基于公共政策視角談我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的問題與改進(jìn)

師鑫雨 賀易萌 吳 倩

(東北林業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150000)

0 引言

我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃正在由技術(shù)控制體系向公共政策體系轉(zhuǎn)變，在轉(zhuǎn)變的過程當(dāng)中，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行實(shí)施是一個(gè)不可缺少的環(huán)節(jié)，它對(duì)整個(gè)轉(zhuǎn)變過程進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)與分析，形成了對(duì)實(shí)施效果的總結(jié)以及相關(guān)信息的反饋，指導(dǎo)著我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的進(jìn)一步發(fā)展。目前，在我國(guó)的很多個(gè)城市，已經(jīng)開始了對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的評(píng)價(jià)工作，但是很多工作都是流于表面形式，并沒有真正對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的轉(zhuǎn)型起到作用，很多工作目的不明確、內(nèi)容不規(guī)劃、公眾參與的積極性不強(qiáng)以及沒有實(shí)效性，影響著城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展的合理性、實(shí)效性。所以，在當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展的基礎(chǔ)上，提出存在的問題，并進(jìn)行相應(yīng)的改進(jìn)工作尤為必要。

1 公共政策視角下我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估工作存在的問題

1.1 我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作發(fā)展歷史

20世紀(jì)80年代左右，我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作得到了重視，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的發(fā)展要求城鄉(xiāng)規(guī)劃高質(zhì)量完成，因此城鄉(xiāng)規(guī)劃工作成為了政府管理只能向法制化發(fā)展的過程。1984年的《城市規(guī)劃條例》規(guī)定人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)城市總體規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行檢查并定期向人民代表大會(huì)或常務(wù)委員會(huì)和批準(zhǔn)機(jī)關(guān)做報(bào)告。但是，這些工作都流于形式，沒有真正進(jìn)行。由于這個(gè)階段對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的忽視，導(dǎo)致了較為嚴(yán)重的后果。第一個(gè)是重復(fù)編制工作，新一輪的城市規(guī)劃被不斷地編制出來(lái)，而沒有什么大的改變。這是因?yàn)榫幹茙熢诠ぷ髦胁]有對(duì)規(guī)劃編制與實(shí)際實(shí)施之間的關(guān)系進(jìn)行探索；第二個(gè)是規(guī)劃工作較為滯后。規(guī)劃工作并沒有主動(dòng)進(jìn)行，也沒有規(guī)劃部門與規(guī)劃師系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，只是根據(jù)城市現(xiàn)有的狀況進(jìn)行推測(cè)，所以規(guī)劃工作嚴(yán)重滯后。

2008年提出的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》真正多層面多方面地強(qiáng)調(diào)了城市規(guī)劃的公共政策屬性，也真正重視城市規(guī)劃工作。從而使得規(guī)劃工作提升了一個(gè)檔次，成為了一門學(xué)科。

1.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施中存在的問題

城鄉(xiāng)規(guī)劃的轉(zhuǎn)型會(huì)引起整個(gè)規(guī)劃體系的改進(jìn)，因此，基于公共視角，利用公共政策與成熟的理論框架對(duì)目前我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作進(jìn)行審視，是非常重要的。當(dāng)今現(xiàn)實(shí)主義取向的公共政策評(píng)估框架有明確的目的和內(nèi)容、方法以及機(jī)制。

首先城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施評(píng)估存在兩類，第一類是規(guī)劃的修改與修編，需要對(duì)城市規(guī)劃工作的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，還需要對(duì)規(guī)劃需要修改的內(nèi)容和必要性進(jìn)行論證，這一類規(guī)劃的實(shí)施評(píng)估沒有進(jìn)入規(guī)劃運(yùn)作機(jī)制的解構(gòu)，反而由于一些地方政府為了不當(dāng)利益肆意篡改，使得規(guī)劃實(shí)施工作變成了一些地方政策合法修編的手段，這類工作經(jīng)常將重點(diǎn)放在規(guī)劃通過審批上，更多圍繞的是規(guī)劃成果的內(nèi)容編制評(píng)估報(bào)告。這種做法并不是順應(yīng)著城市規(guī)劃工作的理念，因此違背了評(píng)估的科學(xué)性，形成了走過場(chǎng)的行為。這樣的工作并沒有真正揭示規(guī)劃工作中存在的利弊。第二種是推動(dòng)城市規(guī)劃工作速度而形成的年度常態(tài)評(píng)估，這種評(píng)估是通過規(guī)劃部門的年度計(jì)劃，分析規(guī)劃工作中存在的績(jī)效以及其他問題，提出下一步的計(jì)劃和建議。兩種方法都是以績(jī)效考察為目的。

其次是城鄉(xiāng)規(guī)劃的評(píng)估工作過多注重結(jié)果，而不關(guān)心工作過程。上述的兩種工作方式都局限在空間方案的一致性評(píng)估以及規(guī)劃目標(biāo)的符合評(píng)估，并將之當(dāng)做衡量是否規(guī)劃工作達(dá)到目的的標(biāo)準(zhǔn)，因此這種方法忽略了對(duì)規(guī)劃運(yùn)作過程和機(jī)制的評(píng)價(jià)與分析工作，使得規(guī)劃的評(píng)估工作只能夠發(fā)現(xiàn)規(guī)劃工作表面上的偏差，并不能回答工作發(fā)生偏差的根本原因是什么。既沒有論證問題，又沒有總結(jié)原因，所以無(wú)法反饋規(guī)劃運(yùn)作工作的結(jié)果，對(duì)于未來(lái)的工作也沒有可以借鑒的東西。

規(guī)劃工作經(jīng)常按照較為“科學(xué)”和“理性”的方式進(jìn)行編制，在無(wú)形中回避和忽視不同利益的判斷，評(píng)估機(jī)制欠缺落后，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估工作可信度和真實(shí)度缺乏。目前我國(guó)的城市總體規(guī)劃評(píng)估總共有六個(gè)環(huán)節(jié)：向規(guī)劃審批機(jī)關(guān)發(fā)出申請(qǐng)、具體編制單位承擔(dān)評(píng)估工作、其他部門為評(píng)估工作提供支持、受托單位編制工作成果、上報(bào)行政部門批準(zhǔn)、成果備案。這些環(huán)節(jié)要完成需要半年到一年，因此會(huì)導(dǎo)致不合理的結(jié)果。本身評(píng)審就花費(fèi)一年，評(píng)審結(jié)果有效期只有一年，因此這樣的工作很難發(fā)揮作用。在現(xiàn)行的組織程序之下，城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理部門既要提出又要審批，加上評(píng)估責(zé)任的追究制度欠缺，使得工作不存在可信度。

2 公共政策視角下我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估工作問題的改進(jìn)措施

2.1 明確目的

在公共政策視角下，城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施評(píng)估目的應(yīng)當(dāng)明確。聚焦在考察績(jī)效與揭示運(yùn)作機(jī)制兩個(gè)方面。所謂考察績(jī)效就是通過對(duì)結(jié)果進(jìn)行分析，總結(jié)與發(fā)現(xiàn)規(guī)劃工作的優(yōu)點(diǎn)和有效性，為下一步工作的推進(jìn)提供依據(jù)。揭示工作的運(yùn)作機(jī)制是在持續(xù)監(jiān)督的基礎(chǔ)上對(duì)運(yùn)作的背景以及程序進(jìn)行考察，分析缺點(diǎn)以便改進(jìn)，提高規(guī)劃實(shí)施的有效性。我國(guó)的規(guī)劃管理部門應(yīng)當(dāng)重新認(rèn)識(shí)規(guī)劃評(píng)估工作，真正將工作分解開來(lái)，不單重視績(jī)效的考察，還要善于發(fā)現(xiàn)規(guī)劃工作中存在的問題，將工作轉(zhuǎn)變?yōu)闉槲磥?lái)工作提供數(shù)據(jù)與依據(jù)的重要手段。

2.2 規(guī)范評(píng)估內(nèi)容

城鄉(xiāng)規(guī)劃的評(píng)估內(nèi)容分為兩類，首先規(guī)劃實(shí)施結(jié)果的評(píng)價(jià)是首要的工作，在規(guī)劃工作實(shí)施了一定時(shí)間以后，就應(yīng)當(dāng)開始進(jìn)行評(píng)估工作。對(duì)規(guī)劃工作形成的結(jié)果進(jìn)行評(píng)估查看，看成果是否真正得到了實(shí)施，包括對(duì)空間方案的一致性進(jìn)行評(píng)估、規(guī)劃目標(biāo)的復(fù)合性進(jìn)行評(píng)估以及對(duì)政策目標(biāo)的回應(yīng)進(jìn)行評(píng)估。其次對(duì)規(guī)劃的實(shí)施過程也進(jìn)行評(píng)估，在對(duì)實(shí)施結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)與判斷的基礎(chǔ)上，通過行政的角度對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作運(yùn)行的背景以及運(yùn)作情況進(jìn)行評(píng)估，包括政策轉(zhuǎn)化的評(píng)估、利益主體的評(píng)估以及運(yùn)作制度合理性的評(píng)估。規(guī)劃實(shí)施結(jié)果的評(píng)價(jià)是進(jìn)行規(guī)劃評(píng)估最重要的以及最基礎(chǔ)的工作，所以評(píng)判的維度應(yīng)當(dāng)拓展到整個(gè)社會(huì)，揭露出不同利益關(guān)系者對(duì)于實(shí)施結(jié)果的評(píng)價(jià)，而不僅僅是站在政府的角度進(jìn)行片面的判斷，規(guī)劃工作實(shí)施的過程，也應(yīng)當(dāng)在穩(wěn)定、持續(xù)和定期對(duì)規(guī)劃結(jié)果評(píng)估的基礎(chǔ)上對(duì)運(yùn)作的背景和運(yùn)作情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。

2.3 完善評(píng)估機(jī)制

公共政策評(píng)估工作經(jīng)常都是根據(jù)評(píng)估的需求對(duì)評(píng)估的機(jī)制進(jìn)行選擇，因此需要自上而下與自下而上結(jié)合，自上而下的評(píng)估一般是國(guó)家的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門進(jìn)行組織，評(píng)估的方法以定量評(píng)估為主，也適用于宏觀的層次。所以設(shè)立的評(píng)估者必須是脫離于政府和實(shí)施者之外的第三方，這樣能夠?qū)υu(píng)估的過程更加重視，也更具有合理性。自下而上說的是由第三方主導(dǎo)、多方參與的，所以適用的范圍是微觀層次，采用的評(píng)估方法也是以定性為主。評(píng)估者在這樣的基礎(chǔ)下表現(xiàn)出來(lái)的態(tài)度，提出的問題以及相關(guān)的解決手段才能夠具有較強(qiáng)的公正性，問題及解決方法才能納入評(píng)估報(bào)告。此外，應(yīng)當(dāng)建立制度化的評(píng)估體系，只有這樣才能保證整個(gè)評(píng)估工作在一個(gè)合法的框架下，保證工作的順利進(jìn)行。政府部門還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法制引導(dǎo)、建立健全評(píng)估的責(zé)任追究機(jī)制等等。

3 結(jié)語(yǔ)

目前我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作正處在公共政策轉(zhuǎn)型的大背景下，因此基于公共政策視角，對(duì)于我國(guó)目前城鄉(xiāng)規(guī)劃工作存在的問題進(jìn)行剖析，并提出解決的方法是尤為重要的。目前我國(guó)評(píng)估工作主要存在目的偏離、內(nèi)容局限和機(jī)制欠缺的問題，因此需要提出針對(duì)性的改進(jìn)措施，明確評(píng)估規(guī)劃的目的，真正促進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的發(fā)展。