我國公路工程投資的績效審計監(jiān)督探析

●秦 山

在全球經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)的背景下，為了降低金融危機(jī)對經(jīng)濟(jì)造成的風(fēng)險，并保證經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速的增長，我國近幾年加大了對于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，在交通、電力、水利等設(shè)施的建設(shè)方面投入了大量資金。作為國家財政資金審計的重要組成部分，公共工程投資績效審計是保障國家財政資金不受損失的有效措施，推進(jìn)了國家經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)定的發(fā)展。由于公路工程投資的特殊性，對其的監(jiān)管難度也較大，引起政府部門的高度重視。雖然我國在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資績效審計方面有一定的理論基礎(chǔ)，但仍不完善，不能因地制宜開展相關(guān)的公路項目財政資金績效審計，基礎(chǔ)薄弱且缺乏可操作性，對實際審計工作指導(dǎo)性較差，因此如何有效開展公路基礎(chǔ)設(shè)施投資績效審計也成為我國政府公共管理領(lǐng)域研究的課題之一。本文基于政府投資的角度，首先闡述我國公路工程投資開展績效審計的必要性，提出在整個項目過程中的績效審計重點(diǎn)，探討其中存在的不足，有針對性地提出相關(guān)對策，以此減少項目過程中存在的損失浪費(fèi)，深化公路投資審計。

一、公路工程投資績效審計的必要性

在構(gòu)建我國服務(wù)型政府的過程中，政府管理體制逐步推進(jìn)，政府部門也更加注重向社會公民提供公共產(chǎn)品。交通運(yùn)輸建設(shè)項目由于規(guī)模大、投資金額大、項目唯一性等特性，審計機(jī)關(guān)一直把公路工程項目投資績效審計作為工作重點(diǎn)。目前在項目實施過程中還存在虛報項目騙取資金、擠占挪用建設(shè)資金等不良問題，要解決這些問題，展開公路工程投資的績效審計迫在眉睫，主要體現(xiàn)在幾個方面。

（一）促進(jìn)對公路工程投資的全面監(jiān)督

我國法制建設(shè)逐步推進(jìn)，政府部門在國家建設(shè)領(lǐng)域的行政及法律監(jiān)督職能也逐漸加強(qiáng)。公共設(shè)施項目的建設(shè)需要政府部門進(jìn)行全方位、全過程的監(jiān)督，公路工程投資績效審計通過實時實地的調(diào)查監(jiān)督，使得審計機(jī)關(guān)的審計視野有所開闊，審計戰(zhàn)線也被拉長，對于公路工程投資績效審計的整個過程都處于監(jiān)督中，從管理、技術(shù)等多個角度出發(fā)，突出審計機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能，加強(qiáng)對資金流向、費(fèi)用組成及施工進(jìn)展等的合理、合法審查，分為多個階段進(jìn)行審查。公路工程投資績效審計對于工程項目的建設(shè)管理、投資效益提升等都具有重要意義。

（二）加強(qiáng)公路工程的項目投資管理

公路工程項目的實施對于管理人員、監(jiān)理人員、造價費(fèi)用控制人員要求較高，然而目前無論是在數(shù)量還是質(zhì)量上都與市場、政府的儲備人員相差甚遠(yuǎn)。因此目前的工程實施過程中仍然存在片面追求進(jìn)度以求提前工期，而忽視工程造價及工程質(zhì)量的問題。特別是在施工招標(biāo)過程中存在有圍標(biāo)、暗箱操作等現(xiàn)象，中標(biāo)后非法轉(zhuǎn)標(biāo)等問題。雖然在工程竣工后審計機(jī)構(gòu)會出合理的審計報告，但對隱蔽工程的審查只能針對既定事實，在施工過程中所造成的經(jīng)濟(jì)損失等已經(jīng)無法挽回。對公路工程投資開展全過程績效追蹤審計，把審計監(jiān)督過程落實到整個環(huán)節(jié)中，并及時提出整改意見，提高工程建設(shè)的工作質(zhì)量及效率，對于投資管理及效益的提升具有重要作用。

（三）推進(jìn)交通行業(yè)黨風(fēng)廉政建設(shè)

目前工程項目施工招標(biāo)、材料的購買、投資人合作等環(huán)節(jié)存在有腐敗現(xiàn)象，影響到政黨部門的形象，引發(fā)社會公民的不滿情緒，因此加強(qiáng)交通行業(yè)廉政建設(shè)刻不容緩。交通部門必須建立一種全面有效的監(jiān)督機(jī)制，能夠?qū)ㄔO(shè)管理部門的權(quán)利進(jìn)行監(jiān)督及制衡，保障工程項目的優(yōu)質(zhì)安全。對公路工程投資整個過程的績效審計能夠使監(jiān)督更加全面、客觀、合理，也是我國社會進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、履行項目審計制度的客觀要求。只有全面推進(jìn)績效審計，才能落實國務(wù)院相關(guān)法律、交通運(yùn)輸部門有關(guān)政策的規(guī)定，規(guī)范政府對于公路工程項目的資金投資行為，加強(qiáng)投資管理，有效提高公路項目的投資效益，避免項目實施過程中損失浪費(fèi)的現(xiàn)象發(fā)生，防止相關(guān)部門的腐敗。

二、我國公路工程投資績效審計的重點(diǎn)

公路工程投資績效審計是指項目承接單位審計機(jī)構(gòu)依據(jù)《中華人民共和國審計法》、《內(nèi)部審計準(zhǔn)則》等相關(guān)法律及準(zhǔn)則標(biāo)準(zhǔn)，采取具體的審計方法對項目的經(jīng)濟(jì)性、效益性、效率性進(jìn)行審計評價，并依據(jù)項目中存在的不足提出改進(jìn)建議，提高公路工程的投資管理效率的獨(dú)立性監(jiān)督活動。嚴(yán)格意義上來說，公路工程投資的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性三者并沒有明確的界限。因此，對于公路工程投資的績效審計應(yīng)在整個過程中將這三方面綜合進(jìn)行審查。

（一）公路工程項目開工前的績效審計重點(diǎn)

公路工程項目開工前的績效審計是從源頭控制投資規(guī)模，審查資金的投資經(jīng)濟(jì)性，隨時監(jiān)控資金流向，是國家對財政資金實行宏觀調(diào)控的重要手段，有效避免公路工程項目建設(shè)過程中出現(xiàn)盲目開工、不符建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等現(xiàn)象。由于公路資產(chǎn)的特殊性，在公路工程項目中會出現(xiàn)很多具體情況無法掌握，所以公路工程產(chǎn)生問題的概率也會較高，即使在建設(shè)過程中審計查出問題也難以避免造成資金的損失，改進(jìn)的余地也較小，所以單純依靠項目竣工后的決算審計是不可行的。公路工程投資的資金數(shù)額都較大，不合理的資金調(diào)度會造成資金貸而不用或資金不足等現(xiàn)象致使工程延期，這些都是隱形的損失浪費(fèi)。因此公路工程項目應(yīng)與一般的項目審計內(nèi)容相比更為具體，還需將項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計、資金的科學(xué)調(diào)度等納入審計內(nèi)容中，保障對重大公路項目工程進(jìn)行開工審計評估，確保財政資金的投資方向科學(xué)合理以及資金的合理配置，投資規(guī)模合理，使得投入的資金發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)效益。

（二）公路工程施工中的績效審計重點(diǎn)

公路工程項目施工過程中的績效審計是對資金的運(yùn)營效益的審計，由于公路的特殊性，在項目建設(shè)施工過程中會出現(xiàn)各種情況，因此施工過程中的績效審計重點(diǎn)是對于公路工程的成本及進(jìn)度的績效審計。公路工程的成本關(guān)系到整個項目的設(shè)計、監(jiān)督、施工等各個環(huán)節(jié)，對整個項目的經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)生直接影響。在對公路工程投資展開績效審計時，需以工程造價概算作為參照標(biāo)準(zhǔn)，同時應(yīng)將國家宏觀調(diào)控政策、施工單位內(nèi)部變化等對項目產(chǎn)生的影響考慮進(jìn)去；另外，對于工程進(jìn)度的績效審計，一般以計劃建設(shè)工期為參照標(biāo)準(zhǔn)。工程進(jìn)度的快慢直接影響到項目績效，若進(jìn)度較慢造成工期延長會產(chǎn)生銀行貸款利息，使得收益期延后。若工期提前太多會忽視工程質(zhì)量問題。因此公路工程施工中的績效審計重點(diǎn)應(yīng)優(yōu)先考慮效果性。

（三）公路工程竣工后的績效審計重點(diǎn)

公路工程竣工后績效審計是對公路投資項目資金使用效益的審計，是公路工程投資績效審計過程的重要部分，是提高投資效益的必要手段，因此此過程的績效審計重點(diǎn)應(yīng)放在資金來源及使用情況、工程質(zhì)量審計。在對資金使用情況的審查中，首先應(yīng)審查資金渠道是否合法規(guī)范，有無非法挪用現(xiàn)象發(fā)生。其次，應(yīng)根據(jù)設(shè)計概算各項資金去向核對實際投資所支付的內(nèi)容，有效避免資金的損失浪費(fèi)、擠占現(xiàn)象；對于工程質(zhì)量的績效審計，應(yīng)將重點(diǎn)放在項目管理各項制度的審查中，對于存在的質(zhì)量問題，尤其是重大質(zhì)量隱患，應(yīng)聘請有關(guān)部門及專家進(jìn)行必要的技術(shù)鑒定。鑒定過程中存在的問題及增加多投資損失，必須列入到審計報告中，并責(zé)成相關(guān)部門及項目主管部門及時處理存在的問題，避免造成損失，提高公路工程投資的質(zhì)量。

三、公路工程投資績效審計存在的問題

我國公路工程投資績效審計從其思想萌芽到現(xiàn)在的全面推進(jìn)改善，成效較為顯著，在公路工程投資整個過程中，通過績效審計發(fā)現(xiàn)并改進(jìn)很多問題，在提高政府財政支出績效、構(gòu)建高效廉潔政府等方面起到很大作用。但由于起步晚，受到審計環(huán)境等因素的影響，還存在諸多亟待解決的問題。

（一）公路工程投資績效審計制度方面存在的問題

我國公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的法治建設(shè)仍然還比較滯后，在國家層面上關(guān)于投資審計的法律法規(guī)主要有《中華人民共和國審計法》、《中華人民共和國審計法實施條例》，但也只是規(guī)定了對審計機(jī)關(guān)及審計人員對投資項目的真實合法性的審查制度，并沒有涉及到績效審計方面的法律條文，因而績效審計法治建設(shè)方面仍不完善。另外，績效審計的操作指南及評價指標(biāo)也較空白，只有建立健全科學(xué)的公路工程投資審計的操作指南及評價指標(biāo)，才能成為審計機(jī)關(guān)或?qū)徲嬋藛T科學(xué)評估此公共基礎(chǔ)設(shè)施投資的績效審計依據(jù)。然而，當(dāng)前我國在開展公共基礎(chǔ)設(shè)施投資績效審計項目中，缺乏能借以評估綜合成果的指標(biāo)，同時也還未形成切合實際工作的指導(dǎo)性制度。多數(shù)情況下，審計人員只能憑借自己的經(jīng)驗設(shè)置某種評價指標(biāo)去評估項目的實施效果，因此會造成審計機(jī)關(guān)形成審計報告中對此項目的經(jīng)濟(jì)性、效益性、效果性等存在評估偏差，在此基礎(chǔ)上提出的審計建議操作性會比較差。

（二）公路工程投資績效審計業(yè)務(wù)實施方面存在的問題

目前對于公路工程投資的審計偏重于財政收支審計，績效審計落到實處的較少，審計報告更偏重于審計財政收支的真實合法性，而很少從項目實施的效益性、效果性、效率性等方面入手審查績效，因此公路工程投資的審計方向應(yīng)積極向績效審計方向轉(zhuǎn)變。另外，績效審計報告評價的內(nèi)容也不夠全面，雖然相較于傳統(tǒng)的審計有質(zhì)的進(jìn)步，不再僅僅局限于對真實合法的審計，也逐步加入了對于效益性評價的內(nèi)容。然而，在量上還存在不足，審計報告中關(guān)于真實合法性的評價內(nèi)容相較于效益性評價篇幅較長，且效益性評價內(nèi)容不夠全面深入，與績效審計的出發(fā)點(diǎn)及目標(biāo)存在偏差。最后，目前的審計覆蓋范圍不夠廣，由于很多審計機(jī)構(gòu)沒有實施全面的績效審計，部分項目內(nèi)部審計介入的時間滯后。如在投資立項階段，根據(jù)主管部門的職責(zé)劃分會交由交通廳負(fù)責(zé)，因此審計機(jī)關(guān)部門無法參與，內(nèi)審職能就不能充分發(fā)揮。應(yīng)拓寬審計范圍，爭取全面參與公路工程的整個環(huán)節(jié)，更好發(fā)揮審計機(jī)關(guān)的內(nèi)審職能。

（三）公路工程投資績效審計技術(shù)方面存在的問題

在互聯(lián)網(wǎng)迅速發(fā)展的時代，績效審計信息化應(yīng)用也迅速普及，對于審計來說是一種高效的審計工具。因為績效審計是一項技術(shù)含量高、工作強(qiáng)度較大的工作，對于公路工程投資周期長、金額大這種項目來說，意義更為重要，績效審計若能借助信息化，則更能確保績效評價工作的順利進(jìn)行，可以借助計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)審計數(shù)據(jù)的整合與共享。然而，目前由于績效審計信息化應(yīng)用平臺尚處于實驗及不斷完善的階段，審計機(jī)構(gòu)目前應(yīng)用這項技術(shù)的還不多，可利用的信息十分有限，導(dǎo)致信息數(shù)據(jù)中心在數(shù)據(jù)后臺采集、篩選等過程中較為繁瑣，審計原始數(shù)據(jù)共享及整合度不高，阻礙了績效審計信息化應(yīng)用推廣的進(jìn)程。此外，由于審計人員的傳統(tǒng)審計觀念較深，在審計工作中仍會以手工審計方式為主，很少會使用審計、管理等信息化軟件。若未建立有效的公路工程投資績效評價管理信息系統(tǒng)及信息共享平臺，有關(guān)績效評價的大量數(shù)據(jù)就不能及時被收集采納，因此各級公共基礎(chǔ)設(shè)施投資績效管理部門不能及時掌握數(shù)據(jù)動態(tài)，難以實現(xiàn)信息的共享及交流，降低了績效審計的效率。

（四）公路工程投資績效審計結(jié)果運(yùn)用方面存在的問題

審計結(jié)果的透明公開是體現(xiàn)審計效果的有效方式，通過審計報告社會公眾可以深度了解專項資金的使用情況，也能夠參與到對于公路工程投資整個過程的監(jiān)督工作中去，形成社會輿論，督促政府部門謹(jǐn)慎工作，認(rèn)真做好公路工程投資的整個工作。然而，目前的公路工程投資績效審計結(jié)果公開性、透明性不高。雖然目前審計法規(guī)定審計結(jié)果對外公開，但由于我國審計行政部門的體制弊端，審計獨(dú)立性低于歐美國家的立法型審計模式。我國審計機(jī)關(guān)隸屬于政府，對于以政府為主體的公路工程投資進(jìn)行績效審計會存在獨(dú)立性較差的缺點(diǎn)，而審計報告的公開也是需要得到政府部門的審核批準(zhǔn)，因此審計結(jié)果的公開力度會從政府自身利益出發(fā)，公開內(nèi)容會經(jīng)過篩選，不能完全真實公開，因此社會公眾不能很好地進(jìn)行監(jiān)督，形成震懾作用。

四、加強(qiáng)公路工程投資績效審計監(jiān)督的具體措施

由于我國公共基礎(chǔ)設(shè)施項目審計部門的特殊性，審計機(jī)關(guān)無法獨(dú)立展開績效審計工作，審計人員在項目實施建設(shè)過程中也存在很多問題，針對這些問題，本文主要從以下幾個方面提出具體的措施建議。

（一）公路工程績效審計制度機(jī)制保障層面

首先，要將公路工程投資績效審計做到具體化、規(guī)范化，使審計機(jī)構(gòu)與社會公眾真正參與到對項目的監(jiān)督工作中，就必須在原有的法律法規(guī)基礎(chǔ)上，以公路工程投資專項資金績效審計為基點(diǎn)，出具針對性強(qiáng)的規(guī)章制度文件，不斷完善和規(guī)范公路工程投資績效審計業(yè)務(wù)指導(dǎo)體系，規(guī)范績效審計工作程序，使得績效審計工作擁有法律制度的保障及工作機(jī)制保障，實現(xiàn)公路工程投資績效審計有法可依的目標(biāo)。

其次，必須建立起與投資公路工程投資績效審計工作相關(guān)的審計指南及操作規(guī)程，為審計人員及審計機(jī)構(gòu)提供科學(xué)的審計依據(jù)，減少審計過程中的技術(shù)偏差，使得公路工程績效審計監(jiān)督工作有據(jù)可依。地方審計部門可以首先從理論角度探索績效審計的思路及方法，結(jié)合已有的審計經(jīng)驗并參考其他城市的審計技術(shù)方法，遵守經(jīng)濟(jì)性、效益性、效果性的原則，因地制宜地制定本地公路工程投資績效審計相關(guān)的程序、方法等審計標(biāo)準(zhǔn)，使得績效審計規(guī)范及操作指南成為制約審計機(jī)關(guān)及審計人員工作的利劍，有效規(guī)避公路工程投資績效審計工作中的風(fēng)險。

（二）公路工程投資績效審計業(yè)務(wù)實施層面

首先，應(yīng)擴(kuò)大公路工程投資績效審計的覆蓋面。因此，應(yīng)在項目計劃編制階段就對審計項目的數(shù)量進(jìn)行綜合分析，實現(xiàn)公路工程投資績效審計全面覆蓋，突出重點(diǎn)，不留盲區(qū)。另外要實現(xiàn)績效審計信息的資源共享，提高績效審計效率。針對公路工程投資的績效審計過程中數(shù)據(jù)的采集及積累應(yīng)及時進(jìn)行整理歸檔，保障審計機(jī)關(guān)內(nèi)部的信息資源共享，形成完整的數(shù)據(jù)資源，避免二次審計中數(shù)據(jù)的重復(fù)收集整理產(chǎn)生資源浪費(fèi)現(xiàn)象。

其次，應(yīng)實現(xiàn)上下級審計機(jī)關(guān)的資源共享。政府部門審計機(jī)關(guān)可以通過組織實施同步項目，促進(jìn)上下級審計機(jī)關(guān)的緊密聯(lián)系，對于同一個審計項目在審計時間及內(nèi)容之間存在的差別，可采取下級借鑒上級審計結(jié)果的方法，充分利用本地各級審計機(jī)關(guān)的資源共享，解決公路工程投資績效審計實施過程中存在的問題。

（三）公路工程投資績效審計技術(shù)層面

首先，應(yīng)進(jìn)一步完善公路工程專項績效審計專網(wǎng)建設(shè)，利用審計專網(wǎng)全面科學(xué)推廣公路工程投資成果，因地制宜開發(fā)審計工作實際需要的審計信息化系統(tǒng)，建立與完善上下級審計機(jī)關(guān)資源信息的交換共享機(jī)制，培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人員將相關(guān)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)錄入系統(tǒng)中進(jìn)行專業(yè)化分類，實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下績效審計資源的整合優(yōu)化。

另外，公路工程投資績效審計整個過程的數(shù)據(jù)信息化管理都可以運(yùn)用審計綜合業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，從開始的編制審計計劃，到全面覆蓋審計項目的立項、施工現(xiàn)場的審計監(jiān)督再到最后的審計項目歸檔都可以科學(xué)整合到一起，審計機(jī)構(gòu)的相關(guān)人員可以全面控制審計的整個過程，保障公路工程投資績效審計的整個過程能夠被全面直觀地管理，審計人員也可以通過不同角度有效控制審計項目全過程。

（四）公路工程投資績效審計成果運(yùn)用層面

公路工程投資績效審計成果的運(yùn)用是衡量績效審計工作進(jìn)展是否順利的主要標(biāo)準(zhǔn)，而審計成果的運(yùn)用集中體現(xiàn)在提出的整改意見上。任何公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資績效審計都要全面揭示是否嚴(yán)格遵循相關(guān)的法律法規(guī)程序，資金管理是否真實等，對于審計過程中存在的問題都要進(jìn)行嚴(yán)肅處理，而不僅僅局限于形式。

首先，應(yīng)注重加強(qiáng)審計整改工作機(jī)制的構(gòu)建，切實維護(hù)審計監(jiān)督的權(quán)威性。要堅持審計與整改并重，既要強(qiáng)化審計監(jiān)督的重要性，也要注重審計發(fā)現(xiàn)問題整改的有效性，爭取做到整改提出的建議都有所處理，從根本上解決問題。同時可以利用社會媒體的輿論壓力，強(qiáng)化審計整改的力度。加強(qiáng)各級政府部門之間的聯(lián)系，嚴(yán)格落實整改措施。其次，應(yīng)逐步推行公路工程投資績效審計結(jié)果全面公告制度，而不是篩選內(nèi)容公布，進(jìn)一步規(guī)范審計公告的形式與內(nèi)容，實現(xiàn)審計結(jié)果公告的常態(tài)化運(yùn)作，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施投資基金使用的公開性、透明度。

總之，隨著國家政府部門對于公路工程投資的重視，為減少國家財政資金的損失，公路工程投資績效審計需進(jìn)一步加強(qiáng)。雖然對于公路工程投資的績效審計還存在很多問題，但政府部門應(yīng)從多個角度提出相關(guān)對策，保障公路工程投資的順利進(jìn)行，提高國家財政資金的使用效益?！?/p>

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