省區(qū)內(nèi)的不同地區(qū)之間的基本公共服務(wù)非均等化。在接受高中階段教育方面,高中毛入學(xué)率的地區(qū)差異明顯：2013年新疆(79.0%)、西藏(72.2%)、廣西(78.0%)、青海(74.0%)、云南(72.1%)、貴州(68.0%)等少數(shù)民族人口較多地區(qū)的高中毛入學(xué)率均低于全國(guó)平均水平(86%)[25]。從教育經(jīng)費(fèi)投入看,2015年普通小學(xué)、普通初中、普通高中的生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)最高(北京)是最低(河南)的5～7倍⑤參見(jiàn)王列軍、張亮：《抓住主要矛盾更好保障和改善民生》,《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2017年12月8日。。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東省,基本公共服務(wù)供給也同樣不平衡：珠三角地區(qū)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)、床位、醫(yī)師密度是衛(wèi)生資源最弱的粵東地區(qū)的2.15倍、2.23倍和2.35倍⑥參見(jiàn)王暉余、褚曉亮：《國(guó)內(nèi)公共服務(wù)供給不足問(wèn)題制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展》,《國(guó)際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》2015年6月24日。,已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要障礙。北京市社會(huì)科學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告課題組2016年6月13日發(fā)布的研究成果認(rèn)為,京津冀公共服務(wù)落差過(guò)大是推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的“短板”：在教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等財(cái)政支出方面,河北僅為京津的1/2到1/8;每百萬(wàn)人口擁有三級(jí)醫(yī)院分別為北京3.2家、天津2.9家、河北0.9家;在城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金方面,河北、天津和北京分別是每月75元、245元、470元,三地之比為1∶3.3∶6.3⑦參見(jiàn)章軻：《區(qū)域藍(lán)皮書(shū)：京津冀公共服務(wù)落差過(guò)大》,《第一財(cái)經(jīng)》2016年6月13日。。

2.2.2 城鄉(xiāng)之間的基本公共服務(wù)非均等化。根據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)和公共投資的研究,發(fā)現(xiàn)人均財(cái)政投入在村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、縣級(jí)市、城市之間的比值是1∶2∶3.8∶10.7∶16.1,城市人均財(cái)政投入是村的16.1倍⑧參見(jiàn)梁發(fā)芾：《城鄉(xiāng)公共服務(wù)為何天壤之別?》,《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》2015年10月24日。。2015年,全國(guó)小學(xué)大專及以上學(xué)歷教師的城鄉(xiāng)差距為7.6%,全國(guó)初中本科及以上學(xué)歷教師城鄉(xiāng)差距為13%①參見(jiàn)中華人民共和國(guó)教育部：《中國(guó)教育概況——2015年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展情況》,中國(guó)政府網(wǎng),2017年1月16日。。我國(guó)醫(yī)療資源的城鄉(xiāng)配置差距也非常明顯。2015年的數(shù)據(jù)顯示：城市每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員達(dá)到10.2人,而農(nóng)村僅為3.9人;城市每千人擁有床位數(shù)為8.27,農(nóng)村僅有3.71②參見(jiàn)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2016》,中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2016年版。。醫(yī)療保障的實(shí)際待遇城鎮(zhèn)職工醫(yī)保參保群體遠(yuǎn)高于農(nóng)村居民醫(yī)保參保群體,城鄉(xiāng)居民在報(bào)銷目錄、報(bào)銷比例和封頂線、門診大病病種及其待遇水平方面存在明顯差異③參見(jiàn)王宗凡：《城鄉(xiāng)居民醫(yī)保政策差異和整合》,《中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障報(bào)》2017年6月5日。。人社部的數(shù)據(jù)顯示,2016年城鎮(zhèn)職工醫(yī)保住院費(fèi)用實(shí)際補(bǔ)償水平為72.2%,城鄉(xiāng)居民醫(yī)保為56.3%,兩者之間存在較大差距④參見(jiàn)郭晉暉：《僅17%農(nóng)民工有城鎮(zhèn)醫(yī)保 專家呼吁醫(yī)?！叭窠y(tǒng)一”》,《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2017年11月28日。。當(dāng)前,城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老金和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金平均每月分別為1 387.2元和141.21元,而機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休金是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金平均水平的22.5倍⑤參見(jiàn)王羚：《中國(guó)養(yǎng)老困局：城鄉(xiāng)退休金差別明顯相差22.5倍》,《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2016年3月17日。。因此,《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告(2015—2016)》指出,中國(guó)雖然基本實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生和社會(huì)保障在農(nóng)村地區(qū)的全覆蓋,但大部分農(nóng)村地區(qū)的教育、醫(yī)療資源與城市的差距依然巨大⑥參見(jiàn)邱宇：《城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距大 部分農(nóng)民因子女教育進(jìn)城》,中國(guó)新聞網(wǎng),2016年6月13日。。

2.2.3 不同群體間基本公共服務(wù)非均等化。目前,流動(dòng)人口在城市享有的基本公共服務(wù)覆蓋面仍然狹窄,難以實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)變,這導(dǎo)致了“就業(yè)在城市,戶籍在農(nóng)村;勞力在城市,家屬在農(nóng)村;收入在城市,積累在農(nóng)村”的半城市化現(xiàn)象⑦參見(jiàn)周雪松：《產(chǎn)業(yè)動(dòng)力不足是小城鎮(zhèn)建設(shè)重要瓶頸》,《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2017年6月7日。。近年來(lái),國(guó)家日益重視農(nóng)民工隨遷子女在城鎮(zhèn)公平接受義務(wù)教育的問(wèn)題,教育政策先后經(jīng)歷了從“兩為主”(以公辦學(xué)校為主,以流入地政府為主)到“兩納入”(納入城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃,納入財(cái)政保障范圍),再到“兩統(tǒng)一”(統(tǒng)一以居住證為主要依據(jù)為隨遷子女提供義務(wù)教育服務(wù),統(tǒng)一隨學(xué)生流動(dòng)攜帶“兩免一補(bǔ)”資金和生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額資金)的演進(jìn)。但是,2015年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：農(nóng)民工隨遷子女在流入地就學(xué)因?yàn)槊媾R就讀公辦學(xué)校難、教育花費(fèi)高、升學(xué)考試和學(xué)習(xí)適應(yīng)難四大困局,在全部農(nóng)民工隨遷子女中,有17.71%未讀書(shū),15.92%就讀幼兒園,54.74%處于義務(wù)教育階段(37.75%就讀小學(xué),16.99%就讀初中),有11.63%就讀于高中階段;義務(wù)教育階段有73.83%的農(nóng)民工隨遷子女就讀于公辦學(xué)校,有17.45%就讀于民辦學(xué)校,還有8.72%就讀在打工子弟學(xué)校[26]。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查結(jié)果顯示,2014年,農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例為16.7%,而在高齡農(nóng)民工聚集的建筑行業(yè),養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率僅為3.9%⑧參見(jiàn)丁恒情：《解決農(nóng)民工社保需要“四輪驅(qū)動(dòng)”》,《長(zhǎng)江日?qǐng)?bào)》2017年1月20日。。據(jù)統(tǒng)計(jì),2016年在占全國(guó)總?cè)丝?0%左右、約占全國(guó)勞動(dòng)力數(shù)量35%的2.82億農(nóng)民工中,能享受城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)待遇的只占17%⑨參見(jiàn)劉曰建：《“僅17%的農(nóng)民工 有城鎮(zhèn)醫(yī)?！钡木尽?《北京青年報(bào)》2017年11月29日。。

2.3 公眾滿意度不高

近年來(lái),黨和政府不斷深化基本公共服務(wù)供給側(cè)改革。然而,一些社會(huì)調(diào)查和第三方評(píng)估報(bào)告顯示,公眾對(duì)基本公共服務(wù)供給的滿意度仍然不高。2011年以來(lái),盡管基本公共服務(wù)的財(cái)政投入力度顯著增強(qiáng),基本公共服務(wù)體系建設(shè)和服務(wù)水平有了顯著提升,但是,基本公共服務(wù)公眾滿意度整體上看卻呈現(xiàn)下降趨勢(shì)[27]。2015年《公共服務(wù)藍(lán)皮書(shū)》指出,基本公共服務(wù)投入逐步增加,但城市政府基本公共服務(wù)評(píng)價(jià)近年來(lái)的總體滿意度得分相對(duì)較低：2011年排名第一的青島市總得分為57.55、2012—2015年排名第一的拉薩市總分為68.89、68.94、66.11、68.91,基本公共服務(wù)投入增長(zhǎng)并沒(méi)有帶來(lái)滿意度的明顯改善⑩參見(jiàn)王開(kāi)廣：《政社不分致公共服務(wù)產(chǎn)品供給不足》,《法制日?qǐng)?bào)》2016年1月3日。。北京師范大學(xué)與江西師范大學(xué)發(fā)布的《中國(guó)地方政府效率研究報(bào)告》顯示：超過(guò)半數(shù)受訪者對(duì)地方政府提供的保障性住房、醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老等社會(huì)保障感到不滿?參見(jiàn)游潤(rùn)恬：《中國(guó)兩大學(xué)民調(diào)：民眾對(duì)地方政府滿意度低》,《聯(lián)合早報(bào)》2016年11月27日。。在上海交通大學(xué)民意與輿情調(diào)查研究中心發(fā)布的2016年度《中國(guó)城市公共服務(wù)滿意度調(diào)查》報(bào)告中,70%的民眾對(duì)于基本公共服務(wù)給出了及格的成績(jī),但給出的優(yōu)良成績(jī)只有30%①參見(jiàn)周凱：《民眾對(duì)政府服務(wù)的滿意度普遍待提升》,《中國(guó)青年報(bào)》2016年6月29日。。2017年1月,廣東省省情調(diào)查研究中心公布的2016年廣東省地方服務(wù)型政府建設(shè)系列調(diào)研報(bào)告顯示：公眾對(duì)公共安全、社會(huì)保障和環(huán)境保護(hù)的滿意度較低②參見(jiàn)尹安學(xué)：《2016年廣東地方政府公共服務(wù)總體滿意度創(chuàng)8年新高》,《南方日?qǐng)?bào)》2017年1月3日。。

3 治理視閾中基本公共服務(wù)供給側(cè)改革的缺失

20世紀(jì)90年代以來(lái),治理話語(yǔ)在國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界聲名鵲起,其基本特點(diǎn)和運(yùn)行機(jī)制強(qiáng)調(diào)主體多元化、參與性、透明性和責(zé)任性。在治理話語(yǔ)的演進(jìn)中,雖然治理并不排除由政府和官僚機(jī)構(gòu)直接提供公共服務(wù),但它更需要根據(jù)具體情況來(lái)尋找治理的最佳形式[28]92,是一次政府、市場(chǎng)、社會(huì)從配置的結(jié)構(gòu)性變化引發(fā)現(xiàn)實(shí)的功能性變化再到民主參與的主體性變化的制度形塑。在治理話語(yǔ)中,基于民主管理和目標(biāo)管理訴求,公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理的實(shí)現(xiàn)應(yīng)該是平衡政府、社會(huì)組織與公民等利益相關(guān)者訴求的過(guò)程[29]。在治理視閾下,研究者發(fā)現(xiàn)既有的“政府中心論”使基本公共服務(wù)供給側(cè)改革過(guò)多依賴投入任務(wù)指標(biāo)、規(guī)模效應(yīng)、責(zé)任考核等驅(qū)動(dòng)各級(jí)政府履行供給責(zé)任[30]。由于缺乏相應(yīng)的激勵(lì)約束機(jī)制、保障機(jī)制、參與機(jī)制和有效協(xié)作治理機(jī)制,盡管黨和政府日益重視基本公共服務(wù)供給側(cè)改革,但依然無(wú)法滿足人民日益增長(zhǎng)的對(duì)基本公共服務(wù)的需求。

3.1 激勵(lì)約束機(jī)制不足

在現(xiàn)行基本公共服務(wù)供給側(cè)改革中,“行政性單一主體秩序”[31]使得承擔(dān)基本公共服務(wù)供給主要責(zé)任的地方政府主要依賴中央政府的激勵(lì)與約束。雖然基本公共服務(wù)的完善對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展同樣具有巨大的促進(jìn)作用,但難以對(duì)有限任期制下的地方主政官員產(chǎn)生有效激勵(lì)。而且,由于基本公共服務(wù)的可度量性、可觀察性差,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、維穩(wěn)等自然就成為中央考核地方官員政績(jī)的主要指標(biāo)[32]。因此,現(xiàn)行激勵(lì)機(jī)制難以促使地方政府重點(diǎn)關(guān)注基本公共服務(wù)供給。此外,客觀存在的信息不對(duì)稱使得中央政府自上而下的約束不僅成本高且收益低下[33],而在“以手投票”機(jī)制和“以腳投票”機(jī)制缺席的情況下,作為基本公共服務(wù)最終消費(fèi)者的廣大民眾在相當(dāng)程度上也缺乏對(duì)地方政府的基本約束力。由于缺乏激勵(lì)約束機(jī)制,雖然各級(jí)地方政府日益重視民生建設(shè),但是諸如基礎(chǔ)設(shè)施等短、平、快且易出政績(jī)的“民生項(xiàng)目”更容易受到青睞,而基本公共服務(wù)雖然公眾需求度高但因其在短期內(nèi)難出政績(jī)而不能得到充分供給[34]25。如在政府采購(gòu)構(gòu)成上,貨物采購(gòu)和工程采購(gòu)所占比重在90%以上,而服務(wù)采購(gòu)比重僅為10%左右[35]。而且,我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)主要局限于居家養(yǎng)老、社區(qū)、社工等少數(shù)服務(wù)領(lǐng)域,而教育、科學(xué)研究、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等領(lǐng)域很少納入政府購(gòu)買服務(wù)的范圍[36]。

3.2 保障機(jī)制匱乏

隨著財(cái)政體制改革在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi),我國(guó)五級(jí)財(cái)政正逐步向三級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)變,省以下的各級(jí)地方政府承擔(dān)了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的主要責(zé)任,其財(cái)政支出占全國(guó)公共財(cái)政預(yù)算支出比重高達(dá)70%左右[37]。不僅如此,上級(jí)政府還可以利用科層制鏈條的權(quán)威將一些本來(lái)應(yīng)該由自己承擔(dān)的基本公共服務(wù)支出項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到下級(jí)政府,甚至強(qiáng)制下級(jí)政府增加支出項(xiàng)目,卻不提供足額配套資金[38]。但與地方政府尤其是基層政府日益加重的財(cái)政支出負(fù)擔(dān)相對(duì)應(yīng)的是,分稅制改革后財(cái)力資源層層往上集中以及缺乏完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系,不僅導(dǎo)致基層政府缺乏足夠的財(cái)力保障來(lái)供給相應(yīng)的基本公共服務(wù),而且未能有效地控制區(qū)域間財(cái)政能力差距的進(jìn)一步擴(kuò)大,使區(qū)域公共服務(wù)均等化漸行漸遠(yuǎn)[39]。如京津冀之間基本公共服務(wù)巨大差異也反映出地方財(cái)政實(shí)力上的差異：2014年,河北省人均財(cái)政收入3 313元,僅為天津的21%、北京的17.7%,已經(jīng)從2012年三者間的比例是1∶4.2∶5.3擴(kuò)大到2014年的1∶4.8∶5.7③參見(jiàn)童偉：《京津冀公共服務(wù)均等化任重道遠(yuǎn)》,《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2015年9月8日。。

3.3 參與機(jī)制缺失

在基本公共服務(wù)供給側(cè)改革中,由于政府公共服務(wù)理念薄弱、公眾參與動(dòng)力和能力不足、公眾參與制度保障缺失、參與平臺(tái)建設(shè)創(chuàng)新力度不夠、公共服務(wù)信息公開(kāi)不到位等[40],既導(dǎo)致基本公共服務(wù)決策中的公眾需求調(diào)查被地方政府忽視,又導(dǎo)致地方政府將基本公共服務(wù)供給政策執(zhí)行過(guò)程中的公眾反映調(diào)查及政策執(zhí)行后的公眾滿意度調(diào)查等虛化和形式化[41],沒(méi)有形成公眾需求表達(dá)—政府積極回應(yīng)—公眾滿意度評(píng)價(jià)—政府反饋與校正的良性循環(huán)[42]。最終,公民參與機(jī)制的缺乏使得各級(jí)政府難以真正了解基本公共服務(wù)的社會(huì)需求,容易導(dǎo)致供非所需[43]。在當(dāng)下的地方政府購(gòu)買服務(wù)中,由于事先沒(méi)有充分征求公眾意見(jiàn),一些送上門的服務(wù)項(xiàng)目公眾并不急需,而公眾急切的困難卻沒(méi)有得到解決。由于社區(qū)居民在公共服務(wù)決策中缺位,導(dǎo)致“當(dāng)前社區(qū)服務(wù)中心服務(wù)項(xiàng)目缺乏針對(duì)性、特色性和差異性,存在一刀切的問(wèn)題”①參見(jiàn)周元春：《社區(qū)服務(wù)誰(shuí)做主?》,《深圳特區(qū)報(bào)》2014年8月20日。。

3.4 有效協(xié)作治理機(jī)制不足

20世紀(jì)90年代以來(lái),基于單一政府主導(dǎo)的公共服務(wù)模式與完全市場(chǎng)化公共服務(wù)模式的弊端,公共服務(wù)跨部門協(xié)作治理提供了一種多元主體參與共治的路徑與機(jī)制,符合基本公共服務(wù)體系對(duì)回應(yīng)需求與有效供給的功能預(yù)期[44]。于是,20世紀(jì)90年代以來(lái),通過(guò)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)的協(xié)作治理在中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老、基礎(chǔ)教育、公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域迅速發(fā)展。近年來(lái),隨著國(guó)家頒布實(shí)施相關(guān)法規(guī)政策,政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)的規(guī)模和范圍逐步擴(kuò)大,其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效果也逐步顯現(xiàn)[45]。但是,由于私營(yíng)部門的逐利本性、社會(huì)組織的志愿失靈、政府責(zé)任鏈條的斷裂和公民角色的異化,導(dǎo)致政府購(gòu)買公共服務(wù)中涌現(xiàn)出諸如屢屢出現(xiàn)價(jià)格上漲、私人壟斷、忽視普遍義務(wù)、排斥貧困消費(fèi)者、服務(wù)質(zhì)量低下等偏離公平正義的現(xiàn)象[46]。而在政府與社會(huì)組織之間的“伙伴關(guān)系”被“雇主伙計(jì)關(guān)系”取代后,政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的“新瓶”以一種新型的、更隱形的方式依然裝的是“機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、財(cái)政壓力加重”的“舊酒”。從實(shí)踐效果來(lái)看,許多地方政府向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)都不同程度呈現(xiàn)出盲目追求財(cái)政效率、規(guī)模擴(kuò)張、權(quán)力控制以及管理主義至上等亂相,存在行政化、碎片化和市場(chǎng)化等種種結(jié)構(gòu)性困境,難以回應(yīng)當(dāng)代中國(guó)基本公共服務(wù)供給側(cè)改革的實(shí)質(zhì)需求[47]。

4 治理視閾下深化基本公共服務(wù)供給側(cè)改革的思路

4.1 精準(zhǔn)對(duì)接公眾基本公共服務(wù)需求

公眾需求是基本公共服務(wù)供給的重要基礎(chǔ),通過(guò)有效的公眾參與、評(píng)估發(fā)現(xiàn)基本公共服務(wù)需求,并及時(shí)給予回應(yīng),是基本公共服務(wù)供給與公眾需求相匹配的重要保障。但是,由于地方政府對(duì)公眾需求缺乏應(yīng)有的重視,導(dǎo)致基本公共服務(wù)供給與民眾現(xiàn)實(shí)需求脫節(jié)：一方面是基本公共服務(wù)供給不足,不能滿足民眾日益增長(zhǎng)的需求;另一方面是基本公共服務(wù)供給的錯(cuò)位與無(wú)效,提供了民眾并不需要的服務(wù),而民眾急需的服務(wù)卻不能也不愿提供[48]。因此,必須強(qiáng)化地方政府的公共服務(wù)意愿并完善公眾參與機(jī)制。

4.1.1 強(qiáng)化地方政府的公共服務(wù)意愿

盡管建設(shè)人民滿意的公共服務(wù)型政府已經(jīng)成為我國(guó)政府轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本目標(biāo),但公共服務(wù)意識(shí)的缺乏在相當(dāng)程度上阻礙了公共服務(wù)型政府建設(shè)的深入推進(jìn)。為此,必須強(qiáng)化各級(jí)政府的基本公共服務(wù)意愿,提升各級(jí)政府履行基本公共服務(wù)責(zé)任的自覺(jué)性。首先,加強(qiáng)公共服務(wù)精神教育。通過(guò)教育培訓(xùn)強(qiáng)化各級(jí)政府的公共服務(wù)理念,使以人民為中心的發(fā)展觀念深入人心,將“以人為本、為民服務(wù)”內(nèi)化為基本行為準(zhǔn)則。只有這樣,各級(jí)政府才能充分了解公眾真實(shí)的基本公共服務(wù)需求偏好,并使公眾真實(shí)需求表達(dá)真正納入地方政府基本公共服務(wù)的公共政策過(guò)程,把維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好人民的基本公共服務(wù)需求作為各職能部門工作的出發(fā)點(diǎn)。其次,完善激勵(lì)機(jī)制。既有的以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主的考核機(jī)制,造成地方主政官員在政績(jī)錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)中沒(méi)有足夠的動(dòng)力去提供基本公共服務(wù),導(dǎo)致教育等基本公共服務(wù)支出被經(jīng)濟(jì)建設(shè)類支出擠占的現(xiàn)象[49]。為此,一方面,在國(guó)家既有財(cái)政能力足以緩解基本公共服務(wù)短缺矛盾的情況下,應(yīng)結(jié)合基本公共服務(wù)供給側(cè)改革,將增加基本公共服務(wù)投入和產(chǎn)出指標(biāo)的比重納入地方黨政官員的績(jī)效考核指標(biāo)體系,激勵(lì)地方政府重視基本公共服務(wù)供給并走向“為基本公共服務(wù)而競(jìng)爭(zhēng)”。另一方面,應(yīng)增加公眾滿意度等指標(biāo)的考核權(quán)重,促進(jìn)政府內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制與外部社會(huì)激勵(lì)機(jī)制的有機(jī)結(jié)合。其實(shí),在蒂布特模型中,完全自由流動(dòng)的要素(尤其是居民/選民)和對(duì)選民負(fù)責(zé)的政府是兩個(gè)最重要的假設(shè)[50]。因此,應(yīng)該激活公眾的“退出”和“呼吁”權(quán)利來(lái)激勵(lì)地方政府提供更加貼近公眾需要,更能讓民眾滿意的基本公共服務(wù)。最后是健全約束機(jī)制。強(qiáng)化各級(jí)地方政府的基本公共服務(wù)意愿,除了采取宣傳、教育、培訓(xùn)等方式外,更需借助規(guī)范化的激勵(lì)約束機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。一方面,要強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制?；谌尜|(zhì)量管理的理念與方法,應(yīng)該對(duì)基本公共服務(wù)供給進(jìn)行全程監(jiān)督,明確監(jiān)督主體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督程序和監(jiān)督方式,倒逼各級(jí)政府在基本公共服務(wù)供給中既重視加大投入的效率指標(biāo),更重視供給的質(zhì)量指標(biāo)[51]。另一方面,要完善問(wèn)責(zé)機(jī)制。在深化基本公共服務(wù)供給側(cè)改革中,要在嚴(yán)格實(shí)行過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度以保證政府充分落實(shí)基本公共服務(wù)責(zé)任的基礎(chǔ)上,構(gòu)建使基本公共服務(wù)決策、執(zhí)行等各環(huán)節(jié)都納入問(wèn)責(zé)范圍全流程、立體式的問(wèn)責(zé)機(jī)制,將政府內(nèi)部問(wèn)責(zé)、人大與政協(xié)問(wèn)責(zé)、司法問(wèn)責(zé)和社會(huì)輿論問(wèn)責(zé)有機(jī)結(jié)合起來(lái)[52]。

4.1.2 完善公眾參與機(jī)制

在理論上,公眾不僅是基本公共服務(wù)的消費(fèi)者,還是基本公共服務(wù)的合作生產(chǎn)者,基本公共服務(wù)供給側(cè)改革是政府職能轉(zhuǎn)變和人民需求的良性互動(dòng),很多公共服務(wù)共同生產(chǎn)是以較高層次的公民參與形式為前提的。既有實(shí)證研究表明：地方政府在基本公共服務(wù)供給過(guò)程中提高決策透明度、拓寬參與渠道以及建立回應(yīng)機(jī)制,將有助于增強(qiáng)基本公共服務(wù)供給有效性。因此,公眾參與應(yīng)該是治理視閾下深化基本公共服務(wù)供給側(cè)改革的邏輯起點(diǎn)。首先,要完善基本公共服務(wù)信息公開(kāi)機(jī)制?；竟卜?wù)信息公開(kāi)化,既是因?yàn)榛竟卜?wù)信息獲取主體的廣泛性、獲取方式的便捷性和獲取內(nèi)容的有效性是公共服務(wù)型政府建設(shè)的基本要義,也是深化基本公共服務(wù)供給側(cè)改革的必然要求。因此,應(yīng)該按照“公開(kāi)透明、便捷高效、有利參與”的原則,保障公眾依法享有基本公共服務(wù)信息知情權(quán),為公眾參與提供前提和基礎(chǔ),也為公眾參與監(jiān)督提供保障。其次,要拓展基本公共服務(wù)供給中公眾參與的路徑與渠道。在完善信息公開(kāi)機(jī)制的同時(shí),還必須拓展公民參與的渠道和創(chuàng)造靈活多樣的參與路徑,并逐漸使之制度化和程序化。一方面,可以通過(guò)推行政策聽(tīng)證、民主懇談、公民議事會(huì)等方式來(lái)完善基本公共服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制;另一方面,設(shè)立市民監(jiān)督員、輿論監(jiān)督回應(yīng)、公眾滿意度調(diào)查等監(jiān)督回應(yīng)機(jī)制,根據(jù)公眾需求動(dòng)態(tài)調(diào)整基本公共服務(wù)供給。此外,要充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+基本公共服務(wù)”優(yōu)勢(shì),積極發(fā)展電子政務(wù)、城市公共服務(wù)多媒體平臺(tái)、網(wǎng)上市民論壇、政府會(huì)議公開(kāi)直播、電子會(huì)議和網(wǎng)絡(luò)對(duì)話等,使其成為便捷化的公眾參與機(jī)制[53]。再次,要發(fā)揮社會(huì)組織在促進(jìn)公眾有序參與中的積極作用。社會(huì)組織既是推動(dòng)公眾有序參與的基本載體,又是解決政府與公民互動(dòng)之間“交易成本”過(guò)高的中介和橋梁[54]。因此,一方面要發(fā)揮社會(huì)組織在促進(jìn)政府與公眾實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)中的作用,促進(jìn)公眾有序參與基本公共服務(wù)供給;另一方面,充分發(fā)揮社會(huì)組織能夠利用其獨(dú)特社會(huì)資源和方式為特定的公民群體提供有效公共服務(wù)的優(yōu)勢(shì),以解決政府提供基本公共服務(wù)的普遍性和公眾需求多元化的特殊性之間的現(xiàn)實(shí)矛盾。

4.2 有效滿足公眾的基本公共服務(wù)需求

基本公共服務(wù)供給改進(jìn)與需求管理雙輪驅(qū)動(dòng)正在成為中國(guó)公共服務(wù)型政府建設(shè)的新議程。因此,在治理視閾下,深化基本公共服務(wù)供給側(cè)改革,應(yīng)該在有效收集和整合民眾基本公共服務(wù)需求的基礎(chǔ)上,通過(guò)有效的需求管理,促進(jìn)基本公共服務(wù)供給的精準(zhǔn)有效,提高公眾的基本公共服務(wù)滿意度。為此,必須在完善基本財(cái)力保障的基礎(chǔ)上完善基本公共服務(wù)協(xié)作治理機(jī)制。

4.2.1 完善財(cái)力保障機(jī)制

建立比較完善的服務(wù)型公共財(cái)政體制,是深化基本公共服務(wù)供給側(cè)改革的保障機(jī)制。首先,要持續(xù)加大財(cái)政對(duì)基本公共服務(wù)的投入力度。為此,應(yīng)該在深化事權(quán)與財(cái)力相匹配的公共財(cái)政體制改革基礎(chǔ)上,優(yōu)化公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu),建立穩(wěn)定的基本公共服務(wù)投入增長(zhǎng)機(jī)制,努力實(shí)現(xiàn)提高財(cái)政支出中的基本公共服務(wù)比重并把新增財(cái)政收入主要用于改善基本公共服務(wù),真正形成基本公共服務(wù)型財(cái)政支出為主的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。其次,健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制。為此,應(yīng)該打破既有的縱向政府間“職責(zé)同構(gòu)”,根據(jù)事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的原則明確劃分縱向政府間基本公共服務(wù)的支出范圍,合理配置財(cái)政資源,為地方政府充分履行基本公共服務(wù)責(zé)任提供足夠的財(cái)力保障[55]。再次,建立健全規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。在清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和合理劃分中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上,增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,完善轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的設(shè)立、資金分配、使用管理、績(jī)效評(píng)價(jià)、信息公開(kāi)等制度,促進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化,最終既增強(qiáng)地方政府提供基本公共服務(wù)的能力并促進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化。最后,提升基本公共服務(wù)資金使用效益。一方面,要規(guī)范編制基本公共服務(wù)預(yù)算,提高預(yù)算執(zhí)行均衡性和效率。另一方面,要強(qiáng)化財(cái)政支出監(jiān)管并完善預(yù)算績(jī)效管理制度,建立健全覆蓋基本公共服務(wù)資金運(yùn)行全過(guò)程的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制。

4.2.2 完善協(xié)作治理機(jī)制

相較于科層制和市場(chǎng)供給模式,協(xié)作治理機(jī)制更能實(shí)現(xiàn)資源的有效整合與優(yōu)化配置,滿足基本公共服務(wù)供給對(duì)于公平與效率的雙重需求[56]253。因此,需要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),在明確政府基本公共服務(wù)供給責(zé)任的基礎(chǔ)上,通過(guò)深化“簡(jiǎn)政放權(quán)”改革,激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)活力,形成既保障基本供給又提升供給效率的可持續(xù)的政府、企業(yè)和社會(huì)組織共同參與基本公共服務(wù)供給的協(xié)作治理機(jī)制。首先,要大力發(fā)展社會(huì)組織以優(yōu)化基本公共服務(wù)供給。一方面,政府應(yīng)該放權(quán)于社會(huì)使社會(huì)組織成長(zhǎng)壯大。基于“政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治、發(fā)揮作用”的要求,在頂層設(shè)計(jì)上要通過(guò)改革登記注冊(cè)制度、實(shí)行財(cái)稅優(yōu)惠等制度促進(jìn)社會(huì)組織成長(zhǎng),各級(jí)地方政府則要通過(guò)綜合信息平臺(tái)建設(shè)來(lái)健全社會(huì)組織承接公共服務(wù)資質(zhì)評(píng)價(jià)體系、社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能長(zhǎng)效機(jī)制,并促使社會(huì)組織提升專業(yè)化能力和承接公共服務(wù)能力,真正起到激發(fā)社會(huì)活力的作用。另一方面,優(yōu)化政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的機(jī)制。在頂層設(shè)計(jì)上,要建立健全社會(huì)組織參與公共服務(wù)準(zhǔn)入、退出、獎(jiǎng)勵(lì)、懲戒機(jī)制,并為社會(huì)組織參與政府購(gòu)買服務(wù)提供公平競(jìng)爭(zhēng)的政策環(huán)境。以此為基礎(chǔ),各級(jí)地方政府應(yīng)構(gòu)建政府根據(jù)公眾實(shí)際需求制訂“菜單”、社會(huì)組織根據(jù)項(xiàng)目合同“做菜”的新型服務(wù)購(gòu)買機(jī)制,充分發(fā)揮社會(huì)組織確保基本公共服務(wù)供給公益性和專業(yè)性的優(yōu)勢(shì),健全基本政策法規(guī),形成規(guī)范體制機(jī)制,構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、優(yōu)質(zhì)高效的基本公共服務(wù)供給體系[57]。其次,適度推進(jìn)基本公共服務(wù)供給市場(chǎng)化。在強(qiáng)化政府服務(wù)和增進(jìn)公共利益使命及基本公共服務(wù)供給責(zé)任和監(jiān)管職責(zé)的基礎(chǔ)上,可以發(fā)揮市場(chǎng)運(yùn)作精巧、成本低廉、效益最佳的相對(duì)優(yōu)勢(shì)[58]。政府可以通過(guò)招投標(biāo)、合同承包和特許經(jīng)營(yíng)的方式鼓勵(lì)社會(huì)資本參與發(fā)展民辦幼兒園和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)和參與公立醫(yī)院改制、興辦養(yǎng)老服務(wù)和殘疾人康復(fù)等機(jī)構(gòu)等。為此,政府必須在逐步完善私人資本參與基本公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制的基礎(chǔ)上保障私人資本產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益保護(hù),營(yíng)造公平、統(tǒng)一和競(jìng)爭(zhēng)有序的商業(yè)環(huán)境。再次,構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)在基本公共服務(wù)協(xié)作治理中的伙伴關(guān)系。為了消解政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)中存在的政府責(zé)任市場(chǎng)化、社會(huì)組織“伙計(jì)化”和企業(yè)逐利化等導(dǎo)致的公共性流失風(fēng)險(xiǎn),必須使社會(huì)組織、企業(yè)和公民等能作為平等治理主體參與基本公共服務(wù)供給側(cè)改革的公共政策全過(guò)程。在此基礎(chǔ)上,政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民在協(xié)作治理中建立平等、開(kāi)放和有序的合作伙伴關(guān)系,作為政策主導(dǎo)者、資源分配引導(dǎo)者與質(zhì)量重要監(jiān)控者的政府,通過(guò)與其他主體的良性互動(dòng)更多地負(fù)擔(dān)著基本公共服務(wù)的政策輸出,企業(yè)與社會(huì)組織則更多地承擔(dān)更直接意義上的公共服務(wù)供給,而公眾從被動(dòng)的消費(fèi)者轉(zhuǎn)變成為主動(dòng)參與的治理主體,最終形成有效實(shí)現(xiàn)公眾需求的基本公共服務(wù)供給協(xié)作治理體系。

[1] 高海虹.地方政府公共服務(wù)供給側(cè)改革研究[J].理論探討,2017(6)：168-173.

[2] 李紅霞.基本公共服務(wù)供給不足的原因分析與強(qiáng)化政府財(cái)政責(zé)任的對(duì)策[J].財(cái)政研究,2014(2)：58-61.

[3] 孫志華.問(wèn)題與對(duì)策：健全和完善我國(guó)基本公共服務(wù)體系的探討[J].山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2014(6)：44-51.

[4] 謝星全.基本公共服務(wù)質(zhì)量：一個(gè)系統(tǒng)的概念與分析框架[J].中國(guó)行政管理,2017(3)：68-72.

[5] 孫飛,付東普.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新[J].甘肅社會(huì)科學(xué),2017(4)：244-248.

[6] 詹國(guó)彬.需求方缺陷、供給方缺陷與精明買家——政府購(gòu)買服務(wù)的困境與破解之道[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較,2013(5)：142-150.

[7] 郭小聰,代凱.供需結(jié)構(gòu)失衡：基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程中的突出問(wèn)題[J].中山大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2012(4)：140-147.

[8] 邵光學(xué),劉娟.從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”——淺談中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的新變化[J].學(xué)術(shù)論壇,2014(2)：44-47.

[9] 萊斯特·薩拉蒙.全球公民社會(huì)：非營(yíng)利部門視界[M].鄧國(guó)勝,譯.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2002.

[10]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[N].人民日?qǐng)?bào),2017-10-28.

[11]中國(guó)連續(xù)5年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值4%以上[EB/OL].(2017-10-02).http：∥www.xinhuanet.com/yuqing/2017-10/02/c_129715803.htm.

[12]李麗輝.全民基本醫(yī)保網(wǎng),好給力[N].人民日?qǐng)?bào),2017-02-09.

[13]六年斥資六萬(wàn)億元財(cái)政“真金白銀”助力醫(yī)改[EB/OL].(2017-02-14).http：∥www.xinhuanet.com/politics/2017-02/14/c_129479373.htm.

[14]胡鞍鋼,楊竺松,鄢一龍.“十三五”時(shí)期我國(guó)社會(huì)保障的趨勢(shì)與任務(wù)[J].天津社會(huì)科學(xué),2015(4)：85-90.

[15]趙婀娜.努力讓十三億人民享有更好更公平的教育[N].人民日?qǐng)?bào),2017-10-17.

[16]易志堅(jiān),汪曉林,王叢虎.政府購(gòu)買公共服務(wù)的幾個(gè)基本概念界定[J].中國(guó)政府采購(gòu),2014(4)：23-25.

[17]政府采購(gòu)增10倍與精簡(jiǎn)開(kāi)支不矛盾[EB/OL].(2017-07-09).http：∥politics.people.com.cn/n/2012/0709/c1026-18469286.html.

[18]柴新.2016年全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模增22.1%[N].中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào),2017-08-29.

[19]遲福林,張飛.推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)：“十三五”政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)[J].社會(huì)治理,2016(2)：30-35.

[20]努力讓十三億人民享有更好更公平的教育[EB/OL].(2017-10-17).http：∥edu.people.com.cn/n1/2017/1017/c1053-29591581.html.

[21]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局黨組.貫徹落實(shí)新理念?yuàn)^力創(chuàng)造新輝煌——黨的十八大以來(lái)新理念引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得新成就[J].求是,2017(12)：26-29.

[22]十八大以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得的重大成就[EB/OL].(2017-09-06).http：∥www.wenming.cn/djw/djw2016sy/djw2016syyw/201709/t20170906_4413623.shtml.

[23]人社部：十八大后就業(yè)局勢(shì)總體穩(wěn)定新增就業(yè)超6500萬(wàn)人[EB/OL].(2017-07-28).http：∥finance.china.com.cn/news/20170728/4328735.shtml.

[24]中共人力資源和社會(huì)保障部黨組.黨的十八大以來(lái)勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的主要成就[J].求是,2017(14)：42-44.

[25]聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署.中國(guó)人類發(fā)展報(bào)2016：通過(guò)社會(huì)創(chuàng)新促進(jìn)包容性的人類發(fā)展[M].北京：中譯出版社,2016.

[26]鄔志輝,李靜美.農(nóng)民工隨遷子女在城市接受義務(wù)教育的現(xiàn)實(shí)困境與政策選擇[J].教育研究,2016(9)：19-31.

[27]魏義方.從供需雙側(cè)提升基本公共服務(wù)滿意度——基于近十年績(jī)效評(píng)價(jià)研究的元分析[J].中國(guó)物價(jià),2016(4)：85-87.

[28]休斯.公共管理導(dǎo)論[M].張成福,等譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2007.

[29]MEIJER A.Networked Coproduction of Public Services in Virtual Communities：From a Government-Centric to a Community Approach to Public Service Support[J].Public Administration Review,2011(4)：598-607.

[30]姜曉萍.基本公共服務(wù)應(yīng)滿足公眾需求[N].人民日?qǐng)?bào),2015-08-30.

[31]李雪萍.多主體供給社區(qū)公共產(chǎn)品[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2006(6)：24-28.

[32]周黎安.中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究[J].經(jīng)濟(jì)研究,2007(7)：36-50.

[33]任劍濤.黨權(quán)、異地任職與中央控制[J].江蘇社會(huì)科學(xué),2010(6)：108-116.

[34]田發(fā).基本公共服務(wù)均等化與地方財(cái)政體制變遷[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2013.

[35]楊會(huì)慧,楊鵬.中國(guó)政府采購(gòu)總體規(guī)模及貨物結(jié)構(gòu)分析[J].中國(guó)政府采購(gòu),2011(6)：68-72.

[36]徐家良,趙挺.政府購(gòu)買公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境與路徑創(chuàng)新：上海的實(shí)踐[J].中國(guó)行政管理,2013(8)：28-32.

[37]呂凱波,鄧淑蓮.省以下地方政府支出責(zé)任劃分理論、挑戰(zhàn)與政策建議[J].地方財(cái)政研究,2016(5)：47-54.

[38]KAIYUEN T,YOUQING W.Between Separate Stoves and a Single Menu：Fiscal Decentralization,China Style[J].The China Quarterly,2004(177)：71-90.

[39]LIU Y,VAZQUEZ J.Fiscal Decentralization,Equalization,and Intra-provincial Inequality in China[J].International Tax and Public Finance,2017(2)：248-281.

[40]蔡梅蘭.公眾參與視角下提升公共服務(wù)有效供給的對(duì)策[J].行政管理改革,2017(9)：38-42.

[41]官永彬.民主與民生：分權(quán)體制下公眾參與影響公共服務(wù)效率的經(jīng)驗(yàn)研究[J].經(jīng)濟(jì)管理,2016(1)：177-187.

[42]楊成.論政府購(gòu)買公共服務(wù)中的公眾參與[J].行政與法,2016(10)：17-23.

[43]張開(kāi)云,張興杰,李倩.地方政府公共服務(wù)供給能力：影響因素與實(shí)現(xiàn)路徑[J].中國(guó)行政管理,2010(1)：94-97.

[44]馬雪松.回應(yīng)需求與有效供給：基本公共文化服務(wù)體系建設(shè)的制度分析[J].湖北社會(huì)科學(xué),2013(10)：35-38.

[45]王叢虎.政府購(gòu)買公共服務(wù)與行政法規(guī)制[J].中國(guó)行政管理,2013(9)：34-37.

[46]張雅勤.公共性的擴(kuò)散、阻滯與疏?！獜摹百?gòu)買服務(wù)”到“多元合作”的演變邏輯[J].江海學(xué)刊,2017(1)：114-121.

[47]彭少峰,楊君.政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)新型模式：核心理念與策略選擇——基于上海的實(shí)踐反思[J].社會(huì)主義研究,2016(1)：91-97.

[48]陳永生.公共服務(wù)需求管理：服務(wù)型政府建設(shè)的新議程[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào),2017(1)：109-115.

[49]尹恒,朱虹.縣級(jí)財(cái)政生產(chǎn)性支出偏向研究[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2011(1)：88-101.

[50]BARDHAN P.Decentralization of Government and Growth[J].Journal of Economic Perspectives,2002(4)：185-205.

[51]唐忠義,顧杰,張英.我國(guó)公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制問(wèn)題的調(diào)查與分析[J].中國(guó)行政管理,2013(1)：19-22.

[52]曾保根.基本公共服務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制創(chuàng)新的四維構(gòu)想[J].中州學(xué)刊,2013(5)：10-14.

[53]王海峰.地方公共服務(wù)型政府構(gòu)建中公民參與的困境及對(duì)策[J].行政管理改革,2012(2)62-67.

[54]張緊跟,李夢(mèng)宸.組織化有序參與：擴(kuò)展公民參與的新思路[J].云南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2017(4)：96-102.

[55]薄貴利.建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略與路徑[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2014(5)：94-99.

[56]劉華.經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的政府職能轉(zhuǎn)變[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2011.

[57]岳金柱.政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐探索與改革創(chuàng)新——以北京市社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金購(gòu)買服務(wù)為例[J].行政管理改革,2017(2)：36-48.

[58]沈志榮,沈榮華.公共服務(wù)市場(chǎng)化：政府與市場(chǎng)關(guān)系再思考[J].中國(guó)行政管理,2016(3)：65-70.