淺談社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)把控

●嚴(yán) 婷

一、引言

2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）出臺(tái)，終結(jié)了地方融資平臺(tái)為地方政府融資輸血的地位，2015年新預(yù)算法的施行將地方政府債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)禁地方政府違規(guī)舉債。2016—2017年中央政府頻繁發(fā)文，規(guī)范地方政府融資行為的同時(shí)積極推廣PPP模式。PPP(Public-Private Partnership)一般譯為“公私合作伙伴關(guān)系”，國(guó)內(nèi)官方用語(yǔ)是“政府和社會(huì)資本合作模式”。對(duì)于政府而言PPP模式能有效引入社會(huì)資本參與基礎(chǔ)建設(shè)，緩解政府資金壓力，其本質(zhì)上是一種融資方式，同時(shí)也給予社會(huì)資本更多的投資機(jī)會(huì)和更好的出資理由。社會(huì)資本為獲取PPP項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)及政府基建項(xiàng)目，往往要承擔(dān)很多風(fēng)險(xiǎn)。因此，PPP項(xiàng)目是一個(gè)復(fù)雜的多方利益、責(zé)任及風(fēng)險(xiǎn)的共擔(dān)體系。

PPP項(xiàng)目的合作周期長(zhǎng)，項(xiàng)目?jī)?nèi)部和外部面臨發(fā)生變化的因素較多，一般運(yùn)作模式為政府方出資代表與社會(huì)投資人共同出資組成SPV公司（Special Purpose Vehicle，特殊目的公司，以下簡(jiǎn)稱“SPV公司”），各擔(dān)其責(zé)，共同建設(shè)及運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)收入用來(lái)滿足社會(huì)投資人的投資回報(bào)，根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)的不同，當(dāng)?shù)卣畷?huì)提供部分可行性缺口補(bǔ)助。社會(huì)資本需要對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行謹(jǐn)慎識(shí)別、評(píng)估和分擔(dān)。那么，社會(huì)資本如何在現(xiàn)有政策下，充分識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，評(píng)估自身風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力以及如何采取有效的風(fēng)險(xiǎn)把控措施，是當(dāng)前面臨的主要課題。

二、社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)

（一）合法合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目的合法合規(guī)性是社會(huì)資本投資項(xiàng)目的基本要求，更是取得金融機(jī)構(gòu)支持的必要條件。但是，部分地方政府確實(shí)存在向社會(huì)資本推薦尚未合規(guī)的PPP項(xiàng)目，甚至?xí)哉?gòu)買服務(wù)的名義進(jìn)行違規(guī)舉債，采用固定回報(bào)、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資。此外，還有部分地方政府為了盡快推進(jìn)地方基礎(chǔ)建設(shè)的實(shí)施，新建項(xiàng)目未按規(guī)定程序完成工程可行性研究、立項(xiàng)、環(huán)評(píng)等項(xiàng)目前期工作，未按財(cái)政部規(guī)定開(kāi)展物有所值或財(cái)政承受能力論證就開(kāi)始進(jìn)行招標(biāo)程序。

2017年11月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)），明確要求嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)要求集中清理已入庫(kù)PPP項(xiàng)目。如前期合規(guī)手續(xù)不齊全的項(xiàng)目，極有可能因不合規(guī)導(dǎo)致無(wú)法入庫(kù)，即使已經(jīng)入庫(kù)也有可能被清理退庫(kù)。社會(huì)資本若介入不合規(guī)PPP項(xiàng)目將無(wú)法受到法律保護(hù)，項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中隨時(shí)可能會(huì)被叫停，這無(wú)疑會(huì)給社會(huì)資本的投資帶來(lái)巨大的投資風(fēng)險(xiǎn)。

（二）法律合同簽訂及取得投資回報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)

按 《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金〔2015〕57號(hào)）“政府和社會(huì)資本合作期限原則上不低于 10年”的要求，PPP項(xiàng)目的合作周期為10-30年不等，由于合作周期長(zhǎng)，合作期內(nèi)可能會(huì)經(jīng)歷政府換屆、當(dāng)?shù)刎?cái)政收入不足等政治不確定性，所以要格外重視法律合約體系及其執(zhí)行的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。PPP投資合作協(xié)議、股東協(xié)議等合同的簽訂尤為重要，如果未能在合同中明確約定社會(huì)資本如何取得回報(bào)及合理利潤(rùn)，或者在合同簽訂中對(duì)回報(bào)計(jì)算方式、回報(bào)計(jì)算基數(shù)、合理利潤(rùn)率及折現(xiàn)率的計(jì)取方式、社會(huì)資本退出方式等重要因素出現(xiàn)歧義，都可能會(huì)為今后的投資行為埋下經(jīng)濟(jì)糾紛的可能性，甚至導(dǎo)致社會(huì)資本的投資失敗。

（三）融資風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目的出發(fā)點(diǎn)就是有效利用社會(huì)資本完成政府項(xiàng)目的建設(shè)，按《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)）中“政府在項(xiàng)目公司中持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%，且不具有實(shí)際控制力和管理權(quán)”要求，大部分地方政府會(huì)在招標(biāo)時(shí)明確政府在項(xiàng)目公司的股權(quán)出資比例為5%-30%，這樣社會(huì)資本需要承擔(dān)項(xiàng)目絕大部分的融資責(zé)任，而PPP項(xiàng)目大多體量很大，總投資額少則幾億元多則上百億元，按照項(xiàng)目資本金不低于20%的要求，社會(huì)投資人不但面臨項(xiàng)目貸的債權(quán)融資，還需要解決股權(quán)部分融資，股債聯(lián)動(dòng)往往金額極大，融資難以落地，項(xiàng)目資金來(lái)源風(fēng)險(xiǎn)巨大。

（四）項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)

按照 《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》 (發(fā)改投資〔2014〕2724 號(hào))中“項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)”和《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113 號(hào)）中“原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)”的相關(guān)要求，社會(huì)資本與政府均需承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。其中社會(huì)資本需要承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的把控措施

（一）項(xiàng)目合規(guī)性的風(fēng)險(xiǎn)把控

項(xiàng)目是否合規(guī)，必須具備落實(shí)項(xiàng)目的下列合規(guī)性文件：發(fā)改委批復(fù)、可行性研究批復(fù)；環(huán)評(píng)報(bào)告；項(xiàng)目規(guī)劃報(bào)告；項(xiàng)目土地使用權(quán)證等。此外，PPP項(xiàng)目審批程序完備必須經(jīng)過(guò)下列審批程序：一是項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證及實(shí)施方案（俗稱“兩評(píng)一論”）必須經(jīng)過(guò)同級(jí)政府審批；二是項(xiàng)目必須納入省級(jí)以上PPP項(xiàng)目庫(kù)；三是政府付費(fèi)或缺口補(bǔ)助項(xiàng)目必須納入政府財(cái)政中期預(yù)算，并取得人大出具的批準(zhǔn)決議。

同時(shí)，投資者應(yīng)嚴(yán)格按照《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）要求的入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)謹(jǐn)慎選擇項(xiàng)目，有商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、招商引資的項(xiàng)目，僅涉及工程建設(shè)、無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的項(xiàng)目，未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出效益相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目，實(shí)際與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%的項(xiàng)目等均屬于不合規(guī)PPP項(xiàng)目。

因此，社會(huì)投資者在選擇項(xiàng)目時(shí)，一定要嚴(yán)格把控項(xiàng)目是否合規(guī)，如果貿(mào)然承接不合規(guī)項(xiàng)目，最終為建設(shè)項(xiàng)目的成本付出極有可能沒(méi)有人會(huì)為之買單。在實(shí)操過(guò)程中，政府往往是邊招標(biāo)邊申報(bào)入庫(kù)、完善合規(guī)性手續(xù)，社會(huì)投資人一定要在招標(biāo)答疑時(shí)要求政府方書(shū)面回復(fù)，明確項(xiàng)目合規(guī)性手續(xù)完善并要求入省級(jí)以上PPP項(xiàng)目庫(kù)作為項(xiàng)目實(shí)施的前提條件。例如某央企在安徽省亳州市、河南省許昌市等多個(gè)PPP項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)均有提出相關(guān)答疑，并得到當(dāng)?shù)卣畷?shū)面的肯定答復(fù)。

（二）法律合同簽訂及取得投資回報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)把控

PPP項(xiàng)目法律關(guān)系非常復(fù)雜，應(yīng)建立完善的合同法律文件體系，對(duì)相關(guān)各方的責(zé)任、權(quán)利、利益等進(jìn)行明確約定，有效防范相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)直接影響社會(huì)資本投資回報(bào)的重要影響因素一定要分項(xiàng)列明。在此，本文簡(jiǎn)要列舉幾項(xiàng)容易引起風(fēng)險(xiǎn)的因素。

1、拆遷風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目中有很多都會(huì)涉及拆遷問(wèn)題，這就要重視拆遷量在整個(gè)項(xiàng)目中的占比是否過(guò)高，以及項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中因拆遷費(fèi)用超支或逾期不能完成而影響項(xiàng)目公司收益和項(xiàng)目進(jìn)度的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)投資人應(yīng)在相關(guān)合作協(xié)議中明確由政府方承擔(dān)相應(yīng)拆遷責(zé)任，并對(duì)違約補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行明確、量化的規(guī)定。

例如河南省鞏義市某PPP項(xiàng)目，因其拆遷量預(yù)估占總投資的30%，且有較大可能性超過(guò)預(yù)估值，但政府方僅表示只對(duì)超過(guò)總投資30%的拆遷量部分承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任及財(cái)務(wù)費(fèi)用，顯然使社會(huì)投資人承擔(dān)了較大的拆遷風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致投資回報(bào)偏低，關(guān)注此項(xiàng)目的社會(huì)投資人雖較多，但均預(yù)估拆遷量將超出政府預(yù)計(jì)，且無(wú)法取得合理回報(bào)，投標(biāo)當(dāng)日無(wú)人參與此項(xiàng)目，該項(xiàng)目最終流標(biāo)。

2、投資回報(bào)計(jì)算基數(shù)及方式。投資回報(bào)的計(jì)算方式，一般政府方會(huì)在招標(biāo)文件中列出計(jì)算公式，公式中各個(gè)要素的取值會(huì)有說(shuō)明，但社會(huì)投資人應(yīng)充分理解各要素的取值。例如，投資回報(bào)計(jì)算基數(shù)一般為社會(huì)投資人的全部建設(shè)投入，但部分政府會(huì)要求建設(shè)期利息、項(xiàng)目公司資本金等不納入回報(bào)計(jì)算基數(shù)。合同中應(yīng)明確投資回報(bào)計(jì)算基數(shù)包括哪些費(fèi)用，如果政府方明確建設(shè)期利息、資本金等不納入回報(bào)計(jì)算基數(shù)，那么社會(huì)投資人一定要在投標(biāo)報(bào)價(jià)中考慮相應(yīng)的資金投入成本。切勿在合同中模糊不清，否則政府認(rèn)可的投資回報(bào)計(jì)算基數(shù)達(dá)不到社會(huì)投資人預(yù)期的計(jì)算基數(shù)，將會(huì)直接導(dǎo)致投資虧損及經(jīng)濟(jì)糾紛。

此外，社會(huì)投資人在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行測(cè)算時(shí)應(yīng)嚴(yán)格按照政府招標(biāo)文件中給出的公式及取值基數(shù)進(jìn)行測(cè)算，在實(shí)際操作中市場(chǎng)開(kāi)拓部門(mén)往往不顧投資風(fēng)險(xiǎn)只顧中標(biāo)項(xiàng)目。筆者在審查四川省洪雅縣某項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)部門(mén)對(duì)項(xiàng)目測(cè)算時(shí)未按照政府招標(biāo)文件中公布的公式計(jì)算，招標(biāo)文件中公式為等額本金方式給予社會(huì)投資人回報(bào)，而市場(chǎng)部門(mén)測(cè)算按等額本息方式測(cè)算，這樣虛高了項(xiàng)目的投資回報(bào)，如風(fēng)控審核不仔細(xì)極有可能被其誤導(dǎo)；在按照政府給出的公式及取值基數(shù)重新測(cè)算后，發(fā)現(xiàn)SPV公司將出現(xiàn)虧損，風(fēng)控部門(mén)認(rèn)為該項(xiàng)目不具備投資條件，故要求市場(chǎng)部不可參與投標(biāo)。

參考國(guó)資委發(fā)布的 《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國(guó)資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)）對(duì)央企的指導(dǎo)意見(jiàn)，社會(huì)投資人應(yīng)“參考本企業(yè)平均投資回報(bào)水平合理設(shè)定PPP投資財(cái)務(wù)管控指標(biāo)，投資回報(bào)率原則上不應(yīng)低于本企業(yè)相同或相近期限債務(wù)融資成本，嚴(yán)禁開(kāi)展不具備經(jīng)濟(jì)性的項(xiàng)目?！?/p>

3、退出機(jī)制。PPP項(xiàng)目在全周期結(jié)束后，社會(huì)投資人最終還是要將項(xiàng)目公司資產(chǎn)交給政府方，那么如何在10-30年之后合法合規(guī)退出就需要在項(xiàng)目公司投資協(xié)議、公司章程等合作文件中就社會(huì)資本的退出機(jī)制進(jìn)行明確約定。政府通常會(huì)要求社會(huì)投資人在合作期滿后無(wú)償將項(xiàng)目公司移交給政府或政府指定的接收人，社會(huì)投資人應(yīng)在相關(guān)合同協(xié)議中明確約定合作期滿后成立移交委員會(huì)，在收回全部約定回報(bào)后，無(wú)償移交項(xiàng)目公司資產(chǎn)，項(xiàng)目公司注銷，社會(huì)投資人實(shí)現(xiàn)股權(quán)退出。需要注意的是如不明確約定無(wú)償移交的僅僅是項(xiàng)目公司的資產(chǎn)、社會(huì)投資人的股權(quán)投資不可以無(wú)償移交，其必須通過(guò)掛牌轉(zhuǎn)讓或項(xiàng)目公司注銷等合法合規(guī)的方式退出，那么社會(huì)投資人的股權(quán)投資極有可能無(wú)法收回。如河南省許昌市某PPP項(xiàng)目，社會(huì)投資人在合同談判的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)政府給出的合同中寫(xiě)明 “合作期限結(jié)束后乙方將項(xiàng)目公司及經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償交給政府指定機(jī)構(gòu)”，社會(huì)投資人提出修改方案 “項(xiàng)目公司在收回全部約定回報(bào)后，可將項(xiàng)目公司資產(chǎn)、設(shè)施及經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償交給政府指定機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目公司期滿后注銷各股東退出”，避免了股權(quán)投資者合作期滿后難以退出的問(wèn)題。

4、招標(biāo)文件。很多PPP項(xiàng)目在招標(biāo)文件中，明確了中標(biāo)后相關(guān)的協(xié)議條款，如是否允許引入財(cái)務(wù)投資人、股權(quán)價(jià)格、資本金比例等。社會(huì)投資人應(yīng)重視招標(biāo)文件的相關(guān)內(nèi)容，切勿抱著先中標(biāo)再談的想法，因?yàn)橹袠?biāo)后在磋商時(shí)勢(shì)必受到招標(biāo)文件給出條件的約束，招標(biāo)文件及其附件中公布的核心條款均為不可談判范圍，如果前期未談妥，勢(shì)必為后期項(xiàng)目融資、實(shí)施等工作帶來(lái)障礙。

此外，任何合同都不完備，談判當(dāng)事人無(wú)法窮盡所有風(fēng)險(xiǎn)因素，注意以上風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)需要設(shè)立重新談判的機(jī)制，為前期考慮不足之處留下簽訂補(bǔ)充協(xié)議的可能性。

（三）融資風(fēng)險(xiǎn)的把控

社會(huì)投資人一定要重視地方政府信用能力的評(píng)估，在投標(biāo)前就應(yīng)對(duì)項(xiàng)目當(dāng)?shù)卣霓k事效率、財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力和公信力等要素有基本判斷。如果當(dāng)?shù)卣羞^(guò)違約現(xiàn)象，或者是曾經(jīng)有過(guò)不遵守前任政府簽訂的合同協(xié)議等失信現(xiàn)象，社會(huì)投資人應(yīng)謹(jǐn)慎參與當(dāng)?shù)仨?xiàng)目。此外，如果當(dāng)?shù)卣?cái)政實(shí)力較弱，項(xiàng)目為了通過(guò)財(cái)政部門(mén)審批，其財(cái)政承受能力報(bào)告很可能是通過(guò)弱化政府缺口補(bǔ)助，以加大使用者付費(fèi)比例的方式通過(guò)同級(jí)政府的審核。這些都可能導(dǎo)致后期項(xiàng)目的資金難以落地，項(xiàng)目無(wú)法正常開(kāi)展。那么社會(huì)資本應(yīng)如何有效把控融資風(fēng)險(xiǎn)？本文簡(jiǎn)要列舉出如下方式及注意事項(xiàng)：

其一，投標(biāo)前一定要了解清楚當(dāng)?shù)卣陙?lái)的GDP、財(cái)政總收入、一般公共預(yù)算本級(jí)收入、一般財(cái)政預(yù)算支出、常住人口等關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。社會(huì)投資人選擇投資項(xiàng)目一定要關(guān)注項(xiàng)目所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況以及財(cái)務(wù)支出責(zé)任在哪一個(gè)層級(jí)的政府。通常經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政狀況良好，省級(jí)、副省級(jí)（省會(huì)城市與計(jì)劃單列市）地區(qū)、百?gòu)?qiáng)縣前三十名地區(qū)的項(xiàng)目可以考慮介入。新疆、內(nèi)蒙古、東北地區(qū)除省會(huì)及個(gè)別地級(jí)市外因政治原因金融機(jī)構(gòu)均不愿介入，如內(nèi)蒙古某交通廳引進(jìn)五家央企投資，收取巨額保證金卻遲遲不兌現(xiàn)簽訂框架協(xié)議時(shí)承諾的項(xiàng)目，退還保證金的過(guò)程也十分艱難且不愿意承擔(dān)利息。東北某地方政府換屆，拒不履行上一屆政府簽訂的合同，要求中標(biāo)國(guó)企放棄已中標(biāo)項(xiàng)目。對(duì)于部分政府信用較差的地區(qū)，社會(huì)投資人一定要對(duì)這些區(qū)域的項(xiàng)目格外謹(jǐn)慎。

當(dāng)然，高風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)，低風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)率也相對(duì)較低。經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)越好的地區(qū)投標(biāo)條件往往會(huì)越苛刻，給出的回報(bào)率上限也較低，項(xiàng)目奪標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)也越激烈。經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)較差的地區(qū)即使回報(bào)率較高，但因存在較高的償付風(fēng)險(xiǎn)，往往也沒(méi)有財(cái)務(wù)投資人愿意出資。此外，項(xiàng)目占當(dāng)?shù)刎?cái)政支出比例必須符合政策要求，政府PPP項(xiàng)目累計(jì)支付壓力占一般公共財(cái)政支出比例必須小于等于10%。因此，在選擇項(xiàng)目所在地區(qū)時(shí)，一定要綜合考慮各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)因素。

此外，根據(jù)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）中“政府以運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)的對(duì)價(jià)，以績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為對(duì)價(jià)支付依據(jù)，并納入預(yù)算管理”和《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113 號(hào)）中“項(xiàng)目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財(cái)政部門(mén)應(yīng)結(jié)合中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級(jí)政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行”的規(guī)定，政府的支付義務(wù)必須納入當(dāng)?shù)刂衅谪?cái)政預(yù)算滾動(dòng)預(yù)算，并出具人大決議。這樣是對(duì)社會(huì)投資人回款的保障，更是社會(huì)投資人順利推進(jìn)項(xiàng)目融資的保證。

其二，財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）明確要求“不允許以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份”，項(xiàng)目公司資本金必須是自有資金投入資本金，故過(guò)去經(jīng)常采用的小股大債模式不再合規(guī)，越來(lái)越多項(xiàng)目均強(qiáng)制要求做實(shí)資本金，要求注冊(cè)資本金等同于項(xiàng)目資本金，項(xiàng)目資本金最低為總投資額的20%，這樣龐大的注冊(cè)資本金為日后的股權(quán)退出加大了難度，使之無(wú)法直接取得投資收益，只能通過(guò)項(xiàng)目公司分紅來(lái)獲取收益，因此幾乎所有的金融機(jī)構(gòu)都不愿意將資金投入到周期如此之長(zhǎng)、退出如此之難的項(xiàng)目中。社會(huì)投資人在前期談判就應(yīng)為股權(quán)投資部分的資金留出利息支付渠道，爭(zhēng)取讓政府方認(rèn)可項(xiàng)目公司支付如股權(quán)維持費(fèi)或財(cái)務(wù)顧問(wèn)費(fèi)等形式的費(fèi)用，并注意利息成本負(fù)擔(dān)的合理性問(wèn)題，使稅務(wù)部門(mén)能夠認(rèn)可。

其三，項(xiàng)目投標(biāo)前應(yīng)積極與財(cái)務(wù)投資人及當(dāng)?shù)氐慕鹑跈C(jī)構(gòu)溝通，了解金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的投資意愿以及探討相應(yīng)的融資模式，了解可匹配資金成本，為社會(huì)投資人切實(shí)測(cè)算項(xiàng)目成本以及合理提出投標(biāo)報(bào)價(jià)做好準(zhǔn)備。但如果金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目或當(dāng)?shù)卣３种?jǐn)慎態(tài)度，社會(huì)投資人也應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待，如果沒(méi)有金融機(jī)構(gòu)愿意為項(xiàng)目提供資金，項(xiàng)目即使中標(biāo)也很難真正落地。此外，如果政府不允許聯(lián)合體投標(biāo)，應(yīng)建議政府在招標(biāo)文件中明確社會(huì)投資人中標(biāo)后可引入財(cái)務(wù)投資人，這樣日后在項(xiàng)目的開(kāi)展過(guò)程中為資金進(jìn)入項(xiàng)目提供渠道，才能順利推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施。

其四，政府在招標(biāo)文件中一般會(huì)發(fā)布投資回報(bào)率的參考上限，有些招標(biāo)文件會(huì)明確表示回報(bào)率與央行五年期以上貸款基準(zhǔn)利率掛鉤，但部分招標(biāo)文件僅僅只是寫(xiě)明一個(gè)固定利率作為上限，而社會(huì)投資人從金融機(jī)構(gòu)取得的資金，由于使用年限較長(zhǎng)，幾乎所有金融機(jī)構(gòu)給出的資金成本都是與央行五年期以上貸款基準(zhǔn)利率掛鉤，如在項(xiàng)目合作周期內(nèi)央行基準(zhǔn)利率上調(diào)，將導(dǎo)致融資成本增加，甚至資金成本會(huì)超過(guò)當(dāng)初政府招標(biāo)文件中給出的固定回報(bào)率，這樣會(huì)造成很大的融資風(fēng)險(xiǎn)。由于PPP項(xiàng)目合作期限普遍在10年以上，資金市場(chǎng)走向難以預(yù)測(cè)，建議社會(huì)投資人應(yīng)充分考慮資金成本上漲風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目招標(biāo)前期與政府方積極進(jìn)行溝通，在項(xiàng)目招標(biāo)或中標(biāo)合同簽訂階段，與政府方明確約定合理利潤(rùn)率將與央行五年期以上貸款基準(zhǔn)利率掛鉤，在央行貸款基準(zhǔn)利率變動(dòng)時(shí)相應(yīng)調(diào)整項(xiàng)目公司合理利潤(rùn)率或折現(xiàn)率。

其五，社會(huì)投資人要高度關(guān)注投資PPP項(xiàng)目對(duì)自身財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)平衡的影響，綜合分析本企業(yè)長(zhǎng)期盈利能力、償債能力、現(xiàn)金流量和資產(chǎn)負(fù)債狀況等，量力而行，對(duì)PPP項(xiàng)目的投資實(shí)行總量控制。社會(huì)投資人應(yīng)合理控制杠桿比例，同時(shí)不得為其他股權(quán)出資方（尤其是金融機(jī)構(gòu)出資方）提供擔(dān)保、承諾收益等。項(xiàng)目債務(wù)融資需要增信的，原則上應(yīng)由項(xiàng)目自身權(quán)益、資產(chǎn)或股權(quán)投資擔(dān)保，確需社會(huì)投資人擔(dān)保的應(yīng)由SPV公司各方股東按照出資比例共同擔(dān)保。

（四）項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)把控

目前政府PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)構(gòu)架做得非常不細(xì)致，物有所值及財(cái)政承受能力報(bào)告中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)構(gòu)架中社會(huì)資本方都是一個(gè)整體，而實(shí)際運(yùn)作中社會(huì)資本方往往是由多個(gè)合作單位組成的聯(lián)合體，而這部分的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)并沒(méi)有按社會(huì)參與方進(jìn)行細(xì)化，這種項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不善導(dǎo)致實(shí)際管理風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率較高。參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)投資聯(lián)合體中一般會(huì)有負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的建設(shè)方，有負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)的運(yùn)營(yíng)方，還有負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金的專業(yè)財(cái)務(wù)投資人。在聯(lián)合體協(xié)議中明確各方的責(zé)任與義務(wù)非常重要，各專業(yè)社會(huì)投資人承擔(dān)各自的責(zé)任及相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。施工方應(yīng)保證項(xiàng)目建設(shè)按期交付并符合相應(yīng)的質(zhì)量要求，避免發(fā)生項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)；運(yùn)維方應(yīng)承擔(dān)項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)并按計(jì)劃盈利的責(zé)任，運(yùn)維方的工作是否順利開(kāi)展直接影響到使用者付費(fèi)金額的多少，因此運(yùn)維方應(yīng)將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)盈利，盡可能地控制維護(hù)成本，避免運(yùn)維虧損風(fēng)險(xiǎn)；資金方應(yīng)保證項(xiàng)目資金的按時(shí)投放，如果在建設(shè)過(guò)程中無(wú)法保證資金到位，勢(shì)必會(huì)影響項(xiàng)目開(kāi)展的進(jìn)度。各方應(yīng)發(fā)揮各自所長(zhǎng)，專業(yè)人做專業(yè)事，盡可能把控各自責(zé)任范圍中可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。

以四川省某醫(yī)院PPP項(xiàng)目為例，社會(huì)投資人為聯(lián)合體，其中聯(lián)合體成員共有三家，分別為項(xiàng)目建設(shè)方——某央企施工單位，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方——某大型民營(yíng)醫(yī)藥集團(tuán)以及項(xiàng)目資金方——某建設(shè)投資引導(dǎo)基金。其中政府方在SPV公司中持股37%，建設(shè)方持股2%，運(yùn)營(yíng)方持股1%，資金方持股60%。政府方負(fù)責(zé)前期項(xiàng)目合規(guī)手續(xù)及少量拆遷，建設(shè)方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的施工建設(shè)，并對(duì)項(xiàng)目施工的質(zhì)量及完工時(shí)點(diǎn)負(fù)責(zé)；運(yùn)營(yíng)方在項(xiàng)目交工達(dá)到可使用狀態(tài)后開(kāi)始運(yùn)營(yíng)該醫(yī)院，收取使用者付費(fèi)，醫(yī)院項(xiàng)目的盈利作為項(xiàng)目的投資回報(bào)資金來(lái)源；資金方負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期股權(quán)資本金及債權(quán)項(xiàng)目貸部分的融資，負(fù)責(zé)項(xiàng)目所需建設(shè)資金的按時(shí)到位。這樣的安排合理地讓各方承擔(dān)起各自專業(yè)職能，缺一不可，如果沒(méi)有某大型醫(yī)藥集團(tuán)的參與，施工企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)都不擅長(zhǎng)醫(yī)院的運(yùn)營(yíng)，很有可能在運(yùn)營(yíng)期間無(wú)法收取預(yù)期的使用者付費(fèi)金額，無(wú)法滿足投資該項(xiàng)目的合理回報(bào)。該項(xiàng)目為醫(yī)院項(xiàng)目，因?yàn)樯婕拜^多敏感度高的醫(yī)療儀器設(shè)備，對(duì)項(xiàng)目的各項(xiàng)建設(shè)指標(biāo)要求很高，如果沒(méi)有央企施工企業(yè)參與，項(xiàng)目的質(zhì)量和工期較難得到保證，尤其是前期資金暫未到位之前仍有實(shí)力不耽誤工程進(jìn)度，確保工程按照質(zhì)量要求按期完成，如果質(zhì)量不達(dá)標(biāo)或者工期延誤，也會(huì)直接導(dǎo)致后期運(yùn)營(yíng)受限。金融機(jī)構(gòu)的重要性就更不言而喻，項(xiàng)目60%的股權(quán)資本金部分和總投資80%的債權(quán)項(xiàng)目貸部分都需要由專業(yè)的金融機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行資金運(yùn)作，才能確保項(xiàng)目建設(shè)期建設(shè)費(fèi)用及運(yùn)營(yíng)期前期利息費(fèi)用的按時(shí)到位。各方用各自專業(yè)運(yùn)作項(xiàng)目，同時(shí)也細(xì)化分擔(dān)了各自專業(yè)范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)，使得各方面風(fēng)險(xiǎn)可控。

四、結(jié)語(yǔ)

社會(huì)資本作為國(guó)家基礎(chǔ)建設(shè)的重要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，責(zé)任重大，同時(shí)，對(duì)社會(huì)投資人而言投資PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與商機(jī)并存，但社會(huì)投資人必須謹(jǐn)慎對(duì)待每一個(gè)投資項(xiàng)目，在是否投資PPP項(xiàng)目決策之前，應(yīng)當(dāng)組織單位分管市場(chǎng)、投融資、財(cái)務(wù)、法務(wù)等各方人員從專業(yè)角度評(píng)審項(xiàng)目、測(cè)算收益，集體決策是否參與項(xiàng)目投標(biāo)，并且對(duì)PPP項(xiàng)目投資重大決策實(shí)施終身責(zé)任追究制度。只要把控好投資過(guò)程中的各類風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)推進(jìn)PPP項(xiàng)目，就可為國(guó)家、地方政府、社會(huì)投資人及廣大人民群眾帶來(lái)巨大的益處?！?/p>

[1]財(cái)政部 發(fā)展改革委 司法部人民銀行 銀監(jiān)會(huì) 證監(jiān)會(huì).關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知[EB/OL].(2017-4-26).http://yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/zcfg/201705/t20170503_2592801.html.

[2]財(cái)政部辦公廳.關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知[EB/OL].(2017-11-10).http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201711/t20171116_2751258.html.

[3]黃華珍.完勝PPP:融資與建造的全域解析[M].北京：法律出版社，2016.

[4]宋健民,陶濤.民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的制約因素及措施研究[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2017，（07）.