正確把握新時(shí)代政府公共治理向度
——紀(jì)念改革開放40周年

王遐見，陳云云

（南京財(cái)經(jīng)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江蘇 南京 210023）

二十世紀(jì)后期，公共治理概念在西方國家廣泛流行并付諸行動(dòng)，在我國尚屬起步階段。然而公共治理的萌芽思想實(shí)際上在1980年鄧小平的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》《貫徹調(diào)整方針，保證安定團(tuán)結(jié)》等報(bào)告中多次出現(xiàn)。雖有一些思想和措施在當(dāng)時(shí)得以落實(shí)，但由于經(jīng)驗(yàn)不足，還有許多寶貴思想未能有效貫徹，以致被忽略了。在積累了多年改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)新時(shí)代特征和改革的戰(zhàn)略方向，正確把握新時(shí)代政府公共治理向度。

一、科學(xué)界定公共治理本質(zhì)，凸顯公共治理社會(huì)特征

從公共治理的本質(zhì)特征來看，公共治理作為由多種要素組成的具有多層次結(jié)構(gòu)與多樣性功能的開放式系統(tǒng)，在社會(huì)實(shí)踐中必然呈現(xiàn)為合規(guī)律性與合目的性、自然本質(zhì)與社會(huì)特征相統(tǒng)一的動(dòng)態(tài)發(fā)展過程。

自20世紀(jì)70年代以來，西方發(fā)生的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和管理危機(jī)，推動(dòng)了公共管理和公共行政理論研究的范式變革。隨著全球化進(jìn)程的加快，公共事務(wù)的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性和不確定性增加，學(xué)者們提出了“治理”新范式，倡導(dǎo)建立多元的、自組織的、合作的和民主的公共治理新模式。1989年，世界銀行在探討撒哈拉以南非洲發(fā)展問題的報(bào)告中，把非洲當(dāng)時(shí)的情況稱之為“治理危機(jī)”，告誡世人，以往的以“政府以及它的行為”垂直強(qiáng)制統(tǒng)治模式為標(biāo)志的舊治理陷入危機(jī)，應(yīng)當(dāng)代之以“政府與社會(huì)之間的伙伴關(guān)系”的協(xié)同共治模式，以此為標(biāo)志新治理開始。

習(xí)近平指出：“治理和管理一字之差,體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！盵1]經(jīng)過多年的發(fā)展，公共治理的理念日趨成熟，并得到廣泛認(rèn)同。不同于傳統(tǒng)公共管理的壟斷和強(qiáng)制性質(zhì)，現(xiàn)代公共治理是政府主導(dǎo)、多中心社會(huì)主體協(xié)同治理的公共事務(wù)管理行為，是由開放的公共管理與廣泛的公眾參與二者整合而成的公域之治模式，是一種由政府及其他組織構(gòu)成自組織網(wǎng)絡(luò)，共同參與公共事務(wù)管理，謀求公共利益最大化，并共同承擔(dān)責(zé)任的治理形式。其中，政府作為元治理的主體應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，發(fā)揮主導(dǎo)作用；同時(shí)，各公共部門、企業(yè)、團(tuán)體和個(gè)人相互合作，共同參與到由政府自組織網(wǎng)絡(luò)形成的公域之治中各展其長、各得其所，形成相互依存、相互促進(jìn)、相互制約的關(guān)系，通過相互交換各自資源，共同提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，共同承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，共同為公民盡量謀求公共利益。相對(duì)于傳統(tǒng)的全能主義政府統(tǒng)治模式，現(xiàn)代公共治理在實(shí)踐基礎(chǔ)上勢(shì)必突破統(tǒng)治與被統(tǒng)治、管理與被管理、政府與市場(chǎng)的強(qiáng)制性行政管理的局限，用一元主導(dǎo)與多樣性協(xié)同發(fā)展相統(tǒng)一的立體思維替代單向度對(duì)抗管制的線性思維，從而形成合乎客觀規(guī)律的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)自然特質(zhì)：一是科學(xué)性，針對(duì)社會(huì)實(shí)際問題，實(shí)事求是地制定和實(shí)施符合一般社會(huì)發(fā)展規(guī)律的公共政策、行為規(guī)則和發(fā)展規(guī)劃。二是創(chuàng)新性，通過多種多樣的權(quán)力中心，抑制官僚制自我膨脹，注重激發(fā)主體能動(dòng)性，尊重社會(huì)主體訴求，凝心聚力地開拓新局面，打造新工程，創(chuàng)造新價(jià)值。三是協(xié)同性，著眼于社會(huì)大局和政府長期發(fā)展需要，引導(dǎo)和培育社會(huì)組織，通過鼓勵(lì)參與，體現(xiàn)現(xiàn)代的民主精神，充分發(fā)揮各民主黨派、社會(huì)團(tuán)體、工商聯(lián)組織及其他專業(yè)性社會(huì)組織的咨詢、中介、協(xié)調(diào)、審核、評(píng)估、參議、監(jiān)督等職能，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的協(xié)同治理。鄧小平曾在1979年就對(duì)各民主黨派和工商聯(lián)組織對(duì)實(shí)現(xiàn)國家協(xié)同治理的作用作了充分肯定，認(rèn)為“在新的歷史時(shí)期中，各民主黨派和工商聯(lián)仍然具有重要的地位和不容忽視的作用?！薄跋Ｍ髅裰鼽h派協(xié)同黨和政府，共同努力”，“都以主人翁的態(tài)度，關(guān)心國家大事，熱心社會(huì)主義事業(yè)，就國家的大政方針和各方面的工作，勇敢地、負(fù)責(zé)地發(fā)表意見，提出建議和批評(píng)，做我們黨的諍友，共同把國家的事情辦好?！盵2]（P204，205）在國際上，西方發(fā)達(dá)國家的政府正努力求助于協(xié)同、合作與協(xié)調(diào)的理念及其一整套實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)、機(jī)制與過程，重塑國家治理體系。各種探索、經(jīng)驗(yàn)以及理論反思已經(jīng)清楚地表明，如果希望能夠有效應(yīng)對(duì)21世紀(jì)日益凸顯的各種巨大挑戰(zhàn)，各國政府必須開發(fā)持續(xù)協(xié)同能力;未來屬于那些能夠有效協(xié)同各種社會(huì)資源的社會(huì)與政府。[3]四是系統(tǒng)性，呈現(xiàn)為由若干要素構(gòu)成的有機(jī)、協(xié)調(diào)、動(dòng)態(tài)和整體的制度運(yùn)行系統(tǒng)，通過自組織網(wǎng)絡(luò)適應(yīng)環(huán)境的變化。類似于我國1980年的政府機(jī)構(gòu)治理整頓運(yùn)動(dòng)，按照“改革、整頓、提高”的要求，有領(lǐng)導(dǎo)、有準(zhǔn)備、有步驟地推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)班子的調(diào)整工作，“真正建立從國務(wù)院到地方各級(jí)政府從上到下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)”[2]（P339）。黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的決定中則進(jìn)一步明確指出，“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”，“形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系,使各方面制度更加成熟更加定型 ”[4]；十八屆四中全會(huì)則進(jìn)一步作出全面推進(jìn)依法治國，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)提供有力的法治保障；近期習(xí)近平總書記明確提出協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，進(jìn)一步明確國家與社會(huì)治理的整體性、協(xié)同性、統(tǒng)籌性與綱領(lǐng)性，“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”[5]（P48）。

公共治理作為一個(gè)社會(huì)范疇，首先，具有符合社會(huì)一般規(guī)律的跨社會(huì)形態(tài)的共性特征：一是公共性，體現(xiàn)政府及社會(huì)組織處理公共事務(wù)的公平公正原則；二是民主性，體現(xiàn)權(quán)力來源于人民的公眾委托及公民依法享有的參與公共管理的民主權(quán)利；三是服務(wù)性，體現(xiàn)公職公權(quán)為民謀福利的責(zé)任和義務(wù)；四是管理性，體現(xiàn)維持地方秩序、保一方水土平安的社會(huì)職責(zé)。其次，公共治理在不同社會(huì)制度下又必然具有不同的社會(huì)性質(zhì)，體現(xiàn)不同的階級(jí)本質(zhì)和政治價(jià)值取向。在我國社會(huì)主義初級(jí)階段，公共治理在國家憲法規(guī)定下應(yīng)體現(xiàn)的主要社會(huì)特點(diǎn)是：一是人民主體性，顯示人民及社會(huì)基層自治組織民主參與公共決策的權(quán)利和主體能動(dòng)作用；二是共產(chǎn)黨執(zhí)政性，顯示共產(chǎn)黨在依法執(zhí)政和遵循客觀規(guī)律、主導(dǎo)社會(huì)方向、把握重大決策中發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用；三是多中心主體民主參政性，顯示不同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體、民主黨派及社會(huì)團(tuán)體參與民主協(xié)商活動(dòng)與社會(huì)協(xié)同治理的權(quán)利及作用；四是德法共治性，在人民根本利益一致基礎(chǔ)上顯示黨紀(jì)、國法、道德等手段對(duì)于治理國家的共同效用；五是形式方式多樣性，可相機(jī)采取源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理等多種方式，利用多中心化、民主化、市場(chǎng)化、生態(tài)化等治理渠道，不斷提高治理工作的功效。

在新時(shí)代全面深化改革進(jìn)程中，推進(jìn)政府公共治理的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與功能強(qiáng)化的基本走向或總特征，應(yīng)是實(shí)效性取向下的科學(xué)性與革命性統(tǒng)一，即在公共治理社會(huì)實(shí)踐基礎(chǔ)上以社會(huì)制度及治理體系的科學(xué)化規(guī)范化理念為基本前提，以社會(huì)體制改革及治理能力的革命化現(xiàn)代化進(jìn)展為必要手段，努力實(shí)現(xiàn)治國理政、安邦保民的實(shí)效性戰(zhàn)略目標(biāo)。

二、嚴(yán)防改革陷入誤區(qū)，明確公共治理戰(zhàn)略取向

從公共治理的戰(zhàn)略取向看，相對(duì)于舊體制的束縛，行政管理體制改革是一場(chǎng)新的治道革命。我國在四十年卓有成效的改革基礎(chǔ)上，進(jìn)一步在體制內(nèi)的“深水區(qū)”探索革新路徑，面臨更加復(fù)雜問題和風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)。當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)當(dāng)防范五種改革誤區(qū)。

一是“去調(diào)控”的權(quán)力下放，以為權(quán)力一放就靈。鄧小平針對(duì)1980年的治理整頓，強(qiáng)調(diào)“仍然要繼續(xù)把經(jīng)濟(jì)搞活，發(fā)揮地方、企業(yè)、職工的積極性。當(dāng)然要防止只顧本位利益、個(gè)人利益而損害國家利益、人民利益的破壞性的自發(fā)傾向。在這方面，要規(guī)定比較詳細(xì)的法令，以防止對(duì)自主權(quán)的曲解和濫用”[2]（P362）。在當(dāng)前社會(huì)組織發(fā)育不健全、社會(huì)協(xié)同治理的“游戲規(guī)則”不完善、公共信用體系尚未完備的情況下，匆忙籠統(tǒng)地下放權(quán)力，易于政策失控而造成社會(huì)動(dòng)蕩局面。

二是“去管理”的公共服務(wù)和多元治理，以為可以任意發(fā)放福利。公共服務(wù)是政府的一項(xiàng)重要職能，但非唯一職能，公共治理本身就包含著公共管理和公共服務(wù)；為民謀福利，體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的價(jià)值訴求，也是政府領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)盡的責(zé)任，但“巧婦難為無米之炊”，人民生活的改善與社會(huì)福利的發(fā)放必須以生產(chǎn)發(fā)展和財(cái)政收入增長為來源渠道，“生產(chǎn)建設(shè)、行政設(shè)施、人民生活的改善，都要量力而行，量入為出。這就是實(shí)事求是”[2]（P355）。只強(qiáng)調(diào)政府發(fā)放社會(huì)福利的公共服務(wù)，而回避財(cái)源積累效率的公共管理，只會(huì)使政府陷入“無米之炊”的窘境，以致用沉重債務(wù)拖垮政府。

三是“去法治”的民主選舉，以為民主表決萬能?，F(xiàn)實(shí)中，有不少人曲解政治民主，以為民主就是直接投票表決，見效快，不需要通過調(diào)查審議、科學(xué)評(píng)價(jià)；以為只要按照多數(shù)人的票決結(jié)果執(zhí)行，不要法治；以為用舉手表決的辦法可以解決一切問題，只要做老好人、搞好群眾關(guān)系就會(huì)平步青云。這種以“票決民主”決定一切的做法是將民主庸俗化，是一種主觀人為的泛民主主義，違背民主政治的本質(zhì)要求。

四是“去執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)”的以人為本，以為搞“多黨制”才是協(xié)商民主。在社會(huì)主義條件下，人民是社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的依靠力量，是國家和社會(huì)的主人，應(yīng)當(dāng)受到必要的法治保障和價(jià)值滿足，但若沒有共產(chǎn)黨可持續(xù)地作為核心領(lǐng)導(dǎo)，必然使社會(huì)陷于黨派林立、四分五裂的泥潭。毛澤東曾把巴黎公社很快失敗的原因歸結(jié)為兩點(diǎn)：其一，“沒有一個(gè)統(tǒng)一的集中的有紀(jì)律的黨作指揮——我們欲革命成功，必須努力集中行動(dòng)一致”；其二，“對(duì)敵人太妥協(xié)太仁慈——我們對(duì)敵人仁慈，便是對(duì)同志殘忍。”[6]（P35）我們必須牢牢記取這一深刻教訓(xùn)。搞黨派對(duì)抗、互相拆臺(tái)的西方“多黨制”及其狹隘的民主價(jià)值觀，本質(zhì)上是同人民當(dāng)家作主、享有最廣泛民主權(quán)利的中國民主政治相悖的，在中國是根本行不通的。

五是“去效率”的公平分配，以為越是趨向平均分配越公平。收入分配的前提是有效率的生產(chǎn)經(jīng)營成果。我國人均國民收入較低，只強(qiáng)調(diào)多分配和按人頭的“公平分配”，而忽視維持再生產(chǎn)的資本積累和生產(chǎn)效率的提高;只強(qiáng)調(diào)人的社會(huì)目的性價(jià)值需求滿足，而忽視人的生產(chǎn)手段性工作能力發(fā)揮;只強(qiáng)調(diào)國民收入分配和再分配的“均等化”“公益化”，而忽視對(duì)才能卓著與社會(huì)貢獻(xiàn)突出者以及少數(shù)見義勇為者的獎(jiǎng)勵(lì)，這些均違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)公平公正原則，從根本上會(huì)制約經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的復(fù)合社會(huì)效益與可持續(xù)發(fā)展。

上述這些思想誤區(qū)產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)是否定共產(chǎn)黨執(zhí)政和政府公共管理，將社會(huì)公共治理引向“碎片化”。為突破這些誤區(qū)，必須引導(dǎo)人們采取科學(xué)的思維方式，實(shí)現(xiàn)由單向度、保守型線性機(jī)械思維向多向度、發(fā)散型立體網(wǎng)絡(luò)思維轉(zhuǎn)變。根據(jù)馬克思主義哲學(xué)多樣性統(tǒng)一原則，新時(shí)代應(yīng)推進(jìn)政府體制創(chuàng)新和職能轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)由官本位向民本位、官權(quán)統(tǒng)治向依法治理、權(quán)力過分集中向協(xié)商民主、政府管制向多中心網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而依據(jù)比較完善的中國特色社會(huì)主義基本制度，明確公共治理的戰(zhàn)略取向，在深化改革中建立新型政府。

一是推進(jìn)思想解放，建立學(xué)習(xí)型政府。鄧小平敏銳地覺察到改革開放初期必然面臨的難題，“我們有些干部，面對(duì)著嶄新的歷史任務(wù)，思想還不夠解放，不善于研究新情況，解決新問題。此外，小生產(chǎn)的習(xí)慣勢(shì)力和官僚主義的習(xí)慣勢(shì)力，還頑強(qiáng)地糾纏著我們”[2]（P162）。面對(duì)新時(shí)代改革開放的新挑戰(zhàn)和新問題，我們必須認(rèn)真學(xué)習(xí)新理念和新知識(shí)，借鑒和總結(jié)國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，掌握新信息和新方略；必須堅(jiān)持黨的解放思想、實(shí)事求是思想路線，“打破不合時(shí)宜的思維定勢(shì)”，[7]（P152）突破以往舊觀念、舊習(xí)慣、舊體制、舊模式的束縛，積極更新觀念，敢于和善于破舊立新、與時(shí)俱進(jìn)；必須有效推進(jìn)由以往單一主導(dǎo)的價(jià)值觀向一元主導(dǎo)與多樣性發(fā)展相統(tǒng)一的生態(tài)化社會(huì)主義價(jià)值觀轉(zhuǎn)變。[8]

二是推進(jìn)法治完善，建立法治型政府?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是市場(chǎng)調(diào)節(jié)與宏觀調(diào)控相結(jié)合的法治經(jīng)濟(jì)。西方許多發(fā)達(dá)國家均鼓勵(lì)市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)、反對(duì)經(jīng)濟(jì)壟斷，其重要的法寶就是法治。政府部門經(jīng)常配合司法機(jī)關(guān)依據(jù)嚴(yán)格的法律制度和地方法規(guī)，對(duì)假冒偽劣商品和經(jīng)濟(jì)壟斷行為數(shù)十倍地處罰，從而嚴(yán)厲威懾巧取豪奪的不法商人或組織，使之不敢妄為；美國、日本、韓國、新加坡等國的司法機(jī)構(gòu)和監(jiān)督部門，利用道德規(guī)范和法律制度對(duì)國家公務(wù)員非誠信的行為建立了嚴(yán)厲的處罰機(jī)制，有效保障了政府廉潔。我們應(yīng)借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建政府、社會(huì)組織與司法機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化政府對(duì)市場(chǎng)交易行為的審查、監(jiān)管和必要的調(diào)控；同時(shí)強(qiáng)化對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的法治教育和法治監(jiān)管，強(qiáng)化對(duì)政府公共政策、公共行政、公共服務(wù)等行為的法治化建設(shè)，使政府領(lǐng)導(dǎo)人及政府的一切行為均在法律允許的范圍內(nèi)活動(dòng)，并成為建設(shè)法治社會(huì)的重要標(biāo)桿。

三是推進(jìn)民本共治，建立服務(wù)型政府。人民作為社會(huì)主義國家和社會(huì)的主人，是社會(huì)的根本依靠力量，是深化改革的根本動(dòng)力，是政府公共服務(wù)的對(duì)象。政府所轄的民眾和社會(huì)組織是公共治理的組成要素。改革的力度、經(jīng)濟(jì)增長的速度和社會(huì)可以承受的程度均取決于人民群眾的反映態(tài)度。實(shí)現(xiàn)改革、發(fā)展與穩(wěn)定相統(tǒng)一的紐帶，就在于黨和政府的決策能否真正實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好、維護(hù)好最廣大人民的根本利益。應(yīng)按照黨的十九大的要求，“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”[5]（P39）。作為黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)時(shí)刻牢記全心全意為人民服務(wù)的宗旨，勤政愛民、向人民負(fù)責(zé)。建立服務(wù)型政府的根本標(biāo)志就在于是否切實(shí)以人民為中心，通過推進(jìn)公共治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)和完善，充分組織和依靠群眾，培育和完善社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的協(xié)同治理和穩(wěn)步發(fā)展，彰顯人民選舉的政府盡力為民服務(wù)的公益全面性、共商共治性和共建共享性。

四是推進(jìn)公正廉明，建立廉潔型政府。改革開放離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。只有改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。有如1980年前后的治理整頓形勢(shì)，“在目前的歷史轉(zhuǎn)變時(shí)期，問題堆積如山，工作百端待舉，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，端正黨的作風(fēng)，具有決定的意義”[2]（P178）。新時(shí)代推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型的全面深化改革面臨更加復(fù)雜的難題，我們應(yīng)當(dāng)更加重視黨風(fēng)廉政建設(shè)。共產(chǎn)黨人、尤其是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)具有深厚的黨性修養(yǎng)和共產(chǎn)主義道德情操，廉潔奉公，不計(jì)較個(gè)人或部門本位利益得失，積極為端正黨風(fēng)、凈化政風(fēng)、改善民風(fēng)、建立廉潔型政府做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)；應(yīng)以身作則，做嚴(yán)格遵紀(jì)守法的模范，并經(jīng)常同各種違紀(jì)違法的腐敗犯罪行為作斗爭(zhēng)。人民政府應(yīng)當(dāng)完善廉政制度，打造反腐敗標(biāo)本兼治工程，建立廉潔政治的長效機(jī)制，強(qiáng)化廉潔職能。鄧小平曾深謀遠(yuǎn)慮地說過，“我們要反對(duì)腐敗，搞廉潔政治。不是搞一天兩天，一月兩月，整個(gè)改革開放過程中都要反對(duì)腐敗?！盵9]（P327）習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中指出，必須深入持久地推進(jìn)反腐敗工作，“強(qiáng)化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強(qiáng)不想腐的自覺，通過不懈努力換來海晏河清、朗朗乾坤?！盵5]（P66）

上述四位一體，相輔相成，共同構(gòu)成新時(shí)代政府公共治理的戰(zhàn)略目標(biāo)體系。推進(jìn)思想解放、建立學(xué)習(xí)型政府是前提，推進(jìn)法治完善、建立法治型政府是關(guān)鍵，推進(jìn)民本共治、建立服務(wù)型政府是核心，推進(jìn)公正廉明、建立廉潔型政府是保障。概言之，“我們各種政治制度和經(jīng)濟(jì)制度的改革，要堅(jiān)定地、有步驟地繼續(xù)進(jìn)行。這些改革的總方向，都是為了發(fā)揚(yáng)和保證黨內(nèi)民主，發(fā)揚(yáng)和保證人民民主?！盵6]（P372，373）改革的深入開展過程，同時(shí)就是推進(jìn)新時(shí)代政府公共治理的過程；完善新時(shí)代法律和制度的改革成效，關(guān)鍵取決于新型政府職能的踐行與強(qiáng)化。

三、協(xié)調(diào)基本公共關(guān)系，優(yōu)化公共治理體系結(jié)構(gòu)

從公共治理體系的要素關(guān)系來看，應(yīng)遵循社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的主導(dǎo)性與多樣性統(tǒng)一的規(guī)律，將公共治理的矛盾普遍性與特殊性相結(jié)合，推進(jìn)基本理論向具體實(shí)踐轉(zhuǎn)化、基本制度向行為規(guī)則轉(zhuǎn)化、戰(zhàn)略方針向具體策略轉(zhuǎn)化、傳統(tǒng)模式向現(xiàn)代模式轉(zhuǎn)化。鄧小平指出，“至于走什么樣的路子，采取什么樣的步驟來實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，這要繼續(xù)擺脫一切老的和新的框框的束縛，真正摸準(zhǔn)、摸清我們的國情和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中各種因素的相互關(guān)系，據(jù)以正確決定我們的長遠(yuǎn)規(guī)劃的原則”[2]（P356）。在新時(shí)代，為實(shí)現(xiàn)公共治理體系的現(xiàn)代化，應(yīng)抓準(zhǔn)解決公共問題的關(guān)鍵點(diǎn)或癥結(jié)，梳理好四種公共關(guān)系，優(yōu)化公共治理組織結(jié)構(gòu)，構(gòu)建協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。

一是以擴(kuò)大市場(chǎng)主體權(quán)利為關(guān)鍵，協(xié)調(diào)好政府與市場(chǎng)關(guān)系。應(yīng)堅(jiān)持政府引導(dǎo)市場(chǎng)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)企業(yè)的原則。在目前市場(chǎng)機(jī)制還不完善、市場(chǎng)管理體制尚不成熟、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍較落后、社會(huì)自組織程度低的情況下，為防止市場(chǎng)失靈、盲目競(jìng)爭(zhēng)和無效競(jìng)爭(zhēng)，必須積極發(fā)揮政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管和調(diào)控作用，逐漸放開市場(chǎng)的準(zhǔn)入條件，鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)和平等交易，建立統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的動(dòng)態(tài)市場(chǎng)體系，并通過國有資產(chǎn)管理、國家產(chǎn)業(yè)政策和國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃等，在宏觀上間接調(diào)控企業(yè)，引導(dǎo)其健康發(fā)展，并督促其完善現(xiàn)代企業(yè)制度和公開經(jīng)濟(jì)信息、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任和保障信用，實(shí)行經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一，穩(wěn)步推進(jìn)由政府主導(dǎo)、市場(chǎng)配合的經(jīng)濟(jì)形態(tài)向市場(chǎng)決定、政府協(xié)同監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)形態(tài)轉(zhuǎn)變。協(xié)調(diào)好政府與市場(chǎng)關(guān)系的關(guān)鍵和實(shí)質(zhì)是通過下放經(jīng)濟(jì)權(quán)力，激發(fā)市場(chǎng)主體活力。政府只有逐漸適度地放權(quán)，克服越權(quán)錯(cuò)權(quán)問題，給企業(yè)提供更多的項(xiàng)目投資機(jī)會(huì)，讓市場(chǎng)主體充分享有經(jīng)營自主權(quán)，主動(dòng)依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和實(shí)現(xiàn)綜合價(jià)值，才能使市場(chǎng)的生機(jī)和活力充分展現(xiàn)，以致良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。

二是以完善法治體系為關(guān)鍵，協(xié)調(diào)德治與法治關(guān)系。我國社會(huì)人情味較濃，道德約束作用有限，法律處罰較輕，執(zhí)法不嚴(yán)。長期以來，常有人一旦犯法，便利用人情關(guān)系網(wǎng)尋找庇護(hù)，依靠某些領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)勢(shì)干預(yù)司法，而罔顧事實(shí)和罪行輕重。一些執(zhí)法者常受政府官員人為干預(yù)或行賄影響，自由裁量權(quán)濫用，以致非法交易行為屢禁不止，甚至觸犯法律。固然，正常的人情大義是必要的，注重人文關(guān)懷、相互關(guān)愛是社會(huì)主義的優(yōu)越性之一。我們倡導(dǎo)在道德容許范圍內(nèi)的寬容，但是堅(jiān)決反對(duì)包庇縱容犯罪分子。我們必須掌握基本的法治規(guī)則和道德準(zhǔn)則，明辨是非、主張正義、嚴(yán)懲罪犯。協(xié)調(diào)好德治與法治關(guān)系的關(guān)鍵和實(shí)質(zhì)是限制公權(quán)力妨礙司法公正。以公共治理為取向的改革就是要通過制度和法律的建設(shè)，既維護(hù)憲法規(guī)定的人民代表大會(huì)最高權(quán)力，又明確政府同司法執(zhí)法機(jī)關(guān)權(quán)力的合理分工和相對(duì)獨(dú)立性，使法律面前人人平等的原則落到實(shí)處，使任何黨派、組織或個(gè)人都必須嚴(yán)格以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，都無權(quán)干預(yù)司法公正；否則，將追究其非法行為的連帶責(zé)任并進(jìn)行嚴(yán)厲制裁。

三是以保障民主權(quán)益為關(guān)鍵，協(xié)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民主體的關(guān)系?？砂凑招聲r(shí)代黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國有機(jī)統(tǒng)一的原則，堅(jiān)持以黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提，以人民當(dāng)家作主為主線，以依法治國為保障，在齊心協(xié)力實(shí)現(xiàn)中國特色社會(huì)主義共同理想和奮斗目標(biāo)的動(dòng)態(tài)實(shí)踐中，達(dá)到黨和人民的和諧互動(dòng)、相輔相成。協(xié)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民主體關(guān)系的關(guān)鍵或?qū)嵸|(zhì)是強(qiáng)化為民服務(wù)。政府機(jī)關(guān)及各單位應(yīng)當(dāng)建立群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的長效機(jī)制，進(jìn)一步恢復(fù)和發(fā)揚(yáng)黨的密切聯(lián)系群眾、理論聯(lián)系實(shí)際和批評(píng)與自我批評(píng)“三大優(yōu)良作風(fēng)”；應(yīng)鼓勵(lì)和支持民眾和黨員對(duì)各種民主權(quán)利的發(fā)揮，進(jìn)一步推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督、政府監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督，完善監(jiān)督體系；應(yīng)建立健全勤政廉政的干部政績考評(píng)制度以及獎(jiǎng)懲機(jī)制，促使黨政干部自覺為民多辦事、辦實(shí)事、辦好事，以致廣大民眾自覺擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，并自愿為實(shí)現(xiàn)黨制定的各項(xiàng)奮斗目標(biāo)而共同努力。

四是以培育社會(huì)組織為關(guān)鍵，協(xié)調(diào)黨政機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織的關(guān)系。新時(shí)代政府應(yīng)堅(jiān)持公共管理、公共服務(wù)與維護(hù)公民利益相統(tǒng)一的原則，繼續(xù)發(fā)揮其牽頭、引領(lǐng)、宏觀調(diào)控的作用，積極培育行業(yè)協(xié)會(huì)、咨詢事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所、法律事務(wù)所、法律援助中心、質(zhì)量檢測(cè)中心、家政服務(wù)中心等各種形式的社會(huì)組織；應(yīng)當(dāng)將一些競(jìng)爭(zhēng)性的中小經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目審批權(quán)力下放給有資信保障、有獨(dú)立自主權(quán)和自治能力的相關(guān)社會(huì)組織，通過完善相關(guān)制度，強(qiáng)化社會(huì)組織職能，有效發(fā)揮其咨詢、中介、調(diào)節(jié)、審核、評(píng)估、仲裁等功用，充分顯示其公共服務(wù)價(jià)值；要“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”[5]（P48）。以此為政府公共治理奠定社會(huì)基礎(chǔ)，從而在政府主導(dǎo)、各社會(huì)組織為紐帶、廣大群眾積極參與的立體網(wǎng)絡(luò)下，充分釋放政府、社會(huì)、市民以及基層單位協(xié)同治理的正能量。

四、把握公共治理范式，增強(qiáng)公共治理能力

從公共治理方式來看，現(xiàn)實(shí)中許多公共治理成功的案例，通常都是依據(jù)科學(xué)有效的治理范式，相應(yīng)采取合適的治理手段。在堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義基本制度前提下，欲實(shí)現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)有步驟地全面深化改革，完善公共治理規(guī)則體系，必須探討新時(shí)代治理主體宜采取的有效治理范式。如鄧小平指出的，“改革黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的方針必須堅(jiān)持，但是，方法要細(xì)致，步驟要穩(wěn)妥”[2]（P359）。統(tǒng)觀國內(nèi)外公共治理方式，結(jié)合我國社會(huì)主義初級(jí)階段長期形成的社會(huì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化特征，新時(shí)代應(yīng)當(dāng)繼續(xù)依據(jù)主導(dǎo)性與多樣性統(tǒng)一的社會(huì)治理范式，讓公共治理行為主體掌握科學(xué)的方法論原則，提升制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行的素質(zhì)和能力，強(qiáng)化公共治理功能。

一是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)商民主的統(tǒng)一。新時(shí)代呼喚新使命，新使命呼喚新?lián)?dāng)。在中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的背景下，結(jié)合新的矛盾問題以及時(shí)代特點(diǎn)，創(chuàng)新政府體制機(jī)制，應(yīng)進(jìn)一步做好兩項(xiàng)主要工作：一是黨中央和各級(jí)黨委應(yīng)加強(qiáng)全面領(lǐng)導(dǎo)和關(guān)鍵決策功能。應(yīng)突出黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，集中精力抓大事、抓重大決策，在遵守黨紀(jì)國法的前提下，制定和貫徹符合客觀規(guī)律的路線方針政策，“提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方”[5]（P20）；應(yīng)加強(qiáng)智庫建設(shè)，在黨管干部和黨管人才的原則下，利用人工智能手段和科學(xué)管理方法，做好選人用人的把關(guān)定向工作，推進(jìn)政府管理的智能化精準(zhǔn)化，以及干部工作的專業(yè)化規(guī)范化。二是全面推進(jìn)和規(guī)范多層次多樣性的協(xié)商民主。共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度是我國的基本政治制度。適應(yīng)新時(shí)代開放多樣性發(fā)展的特點(diǎn)，我國“要推動(dòng)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商。加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”[5]（P37）。這是實(shí)現(xiàn)政府公共治理的重要渠道，也是提高公共治理效率的基本實(shí)現(xiàn)形式。

二是堅(jiān)持依法用權(quán)與取信于民的統(tǒng)一。新時(shí)代更加強(qiáng)調(diào)黨政干部正當(dāng)用權(quán)和政府信用。一方面，建立依法用權(quán)機(jī)制。要把政府的各項(xiàng)事務(wù)納入法治的軌道上，任何人、任何單位都必須在憲法和法律允許的范圍內(nèi)活動(dòng)，不允許有超越法律的特權(quán)，也不允許以權(quán)干政，在推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)和行政管理體制改革中，完善制度、推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，明確權(quán)力清單制度和主體負(fù)責(zé)制；應(yīng)對(duì)各種職別的領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力邊界、閾限和職責(zé)合理規(guī)定[10]，完善干部崗位責(zé)任制，對(duì)濫用職權(quán)的干部加大懲處力度，決不允許以言代法、逐利違法、徇私枉法；另一方面，完善政府及管轄單位的信用體系。應(yīng)完善政府誠信體系，對(duì)政府組織機(jī)構(gòu)的政策承諾及辦事人員的誠信行為、履職狀況加以嚴(yán)密監(jiān)督和檔案記錄；利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和公眾號(hào)，推進(jìn)政府網(wǎng)絡(luò)信息公開；完善信訪制度、信息反饋制度和政府社會(huì)責(zé)任公開制度；建立市場(chǎng)交易主體的信用檔案，及時(shí)公布其誠信狀況，完善市場(chǎng)監(jiān)管體系，對(duì)失信者在網(wǎng)絡(luò)上公開通報(bào)，并依法追究責(zé)任。力求做到“堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合，依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，深化司法體制改革，提高全民族法治素養(yǎng)和道德素質(zhì)”[5]（P22）。在著力推進(jìn)干部清正、政府清廉、政治清明的廉潔政治建設(shè)工作中，形成風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，構(gòu)建法治與公信相融合的現(xiàn)代政府公共治理模式。

三是堅(jiān)持公共治理和公共服務(wù)的統(tǒng)一。政府及其公務(wù)員的公務(wù)行為既是一種行政管理，也是一種科學(xué)決策，還是一種人文服務(wù)。應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持鄧小平“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”[9]（P121）的理念，在維護(hù)公共利益的宗旨下實(shí)現(xiàn)公共治理與公共服務(wù)的有機(jī)結(jié)合。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府及領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)做到：加大政務(wù)平臺(tái)建設(shè)和基層黨群服務(wù)中心建設(shè)的投入，提高惠民便民的辦事效率和公共服務(wù)質(zhì)量；積極引導(dǎo)和培育公民及社會(huì)組織貫徹落實(shí)黨的路線方針政策，按科學(xué)化與民主化相統(tǒng)一的原則制定完善決策和規(guī)劃，公平公正地協(xié)同調(diào)控各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系，率先垂范執(zhí)行國家的政策法令與部門規(guī)章制度，盡責(zé)盡力地改善和保障民生；在生產(chǎn)力和財(cái)政收入提高并使積累與消費(fèi)保持適當(dāng)比例的前提下，適度地提高社會(huì)福利水平和社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)。

四是堅(jiān)持應(yīng)急管理與常規(guī)管理的統(tǒng)一。推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。一方面，政府作為維護(hù)人民根本利益的行政管理機(jī)構(gòu)，必須保持一定的權(quán)威性和快速應(yīng)變能力，加強(qiáng)應(yīng)急管理?？衫么髷?shù)據(jù)平臺(tái)和“互聯(lián)網(wǎng)+”手段建立防范風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的預(yù)警機(jī)制。“要完善國家安全戰(zhàn)略和國家安全政策，堅(jiān)決維護(hù)國家政治安全，統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)安全工作。健全國家安全體系，加強(qiáng)國家安全法治保障，提高防范和抵御安全風(fēng)險(xiǎn)能力。嚴(yán)密防范和堅(jiān)決打擊各種滲透顛覆破壞活動(dòng)、暴力恐怖活動(dòng)、民族分裂活動(dòng)、宗教極端活動(dòng)”[5]（P49）。政府機(jī)關(guān)特別是工商、稅務(wù)、審計(jì)、質(zhì)檢等部門，應(yīng)協(xié)助司法部門完善社會(huì)主義法治體系，推進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)、偷稅漏稅、貪污腐敗、掃黃打黑等嚴(yán)格執(zhí)法活動(dòng)，從根本上保障國家安全和人民生命財(cái)產(chǎn)安全；應(yīng)加強(qiáng)能源、糧食和各種救災(zāi)物資等資源的戰(zhàn)略儲(chǔ)備，確保對(duì)市場(chǎng)供求關(guān)系的應(yīng)急調(diào)控；加強(qiáng)居民大病急病、養(yǎng)老、突發(fā)災(zāi)難事件的社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)保障；加強(qiáng)改革和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)與防范；加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算決算工作，確保財(cái)政收支平衡；加強(qiáng)市場(chǎng)信息情報(bào)的調(diào)查、預(yù)測(cè)和監(jiān)管，確保公平競(jìng)爭(zhēng)和有序交易。另一方面，政府作為處理公眾事務(wù)的職能機(jī)構(gòu)，必須維持社會(huì)常規(guī)治理。堅(jiān)持“多方面的、綜合的改革”“邊改革、邊治理環(huán)境整頓秩序”[9]（P277，278）。政府應(yīng)當(dāng)按照機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、職權(quán)、管理閾限，建立相應(yīng)的干部管理制度，使干部履行正常的崗位職責(zé)，堅(jiān)持職業(yè)操守，管理好日常事務(wù)；應(yīng)完善領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核制度以及地方的法規(guī)條例，對(duì)環(huán)境污染綜合治理的成就、各種災(zāi)害預(yù)防的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、假冒偽劣食品藥品的防治成效、勞動(dòng)安全保障等情況，綜合考評(píng)，建立主體責(zé)任制和問責(zé)追究機(jī)制；應(yīng)綜合改革與民生相關(guān)的物價(jià)、工資、稅收、住房、教育、醫(yī)療等方面問題，有效改善與保障民生的基本生活，在群策群力地推進(jìn)生產(chǎn)效率提高的前提下相應(yīng)改善人民生活；應(yīng)全面推進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)等領(lǐng)域的體制改革和現(xiàn)代化建設(shè)，將源頭治理、系統(tǒng)治理、依法治理相結(jié)合，拓寬治理渠道，總結(jié)治理經(jīng)驗(yàn)，并用制度加以規(guī)范和推廣，提高國家治理的綜合社會(huì)效益，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

樹立正確的公共治理維度，突破思想誤區(qū)，認(rèn)清公共治理的本質(zhì)特征，明確政府轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略取向，從內(nèi)涵建設(shè)上協(xié)調(diào)政府與社會(huì)組織及民眾之間的公共協(xié)商治理關(guān)系，優(yōu)化公共治理體系結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化公共政策執(zhí)行能力。只有在堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義基本制度框架下，通過全面深化政府體制改革，建立國家公共治理體系及治理能力自我完善和發(fā)展的新體制，持續(xù)推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、法治化、程序化建設(shè)，保障人民及有關(guān)社會(huì)組織依法通過多樣性途徑和形式參與國家事務(wù)及社會(huì)公共事務(wù)的管理，推進(jìn)民主協(xié)商共治共建共享，才能日益鞏固和發(fā)展既生動(dòng)活潑又安定團(tuán)結(jié)的政治局面。