流動兒童居住證積分入學(xué)政策的運作邏輯與實踐效應(yīng)

楊富平

（1. 中共臺州市委黨校，浙江 臺州 318000；2. 上海大學(xué) 社會學(xué)院，上海 200444）

自2001年“兩為主”原則確立，如何實現(xiàn)流動兒童公平合理地享受流入地相對有限的公辦教育，社會普遍關(guān)心，各地做法不一。在當(dāng)前新型戶籍改革背景下，基于居住證制度的流動兒童積分入學(xué)政策開始逐步在東部沿海城市得到較為廣泛地施行，比如上海市、浙江省、廣東省等地的大部分城市均已實行了該政策。那么，積分入學(xué)政策的運作邏輯是什么，又會產(chǎn)生怎樣的實踐效應(yīng)呢？基于對上海市、杭州市、中山市等地積分入學(xué)政策的文本解讀，以及對相關(guān)管理部門、流動人口的個案訪談，得到以下研究結(jié)論：

一、居住證積分入學(xué)的運作邏輯

十八屆三中全會后，國家開始啟動新型戶籍制度改革，相繼出臺《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發(fā)〔2014〕25號）、《居住證暫行條例》（國務(wù)院令第663號）、《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》（國發(fā)〔2016〕8號）、《關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》（國發(fā)〔2016〕44號）等一系列戶改新政，要求各地建立以居住證為載體，建立健全與居住年限、參加社會保險年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，保障外來常住人口的合法公民社會權(quán)利、促進社會公平正義。而教育部則在《2017年工作要點》中明確要求：促進入學(xué)機會公平，制訂以居住證為主要依據(jù)的隨遷子女義務(wù)教育就學(xué)政策，落實和完善進城務(wù)工人員隨遷子女在當(dāng)?shù)厣龑W(xué)考試政策。

在此國家政策背景下，東部沿海省份也相繼出臺了新的居住證積分管理制度和流動兒童居住證積分入學(xué)政策，比如：上海于2017年底修訂出臺《上海市居住證管理辦法》（滬府令58號）、《上海市居住證積分管理辦法》（滬府發(fā)〔2017〕98號），2018年1月修訂出臺《關(guān)于來滬人員隨遷子女就讀本市各級各類學(xué)校實施意見的通知》（滬府辦規(guī)〔2018〕5號，該文件對居住證積分入學(xué)作了具體規(guī)定）；浙江于2016年3月修訂出臺《浙江省流動人口居住登記條例》、8月出臺《關(guān)于推行新型居住證制度的通知》（浙政辦發(fā)〔2016〕100號），杭州市于2017年11月出臺《杭州市居住證積分管理辦法（試行）》（杭政辦函〔2017〕129號）、同年7月出臺《流動人口隨遷子女在杭州市區(qū)接受學(xué)前教育和義務(wù)教育管理辦法（試行）》（杭政辦函〔2017〕77號，該文件對居住證積分入學(xué)作了具體規(guī)定）；廣東于2017年7月修訂出臺《廣東省流動人口服務(wù)管理條例》，中山市作為居住證積分管理制度的首創(chuàng)地（2009年就已實施），并于2016年12月修訂出臺了最新的《中山市流動人員積分制管理規(guī)定》（中府〔2016〕142號）和《中山市流動人員積分制管理實施細則》（中府辦〔2016〕70號）（這兩份文件對居住證積分入學(xué)作了具體規(guī)定）。

從各地最新施行的居住證積分入學(xué)政策看，基本的運作邏輯大體相似，即：流入地政府以居住證為載體，根據(jù)流動人口的積分情況賦予其隨遷子女差異化的教育權(quán)利。至于居住證積分入學(xué)的具體做法，則可簡要歸納為三點：

（一）居住證為門檻憑證

2016年1月1日起，國家開始全面施行《居住證暫行條例》。根據(jù)條例規(guī)定，流動人口在流入地居住半年以上，符合有合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的，方可依照規(guī)定申領(lǐng)居住證。同時，居住證開始成為流動人口在流入地居住、享受相應(yīng)基本公共服務(wù)和社會福利待遇的基本憑證。就是說：流動人口若在流入地沒有居住證，則其隨遷子女將直接失去在當(dāng)?shù)亟邮芰x務(wù)教育的資格，不僅無法入讀公辦學(xué)校，甚至可能無法入讀民辦學(xué)校。至于上海，則有更高的門檻，不僅要有居住證，而且還要滿足其他的附加條件，方能取得在上海接受義務(wù)教育的資格。

上海市規(guī)定：須持《上海市居住證》且參加本市職工社會保險滿6個月，或持《上海市居住證》且連續(xù)3年在街鎮(zhèn)社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心辦妥靈活就業(yè)登記。（出自《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)市教委等四部門關(guān)于來滬人員隨遷子女就讀本市各級各類學(xué)校實施意見的通知》（滬府辦規(guī)〔2018〕5號））

杭州市規(guī)定：須持有效居住證。（出自《關(guān)于印發(fā)流動人口隨遷子女在杭州市區(qū)接受學(xué)前教育和義務(wù)教育管理辦法（試行）的通知》（杭政辦函〔2017〕77號））

中山市規(guī)定：須持有效居住證。（出自《關(guān)于印發(fā)中山市流動人員積分制管理規(guī)定的通知》（中府〔2016〕142號）

（二）設(shè)置積分指標(biāo)體系

流入城市以居住證為載體，通過設(shè)置積分指標(biāo)體系，將居住證持有人的個人情況和實際貢獻轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的分值。總體來看，各地的居住證積分指標(biāo)體系一般由基礎(chǔ)指標(biāo)、加分指標(biāo)、減分指標(biāo)和一票否決指標(biāo)構(gòu)成。但是，各地在指標(biāo)具體設(shè)置上也存在一些差異。

上海市。積分指標(biāo)由四部分組成，即基礎(chǔ)指標(biāo)、加分指標(biāo)、扣減指標(biāo)、一票否決指標(biāo)?；A(chǔ)指標(biāo)包括年齡、教育背景、專業(yè)技術(shù)職稱和技能等級、在本市工作及繳納職工社會保險年限。加分指標(biāo)包括創(chuàng)業(yè)人才、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中介服務(wù)人才、緊缺急需專業(yè)、投資納稅或帶動本地就業(yè)、繳納職工社會保險費基數(shù)、特定的公共服務(wù)領(lǐng)域、遠郊重點區(qū)域、全日制應(yīng)屆畢業(yè)生、表彰獎勵、配偶為本市戶籍人員。減分指標(biāo)包括提供虛假材料、行政拘留記錄和一般刑事犯罪記錄等指標(biāo)。一票否決指標(biāo)包括違反國家及本市計劃生育政策規(guī)定行為記錄或嚴(yán)重刑事犯罪記錄。（出自《上海市居住證積分管理辦法》（滬府發(fā)〔2017〕98號）

杭州市。積分指標(biāo)由四部分組成，即基礎(chǔ)指標(biāo)、加分指標(biāo)、扣減指標(biāo)、一票否決指標(biāo)?；A(chǔ)指標(biāo)包括年齡狀況、文化程度、專業(yè)技術(shù)職稱或技能水平、就業(yè)及參加社保情況、住所及居住年限情況。加分指標(biāo)包括獎項榮譽、社會服務(wù)、投資納稅、科技創(chuàng)新。減分指標(biāo)包括守法誠信。一票否決指標(biāo)包括有嚴(yán)重刑事犯罪記錄，或參加國家禁止的組織或活動。（出自《關(guān)于印發(fā)杭州市居住證積分管理辦法（試行）的通知》（杭政辦函〔2017〕129號）

中山市。積分指標(biāo)由三部分組成，即基礎(chǔ)指標(biāo)、加分標(biāo)準(zhǔn)、扣減標(biāo)準(zhǔn)。基礎(chǔ)指標(biāo)包括個人素質(zhì)、參保情況和居住情況三項內(nèi)容。加分指標(biāo)包括個人基本情況、人才崗位、專利創(chuàng)新、表彰獎勵、社會貢獻、納稅情況、兒童隨行卡辦理、社會教育、基礎(chǔ)教育等九項內(nèi)容?？蹨p分指標(biāo)包括違反計劃生育法律法規(guī)政策和違法犯罪兩項內(nèi)容。（出自《關(guān)于印發(fā)中山市流動人員積分制管理規(guī)定的通知》（中府〔2016〕142號）

（三）積分決定教育權(quán)利

流入政府堅持就近入學(xué)原則，科學(xué)制定各學(xué)區(qū)公辦學(xué)校的積分入學(xué)學(xué)位數(shù)量。適齡隨遷子女可在其父母的工作地、房產(chǎn)所在地，申請入讀公辦學(xué)校的小學(xué)一年級或初中一年級。那么，哪些流動兒童將會優(yōu)先取得入讀公辦學(xué)校資格呢？取決于其父母的居住證積分分值是否定達到規(guī)定分值以及高低排名。我們看一下各地的具體規(guī)定：

上海市的規(guī)定。對符合基本條件的隨遷子女，小學(xué)階段以進入公辦學(xué)校為主，部分地區(qū)公辦教育資源緊缺的，可統(tǒng)籌安排進入政府購買服務(wù)的民辦小學(xué)就讀。（出自《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)市教委等四部門關(guān)于來滬人員隨遷子女就讀本市各級各類學(xué)校實施意見的通知》（滬府辦規(guī)〔2018〕5號）各區(qū)則做了進一步規(guī)定，如金山區(qū)規(guī)定：對符合基本條件的隨遷子女，本人或其法定監(jiān)護人持有本區(qū)自有住宅類產(chǎn)權(quán)房的，隨遷子女本人持有投靠類居住證的，隨遷子女父母一方居住證積分達到標(biāo)準(zhǔn)分值（120分）的，在統(tǒng)籌安排時優(yōu)先安排進入公辦學(xué)校入讀。（出自《2018年金山區(qū)義務(wù)教育階段學(xué)校招生入學(xué)工作的實施意見》（金教基〔2018〕2號）

杭州市的規(guī)定。流動人口居住證量化服務(wù)制度實施后，各區(qū)應(yīng)根據(jù)隨遷子女父母雙方或一方居住證的量化分值按高低排序（以分值高的一方為準(zhǔn)），按照就近（相對就近）的原則，統(tǒng)籌安排入學(xué)。（出自《關(guān)于印發(fā)流動人口隨遷子女在杭州市區(qū)接受學(xué)前教育和義務(wù)教育管理辦法（試行）的通知》（杭政辦函〔2017〕77號）

中山市的規(guī)定。積分累計達到30分的流動人員，其未曾入讀小學(xué)或初中（含中山市內(nèi)、外）且符合入學(xué)條件的適齡子女，可在其工作地或本人、配偶的產(chǎn)權(quán)房屋所在地申請小學(xué)一年級或初中一年級新生公辦學(xué)位排名。同時，中山市每年確定積分入讀公辦學(xué)校的指標(biāo)數(shù)，比如2017年為24 670名，那么依照積分高低排名，原則上位于前24 670名的則有機會優(yōu)先入讀公辦學(xué)校。（出自《關(guān)于印發(fā)中山市流動人員積分制管理規(guī)定的通知》（中府〔2016〕142號）、《2017年度中山市積分入戶入學(xué)入住公租房指標(biāo)數(shù)公告》）

簡言之，那些積分較低、排名靠后的隨遷子女享有的是相對弱勢的教育權(quán)利，更可能被調(diào)劑到民辦學(xué)校入讀。對此，杭州市教育局某負責(zé)人舉了一個例子：“一所公辦小學(xué)，當(dāng)年計劃招收新生200人，戶籍生120人，還可以招收隨遷子女80人。但當(dāng)年符合條件、并報名這所小學(xué)的隨遷子女有100人，人數(shù)超出計劃，部分隨遷子女就要面臨被調(diào)劑到其他學(xué)校。究竟是哪些人需要調(diào)劑？這時就可以用學(xué)生家長的居住證積分來進行排序，積分低的被調(diào)劑。居住證積分管理實行后，未來的入學(xué)安排將更有序。隨遷子女入學(xué)會否被調(diào)劑，就是看積分?！?/p>

倘若隨遷子女要在流入地就讀高中、參加高考，則有更加嚴(yán)苛的積分要求，如上海2018年文件（滬府辦規(guī)〔2018〕5號）規(guī)定：居住證積分達到標(biāo)準(zhǔn)分值（即120分）的，其隨遷子女可入讀公辦高中；居住證積分達到標(biāo)準(zhǔn)分值（即120分）的流動人口，且其隨遷子女在上海參加中等學(xué)校高中階段招生考試并具有本市高中階段完整學(xué)習(xí)經(jīng)歷的，可在上海參加普通高等學(xué)校招生考試；居住證積分達到標(biāo)準(zhǔn)分值（即120分）且連續(xù)持有《上海市居住證》3年及以上的，其隨遷子女可在上海參加普通高等學(xué)校招生考試。

二、居住證積分入學(xué)的實踐效應(yīng)

關(guān)于居住證積分入學(xué)政策的實踐效應(yīng)，基于不同的立場與視角，社會上出現(xiàn)了兩種截然相反的基本觀點：

（一）正面效應(yīng)：權(quán)責(zé)對等，入學(xué)政策更加公平合理

此方認為，居住證積分入學(xué)不僅具有現(xiàn)實基礎(chǔ)，而且意義十分重大。從現(xiàn)實基礎(chǔ)看，在我國現(xiàn)行教育體制與公共財力下，公辦學(xué)校教育資源遠優(yōu)于私立民辦學(xué)校（特別是民工子弟學(xué)校），同時流入地的公辦教育資源相對緊缺，難以覆蓋日益增多的流動兒童，部分流動兒童必然無法享受相對優(yōu)良的公辦教育資源。在此現(xiàn)實狀況下，居住證積分入學(xué)依照積分高低提供差異化的教育權(quán)利，可謂一種務(wù)實、合理的路徑選擇。[1]-[2]雖然這項政策不是最好的制度選擇，但在當(dāng)前限定條件下似乎還沒有更好的政策選擇。[3]

從積極意義看，居住證積分入學(xué)是一套公開透明、公平合理的公辦學(xué)校入學(xué)機制。相比簡單化的“搖號入學(xué)”，積分入學(xué)讓那些為流入地的經(jīng)濟社會發(fā)展作出更大貢獻的流動人口提供優(yōu)先選擇的教育權(quán)利，更加凸顯了權(quán)責(zé)對等的公平理念。積分入學(xué)對流動人口的行為也具有鮮明的正向引導(dǎo)作用，有利于實現(xiàn)流動人口從被動管理轉(zhuǎn)向主動管理。[1][3]-[4]具體地講，在利益導(dǎo)向機制的作用下，流動人口會對照積分指標(biāo)及分值，有針對性地提高整體素質(zhì)（如參加學(xué)歷教育、技能培訓(xùn)），為社會作出更多貢獻（如積極投資納稅、志愿服務(wù)）。同時，在減分指標(biāo)約束下，促使流動人口不斷提高遵紀(jì)守法、誠實守信的觀念和意識，有效減少流動人口的違法犯罪行為，有助于實現(xiàn)由他律轉(zhuǎn)為自律、更好融入城市社會。

（二）負面效應(yīng)：差異賦權(quán)，造成新的教育權(quán)利差序

此方認為，居住證積分入學(xué)可能會帶出消極影響，差異化的教育賦權(quán)機制將造成新的教育權(quán)利等級差序。有學(xué)者認為，居住證根據(jù)外來人口貢獻大小賦予差別化的公民待遇，有利于那些市場能力強的或技術(shù)人才資本高的外來人群，其篩選機制本身就具有促進社會分化的功能，將致使形成新的公民身份等級分層體系。[5-6]中國社科院唐鈞進一步指出，居住證制度可能會導(dǎo)致在城市中區(qū)分出三種身份——戶籍人口、持居住證的人口、既無戶籍也無居住證的人口，進而在待遇上，使得城市出現(xiàn)所謂一等公民、二等公民和三等公民。[7]

依照上述觀點，我們以上海市居住證積分入學(xué)政策為例，確實可以看到明顯的教育權(quán)利等級差序現(xiàn)象。第一級的教育權(quán)利差序，體現(xiàn)在有無上海市戶籍。戶籍人口比非戶籍人口優(yōu)先享受優(yōu)質(zhì)教育資源。第二級的教育權(quán)利差序，體現(xiàn)在有無上海居住證。沒有居住證的流動人口，其隨遷子女則無資格在上海接受義務(wù)教育（無論公辦學(xué)校還是民辦學(xué)校）；擁有居住證且參加上海市職工社會保險滿6個月或持連續(xù)3年在街鎮(zhèn)社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心辦妥靈活就業(yè)登記的流動人口，其隨遷子女方有資格在上海接受義務(wù)教育（進入公辦學(xué)校或者民辦學(xué)校）。第三級的教育權(quán)利差序，體現(xiàn)在居住證積分高低。那些有資格在上海接受義務(wù)教育的流動兒童，在公辦學(xué)校學(xué)位不足的情況下，依照父母一方的積分高低排名確定是否優(yōu)先進入公辦學(xué)校；想要就讀上海高中，父母一方的居住證積分需要達到120分這一標(biāo)準(zhǔn)分值；想要在上海參加高考，除父母一方的居住證積分達到120分標(biāo)準(zhǔn)分值外，隨遷子女還需在上海參加中等學(xué)校高中階段招生考試并具有上海高中階段完整學(xué)習(xí)經(jīng)歷。

三、居住證積分入學(xué)的完善建議

從各地實踐看，目前居住證積分入學(xué)政策存在不少問題：具體性問題，比如指標(biāo)設(shè)置沒有更好體現(xiàn)公平性、申請辦理沒有更好體現(xiàn)便利性；根本性問題，比如公辦教育資源供給依然有限、教育成本分擔(dān)機制不盡完善。為此，需要針對性地加以逐步完善，保障流動兒童享有平等、優(yōu)質(zhì)的公共教育權(quán)利。

（一）優(yōu)化積分指標(biāo)體系

目前，各地政府出于自身利益考慮，在居住證積分指標(biāo)設(shè)置上仍然存在明顯的人才導(dǎo)向和財富導(dǎo)向。建議大城市在積分指標(biāo)體系設(shè)置上，對那些教育程度相對偏低、從事城市基礎(chǔ)市政服務(wù)行業(yè)、在流入地工作生活時間較長的流動人口能夠給予更多的關(guān)懷，適當(dāng)降低積分門檻（比如上海目前的120分標(biāo)準(zhǔn)分是否可以降低，再如中山是否可以取消最低30分的入讀公辦學(xué)校門檻），以此更加彰顯公平。而那些承受壓力不大的小城鎮(zhèn)則應(yīng)取消積分設(shè)置與差異化賦權(quán)機制，努力早一步實現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋、均等化。

（二）簡化申請辦理程序

許多流動人口反映，居住證積分入學(xué)的申辦手續(xù)仍然過于繁瑣復(fù)雜，如要把所有手續(xù)和證明都辦齊全，需要各種證明單位出具證明，可能要花十天半月才能辦全。建議進一步完善積分申請和受理的流程，加強部門、區(qū)域間的協(xié)調(diào)，理順部門之間的關(guān)系，盡可能提供一站式的便民服務(wù)。此外，應(yīng)加快申辦核查進度，降低申請辦理成本，更好體現(xiàn)便利便捷，努力提升流動人口參與積分入學(xué)在內(nèi)的各項積分管理制度的積極性與滿意度。

（三）擴大教育資源供給

從30多年國家流動兒童教育政策演變歷程看，居住證積分入學(xué)對解決當(dāng)下流動兒童教育問題具有特定的積極作用，但其并不是解決流動兒童教育問題的根本之策。根本性的出路是加大教育投入，擴大教育資源，緩解供需矛盾，實現(xiàn)教育均衡。建議各地將隨遷子女入學(xué)工作切實納入到本地區(qū)的教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，不斷擴大教育資源，公辦學(xué)校要充分挖掘潛力，盡力接受符合條件的流動兒童就學(xué)。同時，對那些接受流動人口隨遷子女為主的民辦學(xué)校，則應(yīng)加強規(guī)范化管理，創(chuàng)新政府與市場的合作辦學(xué)機制，提高民辦學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量。

（四）落實成本分擔(dān)機制

在較長一段時期里，流入地政府之所以缺乏為流動兒童投入充足教育資源的積極性，根本原因在于國家尚未形成健全的流動兒童的教育成本分擔(dān)機制。2016年國務(wù)院出臺了《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》、《關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》等涉及流動人口市民化成本分擔(dān)問題的規(guī)范性文件，而在流動兒童教育成本分擔(dān)上，也提出了義務(wù)教育“兩免一補”和生均公用經(jīng)費基準(zhǔn)定額資金隨學(xué)生流動的解決辦法。這些辦法有助于化解中央政府和地方政府、不同區(qū)域的地方政府之間長期存在的財政張力，希望能夠盡快落實到位。

參考文獻：

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