新時代“楓橋經(jīng)驗”與社區(qū)小商販治理

周 昕，向 敏

（1.中共武漢市委黨校 法學(xué)教研部，湖北 武漢 430023；2.中南財經(jīng)政法大學(xué) 就業(yè)指導(dǎo)中心，湖北 武漢 430070）

黨的十九大報告指出：“打造共建共治共享的社會治理格局”“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移?！彪S著城鎮(zhèn)化進程加快，作為城市有機體基本要素的社區(qū)迅速發(fā)展壯大，逐漸成為社會治理的重要領(lǐng)域。而將社區(qū)作為主要營業(yè)地點，依托社區(qū)開展經(jīng)營活動的社區(qū)小商販也日益發(fā)展成為重要的商販群體。在方便群眾生活、盤活市場經(jīng)濟的同時，他們也帶來了諸如占道經(jīng)營、環(huán)境污染、擾亂市場秩序、妨礙交通安全、影響社會治安等一系列負面影響，為社區(qū)治理造成了不穩(wěn)定因素。

55年前，浙江諸暨創(chuàng)造了“依靠群眾就地化解基層社會矛盾”的“楓橋經(jīng)驗”，成為全國政法戰(zhàn)線的一面旗幟。毛澤東思想誕生了“楓橋經(jīng)驗”，習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想孕育了新時代“楓橋經(jīng)驗”，推動社區(qū)治理不斷適應(yīng)新時代社會主要矛盾的變化，順應(yīng)人民群眾對美好生活的向往，全面提升社會風(fēng)險防控化解能力，使“楓橋經(jīng)驗”與時俱進、歷久彌新。充分借鑒推廣新時代“楓橋經(jīng)驗”，不斷創(chuàng)新社區(qū)小商販治理路徑，實現(xiàn)民主治理、科學(xué)治理、協(xié)同治理，積極探索多元化解矛盾糾紛機制，引導(dǎo)社區(qū)小商販趨利避害、有序競爭、健康發(fā)展，不僅有利于保障小商販群體的民生福祉、保護消費者權(quán)益；也有利于維護市場秩序、降低政府管理成本；還有利于營造穩(wěn)定、和諧的社區(qū)治理環(huán)境，形成長治久安的基層社會治理良好局面。由此可見，在深入研究、總結(jié)推廣新時代“楓橋經(jīng)驗”的前提下，以社會調(diào)查和實證研究為基礎(chǔ)，對社區(qū)小商販治理的路徑進行深入研究，雖然只是社會治理領(lǐng)域的“微課題”，卻能夠以小見大，發(fā)揮“一葉知秋”的效用，更好地促進社區(qū)治理機制創(chuàng)新，更好地推動社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、問題的提出：社區(qū)小商販的治理困境

小商販在我國有著悠久歷史?！妒酚洝酚性疲骸肮湃宋从惺?，若朝聚井汲水，便將貨物于井邊貨賣，古言市井?！盵1]（P456）在春秋時期，那些走街串巷、沿街叫賣的小商販在市井百態(tài)中扮演著重要角色，屬于社會階層中“士農(nóng)工商”四民之一。隨著社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程加快，以一定地域為范圍、以一定人群為基礎(chǔ)形成的社會共同體——社區(qū)迅速發(fā)展壯大。而以社區(qū)為營業(yè)地點，依托社區(qū)開展經(jīng)營活動的社區(qū)小商販也逐漸發(fā)展成為重要的商販群體。作為商販群體的特殊組成部分，目前我國尚無法律、法規(guī)對社區(qū)小商販的概念作出明確界定，人們將其通常稱呼為“無證攤販”“小商小販”“走鬼”等。[2]他們通常未經(jīng)過工商登記注冊而直接從事小規(guī)模商業(yè)活動，在社區(qū)租賃門面經(jīng)營，或在社區(qū)空地、廣場等公共空間擺攤設(shè)點、沿街叫賣，其經(jīng)營范圍集中在生鮮零售、日用百貨、早點副食、家政家教、修理回收等微利便民行業(yè)，有的甚至只鋪一塊簡陋的帆布就可以營業(yè)。美國學(xué)者Luise Weiss認為，小商販群體能夠彌補規(guī)模經(jīng)濟要素短缺，滿足多樣化的市場需求。[3]由此可見，社區(qū)小商販的產(chǎn)生，既是商販本身尋利行為的必然結(jié)果，也是符合市場規(guī)律的必然現(xiàn)象。

據(jù)統(tǒng)計，目前我國的小商販群體約有3000萬人。[4]隨著農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移加快，這一群體還有明顯擴大的趨勢。如此龐大的社會群體，其生存狀態(tài)受到社會廣泛關(guān)注，成為社會治理創(chuàng)新的熱點。從滿足城市居民日常生活需要、滿足下崗失業(yè)等特困群體自主就業(yè)等社會需求分析，社區(qū)小商販有其存在的合理性。[5]不僅有助于鼓勵弱勢群體自主創(chuàng)業(yè)，也有助于方便社區(qū)居民生活，緩解城市化進程中生活配套設(shè)施建設(shè)滯后的壓力，是市場經(jīng)濟的活躍因素、繁榮社區(qū)的有生力量、便民惠民的重要渠道。與此同時，社區(qū)小商販群體的迅速擴張，也帶來了諸如占道經(jīng)營、環(huán)境污染、衛(wèi)生隱患、侵犯消費者權(quán)益、從事不正當競爭等一系列社會問題。具體而言，社區(qū)小商販對社區(qū)治理造成的挑戰(zhàn)表現(xiàn)在以下七個方面：

第一，從社區(qū)小商販的從業(yè)屬性來看，具有濃厚的逐利性。俗語說“在商言商”，社區(qū)小商販雖然屬于“非正式就業(yè)”部門，卻仍然具有“經(jīng)濟人”的特征。在經(jīng)濟利益驅(qū)動下，有些小商販為了實現(xiàn)利潤最大化，明目張膽地制造、銷售假冒偽劣、過期變質(zhì)商品，或習(xí)慣于以次充好、短斤少兩等不誠信經(jīng)營行為，侵犯了消費者權(quán)益，擾亂了經(jīng)營秩序。還有的小商販習(xí)慣于“打一槍換一個地方”，在社區(qū)流動經(jīng)營，也不提供任何售后服務(wù)，讓消費者投訴無門。

第二，從社區(qū)小商販的從業(yè)資質(zhì)來看，無照經(jīng)營現(xiàn)象根深蒂固。目前基于營業(yè)執(zhí)照等行政許可產(chǎn)生的市場準入門檻，對經(jīng)營者資質(zhì)有著嚴格的法定條件。對于大多數(shù)營業(yè)規(guī)模較小、抗風(fēng)險性較弱、達不到辦理執(zhí)照要求的小商販而言，無疑是一道難以逾越的障礙。因此，社區(qū)小商販最迫切、最根本的民生訴求就是擺脫無照經(jīng)營的困境，期待其賴以謀生的就業(yè)權(quán)益能夠得到保障。

第三，從社區(qū)小商販的群體特征來看，加大了社區(qū)治理的難度。由于社區(qū)小商販群體大、人數(shù)多，人員構(gòu)成復(fù)雜，且多為獨立經(jīng)營，自發(fā)性行為較多，小商販之間惡性競爭、扯皮拉筋等問題也較多，加大了監(jiān)管難度。有的小商販文明經(jīng)營素質(zhì)差，習(xí)慣于垃圾隨意丟棄，破壞了社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生。有些分散在社區(qū)角落的露天排檔日夜經(jīng)營，由此產(chǎn)生的噪音污染、燈光污染和廢煙廢氣污染嚴重干擾了居民的正常生活，讓居民叫苦不迭。

第四，從社區(qū)小商販的經(jīng)營習(xí)慣來看，造成了交通消防安全隱患。不少社區(qū)小商販習(xí)慣于在社區(qū)路口、車站、廣場或人行通道等人流量大、市場需求旺盛的地方擺攤設(shè)點，或直接占據(jù)道路路面經(jīng)營，尤其是在人流車流高峰期，極易造成交通堵塞。有的小商販扎堆擺攤，擠占社區(qū)消防通道，甚至在消防設(shè)施周邊亂搭亂建。2011年1月，武漢市漢正街火災(zāi)造成14人罹難，就是因為小商販擺攤堵塞消防通道，導(dǎo)致消防車無法進入。

第五，從社區(qū)小商販的衛(wèi)生條件來看，食品安全問題堪憂。目前，我國的食品生產(chǎn)加工小作坊、餐飲業(yè)小商販占食品生產(chǎn)經(jīng)營者的絕大多數(shù)。據(jù)國務(wù)院食品安全委員會辦公室統(tǒng)計，全國10人以下小企業(yè)、小作坊達44.8萬家，約占食品生產(chǎn)加工企業(yè)總數(shù)的80%。[6]以湖南省為例，目前該省共有食品生產(chǎn)加工單位3.7萬余家，食品小作坊3.03萬余家，餐飲業(yè)小商販7萬多家。[7]這些餐飲業(yè)小商販的生產(chǎn)設(shè)備、操作流程和衛(wèi)生條件都十分簡陋，大部分從業(yè)人員都不具備食品安全常識和安全生產(chǎn)技能，容易造成突發(fā)食品安全事件。

第六，從社區(qū)小商販的流動性來看，加大了社會治安綜合治理的難度。由于社區(qū)小商販多為外來人口，流動性大，人員復(fù)雜；一些小商販聚集的社區(qū)甚至長期有刑滿釋放人員和吸毒者混雜其中，加大了社會治安綜合治理的難度。個別小商販為謀取暴利，采取“打游擊”的方式躲避行政執(zhí)法，私下兜售盜版書籍、淫穢光碟、賭博器具、非法藥品甚至管制刀具、藥品和仿真槍械，不僅侵犯了知識產(chǎn)權(quán)，也違反了《中華人民共和國刑法》和《中華人民共和國治安管理處罰法》的相關(guān)規(guī)定，使小商販成為社會治安綜合治理的“敏感群體”。

第七，從社區(qū)小商販的監(jiān)督管理來看，“一元化”的政府管理模式存在弊端。在目前的社區(qū)小商販監(jiān)管格局中，長期形成了以“一元化”的政府管理為主線，以工商和城管部門為主體，以圍追堵截、罰沒取締為主要方式的管理模式。這一管理模式忽視了社會主體的多元化，得不到來自企業(yè)、行業(yè)協(xié)會和居民自治組織等社會主體的廣泛支持，造成社會自治功能發(fā)育緩慢，社區(qū)居民自我管理、自我約束、自我服務(wù)的功能不健全，基層群眾自治組織“空心化”趨勢明顯。

二、新時代“楓橋經(jīng)驗”對社區(qū)小商販治理的指導(dǎo)意義

20世紀60年代，浙江諸暨楓橋鎮(zhèn)創(chuàng)造了“依靠群眾就地化解矛盾，堅持矛盾不上交，實現(xiàn)捕人少、治安好”的“楓橋經(jīng)驗”，毛澤東同志親自批示在全國推廣。2003年，時任浙江省委書記的習(xí)近平同志提出，要充分珍惜“楓橋經(jīng)驗”，大力推廣“楓橋經(jīng)驗”，不斷創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗”，切實維護社會穩(wěn)定。2013年，習(xí)近平總書記就堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”再次作出重要指示，強調(diào)要把“楓橋經(jīng)驗”堅持好、發(fā)展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好。[8]2018年1月，中央政法工作會議進一步強調(diào)要以總結(jié)推廣“楓橋經(jīng)驗”為契機，提升城鄉(xiāng)基層社會治理現(xiàn)代化水平。這些重要決策，為新時代“楓橋經(jīng)驗”賦予了新的歷史使命。

具體而言，新時代“楓橋經(jīng)驗”對于社區(qū)小商販治理的指導(dǎo)意義在于：

一是堅持從社區(qū)“把脈”，實現(xiàn)源頭治理。社區(qū)是社會治理的基層單元，也是社會治安綜合治理的前沿陣地。走出社區(qū)小商販治理的困境，首先要從社區(qū)自身“把脈”，標本兼治才能對癥下藥。新時代“楓橋經(jīng)驗”將社區(qū)作為發(fā)揮群眾自治功能的核心載體，通過培育社區(qū)治理主體、喚醒社區(qū)治理活力、拓展社區(qū)治理途徑，以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，及時反映和協(xié)調(diào)群眾的各類利益訴求，精準發(fā)力，重點解決好群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實的利益問題，切實將矛盾解決在源頭，將問題化解在社區(qū)基層。

二是堅持“三治合一”，強化法治引領(lǐng)?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》明確提出：“充分發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約、居民公約在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的積極作用，弘揚公序良俗，促進法治、德治、自治有機融合?！毙聲r代“楓橋經(jīng)驗”強調(diào)依法化解社會矛盾，通過發(fā)揚基層民主夯實社區(qū)自治的基石，依靠法治形成基本的社區(qū)治理規(guī)則，再由注重他律向激發(fā)自律升級，營造和睦友善的社區(qū)道德氛圍，進而實現(xiàn)法治、德治、自治“三治合一”，互相促進。例如，近年來諸暨市不斷深化“民主法治社區(qū)”創(chuàng)建，構(gòu)建“治安聯(lián)防、矛盾聯(lián)調(diào)、問題聯(lián)治、事件聯(lián)處、平安聯(lián)創(chuàng)”的新機制，全市23個社區(qū)已有91%成功創(chuàng)建民主法治社區(qū)，推行“三上三下”民主議決事制度，開設(shè)“民意電子墻”“干部群眾對話墻”，暢通民主表達渠道，共建共享的民主自治氛圍濃厚。[9]

三是堅持多元共治，促進協(xié)同發(fā)展。新時代“楓橋經(jīng)驗”始終堅持依靠群眾、發(fā)動群眾，加強對社會組織的政策扶持和分類指導(dǎo)，尤其注重培育和發(fā)展各類社區(qū)社會組織，打造“社工+社區(qū)服務(wù)中心+社會組織”的綜合平臺。形形色色的社區(qū)社會組織活躍在社會治理舞臺上，不僅極大地拓展了社區(qū)服務(wù)范圍，增強了社區(qū)服務(wù)效能，也顯著提升了群眾參與自治的主動性。此外，浙江省還積極推進有機銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動、高效便捷的多元解紛機制改革，在社區(qū)建立矛盾糾紛多元化解中心，實行行政、司法、人民、專業(yè)調(diào)解“多調(diào)合一”“一站式”解決矛盾糾紛，確保群眾訴求及時回應(yīng)在基層，矛盾沖突及時化解在基層。

四是堅持問題導(dǎo)向，實現(xiàn)“軟硬結(jié)合”。所謂“軟法”（soft law），是指不依靠國家強制力保證實施的規(guī)范。建設(shè)法治社會必須倚重“軟法之治”，尋求更多協(xié)商、運用更少強制，進而實現(xiàn)更高自由。新時代“楓橋經(jīng)驗”在上世紀60年代“依靠群眾就地化解矛盾，實現(xiàn)捕人少、治安好”的基礎(chǔ)上，與時俱進推陳出新，綜合運用行政、經(jīng)濟、法律與民主、道德、文化和社區(qū)公約等多種治理手段，實現(xiàn)“軟法”與“硬法”融合共生，不斷創(chuàng)新治理路徑。例如，近年來浙江省實行“一社區(qū)一公約”，著眼于“政策法規(guī)之外、道德情理之中”，廣泛聽取群眾意見，使社區(qū)公約這一重要的“軟法”能夠真正發(fā)揮約束社會行為、協(xié)調(diào)利益沖突、解決實際問題、維護基層社會秩序的功能，實現(xiàn)治理手段“軟硬結(jié)合”。

綜上所述，在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指引下，新時代“楓橋經(jīng)驗”歷久彌新，為深入推進基層社會治理創(chuàng)新創(chuàng)造了寶貴的經(jīng)驗財富。新時代“楓橋經(jīng)驗”對社區(qū)小商販治理最大啟示在于：在我國社會主要矛盾發(fā)生重大調(diào)整、社會分層和群體化趨勢日益明顯、社會利益沖突不斷累積的社會轉(zhuǎn)型期與全面深化改革的攻堅期，社區(qū)小商販治理已經(jīng)成為當代社區(qū)治理格局中不同階層、不同群體之間利益博弈的現(xiàn)實問題，必然會經(jīng)歷從利益表達、利益碰撞、利益沖突，發(fā)展到協(xié)商民主、達成共識，再到多元共治的公共選擇過程，最終實現(xiàn)從“管理”到“治理”再到“善治”的目標。

三、堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，推動社區(qū)小商販治理創(chuàng)新

2018年1月，中央政法工作會議明確提出：“楓橋經(jīng)驗”要由促進鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)向促進城鎮(zhèn)、社區(qū)治理體系建設(shè)延伸。社區(qū)小商販治理話題雖小，卻事關(guān)人民群眾的切身利益，事關(guān)基層社區(qū)的和諧穩(wěn)定，與增強社區(qū)治理能力、提升政府治理水平、健全城市治理體系的改革目標緊密契合，是“四個全面”戰(zhàn)略布局在基層社會治理中的直接體現(xiàn)。有鑒于此，社區(qū)小商販治理應(yīng)充分借鑒、推廣、復(fù)制新時代“楓橋經(jīng)驗”，遵循“以人為本、寬嚴相濟、精簡程序、提高效能”的指導(dǎo)思想，充分依靠群眾，充分發(fā)揚基層民主，堅持社區(qū)源頭治理，倡導(dǎo)“三治合一”，實現(xiàn)多元共治，不斷優(yōu)化社區(qū)治理格局，整合社區(qū)治理資源，創(chuàng)新社區(qū)治理機制，提高社區(qū)治理水平。

（一）構(gòu)建社區(qū)小商販“三位一體”治理模式

新時代“楓橋經(jīng)驗”的一個立足點，就是充分相信群眾、依靠群眾、發(fā)動群眾，激活各類新型社會組織，實現(xiàn)從“一元化”“垂直型”的政府管理模式向“多元化”“扁平狀”的協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)型。有鑒于此，社區(qū)小商販治理也應(yīng)遵循這一必然規(guī)律，順應(yīng)社會主要矛盾的變化，將“善治”作為社區(qū)小商販治理的價值目標，著力構(gòu)建由政府、社區(qū)居委會、小商販自治組織三大治理主體為核心，以權(quán)責明晰、社會協(xié)同、公眾參與三大領(lǐng)域為內(nèi)容，以最大程度激發(fā)社會活力、最大程度增加和諧因素、最大程度整合社會資源三大任務(wù)為目標的“三位一體”治理模式。（參見圖1）

具體而言，社區(qū)小商販“三位一體”治理模式具有如下特征：

一是從治理主體來看，政府、社區(qū)居委會和小商販自治組織都是重要的治理主體，共同在社區(qū)小商販治理工作中發(fā)揮關(guān)鍵作用。一方面，政府必須充分重視發(fā)揮基層社區(qū)的自治功能，既要善于做好加法和乘法（提速增效），也要善于做好減法和除法（簡政放權(quán)），實現(xiàn)社區(qū)治理效率的最優(yōu)化；另一方面，政府必須充分尊重社區(qū)小商販自治組織的地位，通過開展平等對話，推行協(xié)商民主，積極吸納小商販自治組織參與社會治理實踐。

二是從治理體系來看，在政府、社區(qū)居委會和小商販自治組織三者之間的關(guān)系中，政府是治理體系的核心，既是法律法規(guī)的執(zhí)行者、公共政策的制定者，也是社會秩序的維護者、利益關(guān)系的協(xié)調(diào)者和社會矛盾的化解者。社區(qū)居委會是治理體系的基礎(chǔ)，是小商販治理工作的基層平臺和關(guān)鍵領(lǐng)域，通過社區(qū)居委會與政府部門協(xié)同配合，共同對小商販日常經(jīng)營行為進行監(jiān)督管理。小商販自治組織是小商販自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù)的重要載體，以實現(xiàn)群體利益最大化為目標，通過整合資源、凝聚共識、集體行動，與政府和社區(qū)共同完成治理目標。

三是從治理手段來看，政府通過制定公共政策、明確治理目標、出臺治理方案、加強依法行政、嚴格責任追究等方式實現(xiàn)對小商販的管理；同時，綜合運用公共服務(wù)和市場調(diào)控手段，實施行政指導(dǎo)、拓寬就業(yè)入口、放松落戶限制、完善社會保障等措施，協(xié)調(diào)管理中產(chǎn)生的利益沖突，保障小商販的合法權(quán)益。社區(qū)居委會主要通過協(xié)同政府和相關(guān)社會組織開展治理工作，對小商販的日常經(jīng)營行為進行監(jiān)督管理，有效維護社區(qū)秩序；同時，依托社區(qū)現(xiàn)有的服務(wù)資源，通過多種渠道為小商販提供經(jīng)營場所，完善服務(wù)保障。小商販自治組織主要通過廣泛發(fā)動群眾、制定行規(guī)章程、明確從業(yè)標準、規(guī)范經(jīng)營行為等方式實現(xiàn)小商販群體的自我約束、自我教育和自我管理，并通過與其他治理主體開展協(xié)商對話，積極參與公共政策的制定與執(zhí)行。

圖1 社區(qū)小商販“三位一體”治理模式

（二）完善小商販法律制度，堅持依法治理

黨的十九屆三中全會指出：既要發(fā)揮法治規(guī)范和保障改革的作用，在法治下推進改革，又要通過改革加強法治工作，做到在改革中完善和強化法治?，F(xiàn)階段，由于改革涉及到深層次的社會利益調(diào)整，更需要從法律制度上進行頂層設(shè)計、統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合配套。立法是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，匯聚了法治資源、民意訴求和學(xué)者智慧，反映了社會治理的客觀規(guī)律，理應(yīng)在社區(qū)小商販治理中發(fā)揮引領(lǐng)和推動作用。

一是通過立法明確小商販的商主體地位。社區(qū)小商販陷入無照經(jīng)營困境的根源在于：小商販未被我國現(xiàn)行法律納入商事登記范疇，不屬于法定的商主體，無法通過申領(lǐng)營業(yè)執(zhí)照獲得合法的經(jīng)營資格。正是由于商主體資格的缺失，導(dǎo)致社區(qū)小商販長期在行政管理和執(zhí)法中被視為違法者，成為政府圍追堵截、封殺遏制的對象。相比之下，國外商事立法一般都承認“小商人”具有合法的商主體地位，諸如《德國商法典》《日本商法典》《韓國商法》都對“小商人”的法律地位做出了詳盡規(guī)定。有鑒于此，加強社區(qū)小商販立法工作的首要任務(wù)，就是要彌補我國現(xiàn)行商事立法的缺陷，將小商販納入商主體范疇，使其和普通市場主體一樣，真正成為具有獨立法律人格、充分享有法定權(quán)利、嚴格承擔法定義務(wù)的主體。應(yīng)對《個體工商戶條例》和《中華人民共和國個人獨資企業(yè)法》進行修改完善，進一步放寬社區(qū)小商販的市場準入口徑。按照民事主體資格的取得方式，大幅簡化個體工商戶、個人獨資企業(yè)申領(lǐng)營業(yè)執(zhí)照的法定條件，不再將經(jīng)營資本和固定經(jīng)營場所作為嚴格審查條件，逐步放寬營業(yè)條件限制，用“登記備案制”取代“實質(zhì)審查制”，大幅降低行政審批成本，讓小商販更加快捷、更加輕松地申領(lǐng)營業(yè)執(zhí)照，具備法定營業(yè)資格。

二是通過立法重點加強對餐飲業(yè)小商販的監(jiān)管。2018年以來，食品安全監(jiān)管成為新一輪政府體制改革的重點。應(yīng)遵循科學(xué)性和實用性相結(jié)合的立法原則，制定體系嚴密、程序嚴謹、追責嚴格、制裁到位的餐飲業(yè)小商販監(jiān)管制度，使其日常經(jīng)營行為的各個環(huán)節(jié)都有法可依、有章可循。同時，加快制定與立法無縫銜接的食品安全國家標準、行業(yè)標準和地方標準，從而為餐飲業(yè)小商販提供明確、具體、操作性強的技術(shù)規(guī)范和經(jīng)營規(guī)則，充分發(fā)揮立法的指導(dǎo)功能。

三是通過立法切實維護小商販的就業(yè)權(quán)利。社區(qū)小商販具有“非正式就業(yè)”的特征，難以享有與普通市場主體平等的待遇，導(dǎo)致社區(qū)小商販在社會接納性上低人一等，甚至遭受歧視。歐盟委員會于1997年專門頒布了《非正式就業(yè)制度改革法案》，規(guī)定在同一個企業(yè)中從事相同或類似崗位，具有相同或類似技能經(jīng)驗的非正式就業(yè)者和正式就業(yè)者，必須享有平等的勞動報酬，具備相同的工作條件。2012年印度國會專門通過了《街頭小商販法案》，承認小商販擺地攤是一種“現(xiàn)實存在”的經(jīng)濟現(xiàn)象，并通過立法切實維護小商販就業(yè)權(quán)。[10]然而，目前我國尚未制定促進“非正式就業(yè)”的立法,僅有個別省出臺了少量指導(dǎo)性文件。有鑒于此，應(yīng)加大促進“非正式就業(yè)”立法力度，不斷優(yōu)化調(diào)整社會就業(yè)格局，充分保障社區(qū)小商販的就業(yè)權(quán)利，使其和普通勞動者一樣受到社會尊重，能夠更加體面地勞動。

（三）創(chuàng)新政府治理機制，提升公共服務(wù)水平

新時代“楓橋經(jīng)驗”強調(diào)加強和改進社會治理工作，必須加強黨對社會治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，堅持系統(tǒng)治理、源頭治理，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。在這一過程中，創(chuàng)新政府治理機制、提升公共服務(wù)水平顯得尤為重要。對社區(qū)小商販治理而言，無論是市場監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)的整合重組，還是精簡審批事項、提升公共服務(wù)水平等具體舉措，都離不開政府權(quán)力資源的科學(xué)配置，離不開“提質(zhì)增效、優(yōu)化服務(wù)”這條主線。

一是廣開言路，充分發(fā)揚基層民主。新時代“楓橋經(jīng)驗”是發(fā)揚社會主義民主的典范。社區(qū)小商販治理工作涉及多方利益主體，形形色色的權(quán)利訴求交織疊加，各類社會關(guān)系錯綜復(fù)雜，不同的政府職能部門、街道辦事處、社區(qū)居委會、小商販自治組織和小商販自身都有不同看法。為實現(xiàn)多元共治的“善治”目標，政府應(yīng)扮演好資源整合者和利益協(xié)調(diào)者的角色，積極聽取社會各方面意見和建議，通過聘請“布衣參事”、舉辦聽證會、開設(shè)“電視問政”、搭建網(wǎng)絡(luò)互動平臺等方式，針對社區(qū)小商販治理工作的目標任務(wù)、權(quán)責分工、實施方案、保障措施等重要問題發(fā)揚協(xié)商式民主，在達成共識的基礎(chǔ)上，再進行公共決策，明確各方治理主體的權(quán)責分工，細化實施步驟，讓相關(guān)職能部門、社區(qū)居委會和小商販自治組織都能消除顧慮、各負其責，克服畏難情緒，化被動為主動，積極投身治理工作。

二是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)各部門協(xié)同配合。社區(qū)小商販治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到工商、城管、就業(yè)社保、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、公安、農(nóng)業(yè)、民政、民宗、文化等多個職能部門，涵蓋政府權(quán)力架構(gòu)的方方面面。2018年3月21日，國家市場監(jiān)督管理總局掛牌成立，標志著市場監(jiān)管體制改革取得重大進展，監(jiān)管主體的權(quán)責實現(xiàn)高度統(tǒng)一。要充分釋放這一改革紅利，從“保民生、擴就業(yè)、維穩(wěn)定、促和諧”的高度打造社區(qū)小商販協(xié)同治理平臺。首先由市、區(qū)（縣）政府出面，從整體上對社區(qū)小商販治理進行方案設(shè)計，實現(xiàn)市、區(qū)（縣）兩級上下聯(lián)動，充分整合各個領(lǐng)域內(nèi)的行政資源，出臺規(guī)章制度，明確責任分工，劃分權(quán)力邊界，細化監(jiān)管措施，建立健全社區(qū)小商販治理長效機制，實現(xiàn)服務(wù)全覆蓋、監(jiān)管無死角。

三是出臺政策，積極鼓勵小商販自主創(chuàng)業(yè)。在社區(qū)小商販群體中，下崗職工、外來流動人口占大多數(shù)。他們收入低，很難有多余資金投入到持續(xù)性生產(chǎn)和經(jīng)營中，使其經(jīng)營范圍始終停留在小餐飲、小商品零售和基本生活服務(wù)上，難以擴大經(jīng)營規(guī)模。因此，政府應(yīng)主動加強與銀行金融機構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)，積極幫助社區(qū)小商販拓寬融資渠道，主動提供就業(yè)技能培訓(xùn)和就業(yè)信息，幫助其轉(zhuǎn)變擇業(yè)觀念、增強就業(yè)能力、提升就業(yè)素質(zhì)。靈活運用保險政策和價格杠桿，完善市場價格調(diào)控政策，在一些重要的民生物價領(lǐng)域向社區(qū)小商販提供便利，使社區(qū)小商販的日常經(jīng)營活動與居民家庭用電、用水、用氣、用熱同價，進一步降低小商販的經(jīng)營成本。

四是優(yōu)化行政執(zhí)法手段，以人為本寬嚴相濟?！皩拠老酀币辉~最早作為我國的刑事司法政策提出，①在社區(qū)小商販治理創(chuàng)新領(lǐng)域，對執(zhí)法部門同樣具有指導(dǎo)意義?！皩挕迸c“嚴”的關(guān)系，從表面來看是執(zhí)法尺度的問題；從本質(zhì)而言是柔性執(zhí)法與剛性約束的關(guān)系；從治理理念分析，則是服務(wù)與管理的關(guān)系。在社區(qū)小商販治理過程中，執(zhí)法必須正確把握“寬”與“嚴”的關(guān)系，實現(xiàn)“寬嚴相濟”的執(zhí)法效果，維護執(zhí)法的公正權(quán)威。一方面，應(yīng)嚴格規(guī)范剛性執(zhí)法手段。所謂剛性，是指法律規(guī)范所特有的強制執(zhí)行效力和普遍的約束性，能夠?qū)`法行為產(chǎn)生制裁效果。為避免小商販對社會造成的負面影響，維護正常的社區(qū)秩序，必須嚴格執(zhí)行法律法規(guī)，從嚴打擊懲處違法行為，捍衛(wèi)法律的權(quán)威與尊嚴。另一方面，應(yīng)充分重視柔性管理手段。所謂柔性，是指在管理和執(zhí)法過程中實行非制裁性、非強制性的方式，通過幫助、引導(dǎo)、教化等手段，讓被管理者或執(zhí)法對象接受，從而達到執(zhí)法效果?？上驳氖牵诜?wù)型政府理念指引下，各地執(zhí)法部門已經(jīng)開始高度重視柔性執(zhí)法手段，諸如“舉牌執(zhí)法”“勸說執(zhí)法”“眼神執(zhí)法”“微笑執(zhí)法”等柔性執(zhí)法案例在實踐中頻頻出現(xiàn)，通過執(zhí)法人員充滿愛心的標語、耐心細致的規(guī)勸、微笑溫和的教育，勸導(dǎo)不遵守管理秩序的小商販主動停止違法行為，將人性化理念滲透到執(zhí)法過程的方方面面。

（四）激活社區(qū)治理功能，搭建社區(qū)就業(yè)平臺

新時代“楓橋經(jīng)驗”將社區(qū)視為最基本、最重要的社會治理平臺，通過積極培育社區(qū)治理主體，來喚醒社區(qū)治理活力、拓展基層治理途徑。社區(qū)居委會是居民自發(fā)形成的自治性組織，通過選舉利益代表人代替居民履行社區(qū)管理權(quán)利，能夠有效消除單一治理主體的外部性②，有效降低社會治理成本。有鑒于此，為彰顯社區(qū)作為社會治理重要領(lǐng)域的地位，充分激活社區(qū)的自治功能，必須徹底摒除社區(qū)居委會的行政化色彩，將社區(qū)居委會從復(fù)雜的行政事務(wù)和冗雜的官僚體系中解放出來，使社區(qū)居委會能夠在社區(qū)小商販“三位一體”治理模式中發(fā)揮更大作用。

一是充分激活社區(qū)居委會的自治功能。對照政府各部門出臺的“權(quán)力清單”“責任清單”，制定屬于社區(qū)居委會的“職責清單”“負面清單”并面向社區(qū)居民發(fā)布，對社區(qū)居委會現(xiàn)有的所有職責進行全面清理，將本不該由其承擔的行政工作剝離出來，回歸政府相關(guān)部門；進一步淡化社區(qū)居委會的行政色彩，強調(diào)守土有責，還社區(qū)居委會以本來面目，使其既能保持一定的權(quán)威與公信，又有充足的能力開展民主自治和互助服務(wù)，進而實現(xiàn)政府依法行政和居民依法自治的有效銜接與良性互動。[11]首先，社區(qū)居委會應(yīng)深入開展調(diào)查研究。針對社區(qū)現(xiàn)有的小商販經(jīng)營狀況、社區(qū)居民的消費需求和社區(qū)公共空間的資源情況進行摸底，在征得社區(qū)居民的同意后，制定管理社區(qū)小商販的具體措施，設(shè)置相對固定的經(jīng)營場所，吸引小商販定點、入室經(jīng)營；通過與小商販簽訂經(jīng)營管理合同，明確具體營業(yè)時間和經(jīng)營種類，要求小商販遵守制度、誠實經(jīng)營，自覺維護社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生，實行集中規(guī)范管理。具體執(zhí)行工作，可由居委會對外聘請工作人員專職擔當。其次，社區(qū)居委會應(yīng)發(fā)揮協(xié)同治理功能。積極與政府職能部門溝通，定期通報情況，反饋意見，形成良好的互動關(guān)系；配合政府職能部門對小商販經(jīng)營活動進行監(jiān)管評估，協(xié)助政府職能部門開展日常巡查、聯(lián)檢和執(zhí)法工作。再次，社區(qū)居委會應(yīng)發(fā)揮利益協(xié)調(diào)功能。如出現(xiàn)小商販經(jīng)營擾民、破壞環(huán)境、不講誠信等現(xiàn)象，社區(qū)居民可以隨時向社區(qū)居委會投訴，由社區(qū)居委會出面與小商販進行溝通，及時調(diào)處糾紛，避免矛盾擴大化。同時，小商販的利益訴求也可由社區(qū)居委會直接向政府職能部門、其他社會組織和社區(qū)居民轉(zhuǎn)達，確保信息傳遞暢通。

二是創(chuàng)新社區(qū)治理組織體系，提高社區(qū)治理效率。社區(qū)主體功能的發(fā)揮，必須依靠科學(xué)的組織體系來實現(xiàn)。從作為全國社會管理創(chuàng)新綜合試點的“宜昌經(jīng)驗”來看，湖北省宜昌市通過實踐摸索出一套行之有效的社區(qū)治理組織體系，將過去社區(qū)組織體系中的“一中心、三個站”整合為“三個中心”，即“便民服務(wù)中心”“綜治維穩(wěn)中心”和“網(wǎng)格管理中心”。其中，便民服務(wù)中心是基層服務(wù)平臺，專門負責辦理各項基本公共服務(wù)；綜治維穩(wěn)中心是關(guān)口前移的基層信訪維穩(wěn)平臺，專門負責社會治安綜合治理和接待處理來信來訪；網(wǎng)格管理中心是細化操作的基層管理平臺，專門負責網(wǎng)格綜合服務(wù)管理。通過設(shè)置“三個中心”，對社區(qū)居委會的各項工作職責進行分類梳理，形成由綜治信息員、環(huán)衛(wèi)監(jiān)督員、治安巡防員、民間調(diào)解員、勞動保障服務(wù)員、社會養(yǎng)老服務(wù)員、計生服務(wù)員、心理咨詢疏導(dǎo)員等構(gòu)成的“新八大員”力量，崗位分工到位，責任落實到人。

三是發(fā)動居民廣泛參與，實現(xiàn)社會協(xié)同治理。涉及到小商販經(jīng)營場所的選址、規(guī)劃、建設(shè)，以及小商販日常監(jiān)督管理、市場服務(wù)和售后保障等具體問題，社區(qū)居委會要主動與社區(qū)居民、小商販和政府職能部門共同磋商，聽取多方面意見，在達成共識的基礎(chǔ)上，充分利用社區(qū)居委會十分熟悉轄區(qū)內(nèi)各地段人流、交通狀況、居民消費習(xí)慣、消費水平等信息資源的優(yōu)勢，制定各方主體都能接受且能實現(xiàn)互利共贏的治理措施。

（五）培育小商販自治組織，發(fā)揮自我管理功能

從本質(zhì)上而言，社區(qū)居委會和小商販自治組織都屬于社會自治組織，二者的性質(zhì)和作用有所不同。社區(qū)居委會屬于政治意義上的社會自治組織，小商販行會等則屬于經(jīng)濟意義上的社會自治組織。如前所述，“一元化”政府管理模式暴露出明顯的弊端。在新時代“楓橋經(jīng)驗”指引下，只有通過各方治理主體分工配合、步調(diào)一致、相輔相成才能更好地完成基層治理任務(wù)，實現(xiàn)“善治”目標。因此，必須在政府、市場和社會三類不同的治理領(lǐng)域之間尋求最佳契合點，最大程度地發(fā)揮公共資源利用效率，激活社區(qū)治理潛力。在這一治理路徑中，行業(yè)導(dǎo)向性強、與市場要素結(jié)合緊密的小商販自治組織就是有效連接政府、市場和社會三大領(lǐng)域的“紐帶”，也是實現(xiàn)社會協(xié)同治理、彰顯活力與效率的最佳選擇。

在國外，小商販自治組織十分發(fā)達。韓國首爾市政府直接委托“全國攤店業(yè)主聯(lián)合會”來管理小商販，會員已達數(shù)萬人。美國紐約的“小販權(quán)益組織”經(jīng)?；钴S在政府聽證會和新聞媒體報端，積極向市議會建言獻策，被譽為“小販代言人”。在印度，形形色色的小商販及民間團體自發(fā)組織成立了“印度全國街頭小販聯(lián)合會”（NASVI），其成員來自印度20個邦、近300個民間組織和16萬名小商販。在該協(xié)會大力推動下，2004年印度政府專門制定了《街頭小販國家政策》，從國家政策層面規(guī)范小商販管理。[12]這些事例表明：政府通過簡政放權(quán)，積極扶持、鼓勵小商販自治組織發(fā)展壯大，逐步實現(xiàn)小商販群體自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù)，不失為提升社會治理效率的一條良策。因此，一方面政府應(yīng)鼓勵扶持小商販自治組織健康發(fā)展，努力培育小商販自治組織的獨立型人格，讓小商販行業(yè)協(xié)會、小販自治委員會、商販維權(quán)組織等不同類型的自治組織更加活躍地出現(xiàn)在社會治理視野中。政府應(yīng)充分重視小商販自治組織的地位，重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類社會組織，通過精簡行政審批流程、降低社會團體民政登記門檻等方式，在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域允許小商販自治組織參與競爭,讓小商販自治組織更多地享有參與公共決策、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的機會，形成政府與小商販自治組織相互配合、緊密銜接、協(xié)同共治的“伙伴型”治理關(guān)系。

另一方面，政府要加強全程指導(dǎo)、跟蹤服務(wù)和有效監(jiān)督。制定促進小商販自治組織發(fā)展的專項規(guī)劃，出臺經(jīng)費保障、就業(yè)保障、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等方面的具體政策。在條件成熟時，可以借鑒我國臺灣地區(qū)和韓國的經(jīng)驗，根據(jù)政府財政預(yù)算、轄區(qū)內(nèi)小商販規(guī)模和市場消費需求等客觀情況，以公開招標的方式，面向小商販自治組織購買公共服務(wù)，委托小商販組織進行自我管理，既能夠充分發(fā)揚民主，調(diào)動社會基層參與治理的積極性，又能夠極大地緩解政府治理壓力，降低行政管理成本，將政府從瑣碎的日常管理事務(wù)中解放出來，集中精力抓好頂層設(shè)計和宏觀調(diào)控。

注釋：

①參見《最高人民法院關(guān)于貫徹寬嚴相濟刑事政策的若干意見》（法發(fā)〔2010〕9號）。

②外部性是指在社會經(jīng)濟活動中，一個經(jīng)濟主體（國家、企業(yè)或個人）的行為直接影響到另一個相應(yīng)的經(jīng)濟主體，卻沒有給予相應(yīng)支付或得到相應(yīng)補償，而導(dǎo)致對方利益受損。