廣州白云寮采村治創(chuàng)新“村民理事會(huì)”之范例分析

王權(quán)典，杜金沛，李 建

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 1.農(nóng)村法治與社會(huì)發(fā)展研究中心、新型城鎮(zhèn)化法治研究中心；2.廣東農(nóng)村政策研究中心；3.人文與法學(xué)學(xué)院，廣東 廣州 510642）

一、前言

寮采村地處廣州市郊白云區(qū)北部流溪河畔、鐘落潭鎮(zhèn)西北部。面積5.42平方公里（合計(jì)5000多畝），轄有18個(gè)經(jīng)濟(jì)社，總?cè)丝?000余人，流溪河環(huán)村而過，村域基本沒有成片工業(yè)廠房，魚塘成片、果樹成林、空氣清新、村莊寧靜、生態(tài)環(huán)境優(yōu)越。地處城鄉(xiāng)結(jié)合部的寮采，盡管村社治理及集體經(jīng)濟(jì)近年有較大改觀，但受到各種主客觀因素的制約，發(fā)展?jié)摿σ恢蔽茨艿玫匠浞轴尫牛源迳缃M織派系內(nèi)斗不已導(dǎo)致治理荒漠化的窘境、村域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、集體資產(chǎn)流轉(zhuǎn)混亂、村民增收保障困難等問題尤為突出。為此，寮采在白云區(qū)農(nóng)辦的指導(dǎo)下，痛定思痛，下定決心進(jìn)行改革。通過近些年村社治理改革探索創(chuàng)新，在較大程度上激發(fā)了基層治理的活力，有意識地導(dǎo)入現(xiàn)代股份合作制，探尋村社集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型暨股份合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑，對進(jìn)一步提升村域經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)層次及經(jīng)營模式，以及村社治理、土地整治、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等均取得了較好的成效。長期困擾寮采農(nóng)村治理的兩個(gè)“老大難”問題，得以有效的突破性解決：一是村社治理創(chuàng)新難的問題，二是堅(jiān)決遏制村社組織渙散及干群矛盾沖突案多頻發(fā)的問題。

2014年4月，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室復(fù)函廣東，確定將白云區(qū)列為中農(nóng)辦農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)聯(lián)系點(diǎn)。寮采村作為觀察點(diǎn)之一，其村社治理改革較有成效，亮點(diǎn)突出，特別是村治創(chuàng)建的“村民理事會(huì)”民主議事模式跟增城下圍村“民主議事廳”模式，均已被廣州市委市政府《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加強(qiáng)“三農(nóng)”工作的意見》（穗字【2016】12號）肯定為成功的村治經(jīng)驗(yàn)做法要求推廣。本項(xiàng)研究置于新型城鎮(zhèn)化背景下，以寮采村治轉(zhuǎn)型發(fā)展作為個(gè)案分析對象，擬總結(jié)其在村社治理（體制機(jī)制）改革探索暨實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)法治化路徑方面經(jīng)驗(yàn)，揭示其村社治理創(chuàng)新機(jī)理。

二、寮采村社治理的基本架構(gòu)及運(yùn)行模式

（一）從“三駕馬車”到社團(tuán)組織共同參與

寮采的“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村管理體制，自20世紀(jì)80年代確立以來，在既往的較長時(shí)期里，寮采村延續(xù)了過去“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度框架。后來寮彩采取珠三角農(nóng)村基層社會(huì)“三駕馬車”式的典型架構(gòu)，在原體制框架嵌入一個(gè)村民自治制度，即村黨支部——村社集體經(jīng)濟(jì)組織（經(jīng)聯(lián)社與經(jīng)濟(jì)社）——村民自治組織（村委會(huì)）。隨著寮采村域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的村治結(jié)構(gòu)越來越不適應(yīng)城鎮(zhèn)化新業(yè)態(tài)及社區(qū)化治理轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要：

一是黨組織和村民自治的職能模糊。村級治理長期實(shí)行黨支部和村委“二元制”管理結(jié)構(gòu)，黨支部和村委會(huì)權(quán)責(zé)不清，導(dǎo)致以“黨代自治”或“自治”和“黨治”兩張皮的現(xiàn)象。村黨支部除黨務(wù)工作外，其職能和村委會(huì)重疊，共同掌控村莊的公共權(quán)力，在“委托——代理”關(guān)系中所處位置相同。

二是經(jīng)聯(lián)社與經(jīng)濟(jì)社在負(fù)責(zé)村社兩級集體經(jīng)濟(jì)管理，但經(jīng)聯(lián)社與經(jīng)濟(jì)社運(yùn)行未必契合，社委會(huì)、經(jīng)理層和監(jiān)事會(huì)之間的權(quán)責(zé)劃分與行使失范，導(dǎo)致集體資產(chǎn)經(jīng)營管理運(yùn)作不暢。

三是村民自治制度實(shí)施，導(dǎo)致農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)由“委任制”向“選任制”轉(zhuǎn)變，但實(shí)際操作存在機(jī)制障礙，民主決策行為不規(guī)范，民主管理制度不完善，民主監(jiān)督不給力等。局部村莊治理出現(xiàn)危機(jī)，村社班子換屆選舉成為農(nóng)村基層的頭等大事，選舉成本越來越高。有時(shí)發(fā)生要求罷免村官的群訪事件，引發(fā)骨牌效應(yīng)而危及到村社的和諧穩(wěn)定。

為此，寮采村重視民主參與決策機(jī)制創(chuàng)新建設(shè)。為充分調(diào)動(dòng)全村各方力量參與村社事務(wù)管理，除了村“兩委”和黨員、村民代表、民主監(jiān)督小組外，寮彩自發(fā)形成有四種類型的社團(tuán)組織：一是老人協(xié)會(huì)，由60歲以上的1000多人中推選代表23人組成；二是婦女協(xié)會(huì)，由婦女代表39人組成；三是退伍軍人協(xié)會(huì)，由退伍軍人113人選出代表7人組成；四是商會(huì)，由村社在外經(jīng)商的村民81人選出代表9人組成。村社重要事務(wù)先由“兩委”取得一致意見后，再提交上述多個(gè)社團(tuán)代表開會(huì)通過后方能實(shí)施。如涉及重大事項(xiàng)還要在全村公示后才可付諸實(shí)施，并由監(jiān)督小組全程監(jiān)督實(shí)施（圖1）。

圖1 寮采村社團(tuán)組織結(jié)構(gòu)示意圖

在形成社團(tuán)組織的基礎(chǔ)上，寮采村進(jìn)一步健全村社治理架構(gòu)，完善以村黨組織為核心，村委會(huì)為主導(dǎo)，村民為主體，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作社、駐村單位、群眾社團(tuán)等協(xié)同參與的新型村社治理架構(gòu)。明確村黨組織書記主持“兩委”聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)對村社事務(wù)的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)；提高村“兩委”班子成員交叉任職比例，支持村黨組織班子成員通過依法選舉當(dāng)選村委會(huì)成員，也可通過法定程序把村黨組織負(fù)責(zé)人推選為村委會(huì)或者經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社（股份公司）經(jīng)營管理負(fù)責(zé)人；優(yōu)化村務(wù)監(jiān)督體制，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)自覺接受鎮(zhèn)、村兩級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)委會(huì)主任參加或列席村“兩委”會(huì)議，堅(jiān)持監(jiān)委會(huì)向鎮(zhèn)黨委、村黨組織和村民代表會(huì)議報(bào)告工作制度。具備條件的，推行村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織職能分離和分賬管理（圖2）。

圖2 寮采村村社治理基本架構(gòu)

（二）寮采村村民理事會(huì)的形成機(jī)理

2013年，寮采入選為白云區(qū)“美麗鄉(xiāng)村”試點(diǎn)，為更好地推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，提高村民民主自治意識，由村黨支部和村委會(huì)牽頭組織醞釀，經(jīng)黨員和村民代表大會(huì)表決通過，組建成立村民理事會(huì)。理事會(huì)的15名初始成員是由黨員和村民代表大會(huì)票決產(chǎn)生。凡是村“兩委”在重大決議草案起草前，首先召集理事會(huì)成員開會(huì)，商討擬決議的事項(xiàng)，充分聽取村民理事會(huì)的討論意見特別是其成員的異議或者不同的看法，商議形成議題（案）再提交黨員和村民代表大會(huì)審議表決，議題表決通過后即向所有村民公示（告）。村民理事會(huì)在討論時(shí)成員有權(quán)就擬決議事項(xiàng)提出異議，甚至可集體表決不予支持，使擬決議事項(xiàng)暫且難以形成待表決的議題；即便是大會(huì)表決通過的議題，也要接受村民理事會(huì)的實(shí)施監(jiān)督，村民理事會(huì)成員隨時(shí)可向村“兩委”提出意見或建議。

如今，村民理事會(huì)已經(jīng)發(fā)展成為集黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)監(jiān)督為一體的監(jiān)督委員會(huì)，其成員由過去的3位老書記、2位老村長、老人協(xié)會(huì)會(huì)長以及黨員選出的4位黨員代表、村民代表選出的4位村民代表、村德高望重的鄉(xiāng)賢代表等21人組成。村民理事會(huì)形成和現(xiàn)實(shí)運(yùn)行的機(jī)理如下：

1.加強(qiáng)和創(chuàng)新村社治理，必須協(xié)調(diào)好組織主導(dǎo)與群眾主體的關(guān)系。村社治理轉(zhuǎn)型過程中，組織主導(dǎo)與村民主體是村治的“兩條腿”，不可偏廢。通過培育和發(fā)展村民理事會(huì)，落實(shí)基層民事民辦民治，讓群眾在“共謀、共建、共管、共享”中，成為推動(dòng)村社治理建設(shè)的自覺擁護(hù)者、忠實(shí)實(shí)踐者和有力推動(dòng)者。

2.加強(qiáng)和創(chuàng)新村社治理，必須注重發(fā)揮鄉(xiāng)賢代表的作用。鄉(xiāng)賢代表大多見過世面，具有廣泛的群眾基礎(chǔ)、社會(huì)資源和強(qiáng)烈的反哺意識，有利于提高農(nóng)村的建設(shè)水平、管理水平與農(nóng)民的思想意識水平。寮采村通過培育發(fā)展村民理事會(huì)，將游離于體制外的鄉(xiāng)賢人士聚集融入到村民自治和社區(qū)治理中，使其成為村社多元共治的重要力量。

3.加強(qiáng)和創(chuàng)新村社治理，必須為民事民治效能發(fā)揮提供載體。只要有載體，民事民治才會(huì)有抓手、有活力。寮采結(jié)合農(nóng)村各項(xiàng)工作，持續(xù)為民事民治效能發(fā)揮提供集體資產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目、村級公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”籌資或者財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目載體，賦予其廣闊的發(fā)展空間，最大限度地發(fā)揮其積極作用在傳統(tǒng)的村莊治理架構(gòu)中，農(nóng)村基層既然已經(jīng)有了“村兩委”及集體經(jīng)濟(jì)組織，再建一個(gè)村民理事會(huì)，是否多此一舉而導(dǎo)致疊床架屋之嫌？如果農(nóng)村依然是改革開放前相對封閉的狀態(tài)，當(dāng)然就沒有建立村民理事會(huì)的必要?，F(xiàn)實(shí)問題是，隨著改革開放的深入，特別是在新農(nóng)村和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)乃至進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的時(shí)代背景中，農(nóng)村社會(huì)呈現(xiàn)出開放性、流動(dòng)性、復(fù)雜性和多元化的特征，村社事務(wù)、利益關(guān)系隨之變得繁雜且?，F(xiàn)有的“村兩委”基層組織難以完全容納村（居）民的利益訴求，必須創(chuàng)設(shè)新的組織形式來承載，否則，這類訴求或其矛盾沖突游離于可控范圍，可能以“異端”力量甚至破壞性的負(fù)面形象來展現(xiàn)其存在。與此同時(shí)，由集體資產(chǎn)處置、公益建設(shè)、征地拆遷、利益分配等所引發(fā)的基層社會(huì)矛盾沖突，往往根源于村“兩委”少數(shù)幾個(gè)干部罔顧村民普遍意愿和多數(shù)人的利益、濫用自治組織的公權(quán)力進(jìn)行“黑箱”操作。由此，必須經(jīng)由民眾自愿參與且自主選擇的途徑，找到一種矯正當(dāng)前農(nóng)村自治權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡的平衡力量，而村民理事會(huì)可能就成為一種平衡力量的載體。

至于這樣一個(gè)村民自治組織的稱謂并不重要，“村民理事會(huì)”只是區(qū)域性約定俗成的慣稱之一，也有稱作“鄉(xiāng)賢理事會(huì)”（如云浮農(nóng)村）或“村民議事會(huì)”（如四川部分農(nóng)村）的。關(guān)鍵要看到設(shè)立類似村民自治組織的現(xiàn)實(shí)必要性及其功能定位。通過觀察寮采村民理事會(huì)的運(yùn)作成效及比較云浮、南海部分農(nóng)村類似的組織，可以總結(jié)出其具有兩大現(xiàn)實(shí)功能：一是讓各方面群眾代表有機(jī)會(huì)參與協(xié)商本村重大公共事務(wù)（相當(dāng)于基層社會(huì)的“小政協(xié)”）；二是有助于拓展群眾參與民主監(jiān)督村“兩委”的渠道和方式。這是加強(qiáng)村社治理正大光明的有效舉措，當(dāng)然能為群眾所接納。如果沒有后一項(xiàng)功能的發(fā)揮，那么村民理事會(huì)就可能只是一個(gè)臨時(shí)性組織。譬如有的地方為修路建橋籌資籌勞，組建一個(gè)相當(dāng)于籌委會(huì)的村民理事會(huì)，路橋修好、大事告成，這種村民理事會(huì)也就壽終正寢。但民主監(jiān)督村“兩委”的功能設(shè)定，則使村民理事會(huì)常態(tài)化制度化的內(nèi)在需求（圖3）。

圖3 寮采村村民理事會(huì)成員來源構(gòu)成示意圖

（三）寮采村民主決策——執(zhí)行——監(jiān)督的基本程序

為了充分調(diào)動(dòng)全村各方力量參與村事務(wù)管理，寮采村逐步建立起多層次立體化的完善村社民主自治機(jī)制，主要體現(xiàn)為四方面的創(chuàng)新：

1.在民主決策方面

寮采村黨總支部不斷完善相關(guān)制度，實(shí)行了村“兩委”聯(lián)席會(huì)、村民（代表）會(huì)議、黨員會(huì)議、村民理事會(huì)等機(jī)構(gòu)“民主議事”，民主理財(cái)小組、村民理事會(huì)等還負(fù)責(zé)“跟蹤督事”的議事程序：村兩委在重大決議、草案起草之前，先召集由村的老書記、老村長、老人協(xié)會(huì)成員和部分黨員、村民代表組成的監(jiān)督小組開會(huì)，商討具體的事項(xiàng)，再提交黨員和村民代表大會(huì)討論通過，然后向所有村民公告。村黨支部的牽頭指引成立了黨務(wù)村務(wù)財(cái)務(wù)監(jiān)督小組、老人協(xié)會(huì)、婦女協(xié)會(huì)、退伍軍人協(xié)會(huì)、商會(huì)等組織，共同監(jiān)督村社事務(wù)。寮采村黨支部積極推進(jìn)和完善村社民主管理機(jī)制，規(guī)范村內(nèi)事務(wù)的議事程序，希望做到即使黨支部換屆換人，村內(nèi)的事務(wù)也能按現(xiàn)時(shí)公平、公正、公開的民主程序進(jìn)行表決。村社重大決策都經(jīng)過聯(lián)名提議，經(jīng)過村“兩委”會(huì)議研究討論，再經(jīng)全體黨員、全體村民代表會(huì)議通過，每次會(huì)議都在《村級事務(wù)民主決策會(huì)議記錄本》上做好會(huì)議記錄。行政決策及民主監(jiān)督的運(yùn)作架構(gòu)如下（圖4）。

圖4 寮采村民主決策程序示意圖

2.在民主議事方面

3.在民主管理方面

村民理事會(huì)的決議，要由村委會(huì)主任即村長去執(zhí)行。我們調(diào)查詢問了寮采的村委會(huì)主任、村支書是愿意搞這個(gè)制度，難道不怕村“兩委”權(quán)力被削弱嗎？他們一致的回答是：我們太愿意了，以前我們自己拍板，自己做決策，村民未必都認(rèn)可，有人反對就去告、去上訪，哪怕修一條50米的路，三五年也修不起來，總是有人反對或設(shè)置障礙?，F(xiàn)在所有的重大公共決策都要形成村民理事會(huì)的議案來討論，共同投票，投票通過之后，村主任無條件執(zhí)行，村主任只不過是執(zhí)行了村民的意志而已，因而有公信力。若哪個(gè)村民有啥不同意見，可以找界別代表（也是其選出的“議員”）去反映，甚至可以提議通過合理的程序罷免其代表（理事）。這個(gè)機(jī)制很好，解決了村“兩委”的尷尬局面，也提高了村民自治管理的民主性。

4.在民主監(jiān)督方面

村黨總支部每個(gè)月組織監(jiān)督委員會(huì)成員對村的黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)進(jìn)行審議和監(jiān)督后，并將相關(guān)的文件報(bào)表張貼于公告欄，接受村民監(jiān)督。監(jiān)督委員會(huì)全程監(jiān)督村社大小決策事務(wù)，使黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)等均能得到公開、公平、公正、透明的處理，使廣大村民心中有數(shù)，及時(shí)明白兩委過去做了什么、現(xiàn)時(shí)做著什么、今后準(zhǔn)備做什么，促使廣大村民熱心參與村社事務(wù)，容易形成共識，齊心協(xié)辦好事。當(dāng)年在“一事一議”村容整潔的基礎(chǔ)上，寮采村注重營造民主氛圍，堅(jiān)定村民發(fā)展經(jīng)濟(jì)的信心，為發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村提供支持后盾。

三、寮采村社治理的特色機(jī)制

寮采創(chuàng)新型多元主體農(nóng)村基層治理模式及架構(gòu)，主要是在現(xiàn)有基層治理結(jié)構(gòu)中增設(shè)村理事會(huì)之議事監(jiān)督主體，并完善村支部領(lǐng)導(dǎo)組織制度、村民（代表）會(huì)議決策制度、村委會(huì)委托管理制度、理事會(huì)議事監(jiān)督制度等協(xié)同共治制度，形成“村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心、村民會(huì)議和村民代表會(huì)議為決策機(jī)構(gòu)、村委會(huì)為執(zhí)行機(jī)構(gòu)、村民理事會(huì)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)”的村社治理機(jī)制，由原村“兩委”主體轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w協(xié)同共治，構(gòu)建相互協(xié)調(diào)配合、相互監(jiān)督制約的新型村社治理體系（圖5）。

圖5 寮采村新型村社治理架構(gòu)示意圖

在寮采村這一新型村社治理體系中，村民理事會(huì)至少發(fā)揮五方面的作用：

由表12可見，再選精礦品位僅提高了1.19個(gè)點(diǎn)，卻損失產(chǎn)率9.23個(gè)點(diǎn)、回收率8.21個(gè)點(diǎn)(對原礦)。

1.村黨組織核心領(lǐng)導(dǎo)地位凸顯，凝聚力戰(zhàn)斗力顯著增強(qiáng)。新型村級治理機(jī)制，通過理順村“兩委”關(guān)系，促進(jìn)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)其公信度、凝聚力，突出其核心領(lǐng)導(dǎo)的作用，并組織發(fā)揮黨員的表率作用。

2.村民自治得到有效實(shí)現(xiàn)，基層民主活力煥發(fā)。寮采村民理事會(huì)對搞活基層民主具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是村民理事會(huì)成員都是村民推選出來，且是村社群眾中比較有威望的代表人士，深得村民的信任，便于其開展工作及聯(lián)系群眾；二是村民認(rèn)為理事會(huì)成員和自己在統(tǒng)一戰(zhàn)線，所推進(jìn)的工作也經(jīng)過充分醞釀和商議，村民覺得其代表自己在行使話語權(quán)、謀事做事，自然會(huì)給予支持與期待，認(rèn)同并擁護(hù)理事會(huì)的動(dòng)議事項(xiàng)。

3.構(gòu)建化解村社矛盾的有效機(jī)制，農(nóng)村社會(huì)趨于和諧穩(wěn)定。一方面，村民理事會(huì)搭建起運(yùn)用民主協(xié)商調(diào)解農(nóng)村社區(qū)矛盾的制度性平臺(tái)；另一方面，村民理事會(huì)的常態(tài)化運(yùn)行，增強(qiáng)了村級公共事務(wù)決策、執(zhí)行的透明度以及監(jiān)督的廣泛性、實(shí)效性。

4.理順村治主體間的關(guān)系，為村民自治搭建良性運(yùn)作的制度框架。在寮采村民主協(xié)商型治理結(jié)構(gòu)中，村民理事會(huì)作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其運(yùn)作有效監(jiān)督了“兩委”的權(quán)能行使，提高了“兩委”決策管理的合理性與辦事效率，融洽了干群關(guān)系。

5.抓住基層法治的根本。法治是調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的基本方式，更是市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行社會(huì)治理的基本準(zhǔn)則和有效手段。針對群眾遇到的問題，不是首先尋求法治的方式來解決，而是奉行“信訪不信法”、“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”等信念。再如基層干部及執(zhí)法人員在化解矛盾、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、分配資源時(shí)，存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、威逼利誘、和稀泥等問題，故實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的根本是弘揚(yáng)法治精神，強(qiáng)化法治保障，遵循依法依規(guī)按程序辦事的原則。

四、寮采村社治理的創(chuàng)新啟示

（一）寮采村社治理的創(chuàng)新性

1.由老村干部社團(tuán)、黨員社團(tuán)、婦女社團(tuán)、退伍軍人社團(tuán)、青年社團(tuán)等各群體自主推選代表組建村民理事會(huì)，作為村級民主協(xié)商的議事咨詢機(jī)構(gòu)，并由其產(chǎn)生6人監(jiān)督委員會(huì)；該組織非限于“一事一議”而實(shí)現(xiàn)，已經(jīng)成為寮采“兩委”決策和管理機(jī)制的輔助參謀，成為寮采發(fā)揮村民自治活力的有效“法寶”。

2.調(diào)整和規(guī)范村委會(huì)的職能。在村社民主協(xié)商型治理機(jī)制下，村委會(huì)的自治管理與公共服務(wù)的職責(zé)予以規(guī)范調(diào)整和適當(dāng)限制：一是對村民（代表）會(huì)議和村民理事會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，執(zhí)行村民（代表）會(huì)議和村民理事會(huì)的決議；二是承接政府委托和購買社會(huì)管理及公共服務(wù)的部分職能；三是組織辦理該村公益事業(yè)、調(diào)解糾紛、協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安等村社自治事務(wù)。

3.強(qiáng)化村黨組織對村民理事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。一是由村黨組織書記兼任村民理事會(huì)的召集人，主持和召集村民理事會(huì)會(huì)議；二是村黨組織負(fù)責(zé)接受和審查村民理事會(huì)、村民小組議事會(huì)的議題，對不符合村民自治權(quán)限和違反政策規(guī)定的議題或者非議題提出人真實(shí)意思表示的議題，不予上會(huì)；三是對涉及該村長遠(yuǎn)發(fā)展和農(nóng)民群眾普遍關(guān)注的重大議題，村黨組織在提交理事會(huì)議表決前，先行召開黨員（代表）大會(huì)討論，提出建議方案；四是對在表決前討論階段的所有議題事項(xiàng)，特別注重聽取少數(shù)異議人的意見或看法，并作為形成決議方案的重要參考。

（二）寮采村社治理的啟示意義

1.堅(jiān)持黨政一元化領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)范管理運(yùn)作，加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)

（1）加強(qiáng)與改善黨政領(lǐng)導(dǎo)。鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府要把村社組織建設(shè)擺在重要位置，加強(qiáng)對村社組織的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，引導(dǎo)和推進(jìn)村干部直選制度，將素質(zhì)高、能力強(qiáng)、作風(fēng)硬的人選拔到村干部崗位，提高基層組織的戰(zhàn)斗力、公信力，并有效貫徹落實(shí)基層黨建的各項(xiàng)任務(wù)。

（2）完善基層民主自治機(jī)制。健全完善日常工作管理、黨員議事會(huì)、村民代表議（理）事會(huì)等制度，強(qiáng)化黨務(wù)公開、村（社）務(wù)公開等制度，擴(kuò)大群眾基層民主，增強(qiáng)村民自治的生機(jī)和活力，牢固農(nóng)村基層組織的根基，從源頭上減少農(nóng)村不穩(wěn)定因素的發(fā)生。在抓好基層黨建的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全基層民主自治制度,大力培育社團(tuán)組織，構(gòu)建村社“兩委”、經(jīng)濟(jì)組織和社團(tuán)組織以及其他社會(huì)力量的聯(lián)動(dòng)溝通機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各基層組織和其他社會(huì)力量參與基層治理的積極性，實(shí)現(xiàn)“協(xié)同共治”。

2.注重民生、保障權(quán)益，助推農(nóng)民融入城市化進(jìn)程

發(fā)展農(nóng)村社會(huì)民生。大力推進(jìn)公共服務(wù)，推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，廣泛開展幫扶服務(wù)，積極幫助和引導(dǎo)農(nóng)民融入城市社會(huì)，真正解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。通過逐年投入、系統(tǒng)推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等一體化和均等化，特別是基層注重落實(shí)解決部分民生實(shí)事，贏得了農(nóng)民群眾的信任。

3.堅(jiān)持完善民主議事監(jiān)督機(jī)制，暢通利益表達(dá)渠道——踐行群眾路線，拉近干群關(guān)系，暢通農(nóng)民訴求渠道，妥善化解矛盾糾紛

（1）建立民意收集反饋機(jī)制。結(jié)合黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，深入開展村社走訪活動(dòng)，加強(qiáng)與農(nóng)民的溝通交流，廣泛收集民意、了解訴求，掌握農(nóng)民的所急、所需、所想，及時(shí)予以回應(yīng)，增進(jìn)政府與農(nóng)民之間的溝通與互信，減少涉農(nóng)不穩(wěn)定因素發(fā)生。

（2）健全基層大調(diào)解機(jī)制。建立以綜治為主體，信訪、村社法律顧問、社區(qū)民警等組成的大調(diào)解中心，充分發(fā)揮基層調(diào)解的作用，積極調(diào)處化解農(nóng)民群體的利益沖突或其他矛盾糾紛。

4.基層政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變對村社的管控方式從頒發(fā)紅頭文件治理、行政命令管制轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄖ卫?。改革開放多年來，應(yīng)該說政府逐步推動(dòng)從依政策辦事到依法辦事的轉(zhuǎn)變，但也得承認(rèn)，基層社會(huì)管理仍存在著重政策指示和行政管控思維的現(xiàn)象。政策指示或行政管控作為思維偏好依然占主導(dǎo)地位，政策治理作為管理方式依然發(fā)揮慣性作用。

5.完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村治機(jī)制及建章立制，源頭治理基層腐敗通過完善村治規(guī)制體系，增強(qiáng)村社民主決策與監(jiān)管程序的嚴(yán)謹(jǐn)性，促進(jìn)“兩委”、“三會(huì)”權(quán)力制衡與良性運(yùn)行。制度建設(shè)涵蓋村（社）務(wù)管理和村（社）務(wù)監(jiān)督兩個(gè)基本范疇?？傊疾纱搴罄m(xù)治理改革要結(jié)合地處廣州郊區(qū)農(nóng)村的基本特點(diǎn)和發(fā)展優(yōu)勢，仍要著力于化解制約當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定的深層次矛盾，促進(jìn)農(nóng)村管理與社區(qū)治理規(guī)范化、制度化、有序化，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)穩(wěn)定與和諧，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（三）村民理事會(huì)規(guī)范運(yùn)行機(jī)制有待進(jìn)一步完善

在寮采村治實(shí)踐創(chuàng)新探索之初，村民理事會(huì)與村“兩委”是否發(fā)生摩擦沖突，誰也無法預(yù)見。換言之，設(shè)立村民理事會(huì)的初始設(shè)想可能并不完備，既要通過實(shí)踐檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)問題，并進(jìn)一步形成經(jīng)驗(yàn)認(rèn)識，更要通過實(shí)踐修正其職能職責(zé)方可走向成熟。首先，厘清村民理事會(huì)與村“兩委”的功能界限是必需的，沒有一個(gè)框架機(jī)制加以規(guī)范，難免出現(xiàn)無序失范（彼此“爭權(quán)奪利”或相互傾軋、扯皮）；同時(shí)，與運(yùn)行多年的村“兩委”相比，村民理事會(huì)稍有“出軌”也是正常的，但應(yīng)當(dāng)借鑒既有的經(jīng)驗(yàn)，從實(shí)體與程序、權(quán)利與義務(wù)等方面有基本的規(guī)范，既然形成一個(gè)常態(tài)化組織，就應(yīng)當(dāng)制定一個(gè)組織章程，確保其照章運(yùn)作；最后，如果政府需要在面上推廣這一村社治理創(chuàng)新模式，宜制定一個(gè)規(guī)范指引，如此，便能獲得較高的邏輯起點(diǎn)和行動(dòng)指南。