快速穩(wěn)步推進監(jiān)察體制改革

楊晨

國家監(jiān)察體制改革是一項重大的政治體制改革，對比其他一些馬拉松式的改革舉措，國家監(jiān)察體制改革一問世幾乎就是一場百米沖刺。長期以來，我國反腐敗斗爭就存在體制機制障礙的問題，一段時期我國的腐敗現(xiàn)象嚴重，除了對公職人員監(jiān)管制度的“籠子”扎得不嚴，還存在反腐體系力量不夠集中、反腐工作多頭管理的問題。橫跨黨、政、司法的反腐敗部門，在打擊腐敗案件過程中需要通過力量、資源的重新整合，提高反腐實踐的效能效率，以適應當前和未來我國反腐形勢的迫切需要。

將對反腐部門帶來哪些重要變化

黨的十九大報告指出，深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會。這一精神為我國監(jiān)察體制改革在全國范圍內開展吹起了大踏步前進的號角。監(jiān)察體制改革將對我國原有的反腐敗體系帶來哪些變化，是人們共同關注的焦點。

中共中央政治局委員、中央紀委副書記楊曉渡在回答記者“關于成立國家監(jiān)察委員會后，中央紀委工作會不會有什么變化”的問題時講到，在黨委領導下，紀委和監(jiān)察委合署辦公，充分體現(xiàn)了黨領導的黨內監(jiān)督和國家監(jiān)督、黨的紀律檢查和國家監(jiān)察、依規(guī)治黨和依法治國的有機統(tǒng)一?！胺锤瘮〉牧α繒?，反腐敗覆蓋面會更廣，紀委和監(jiān)察委的責任更重了，我們的工作也會更加有效。”楊曉渡說。

監(jiān)察委員會成立以后，首先是以紀檢、監(jiān)察以及原監(jiān)察機關的反腐敗部門的業(yè)務更加集中了，權力也更大了，而權力更大的集中體現(xiàn)之一就是監(jiān)管的范圍更大了。監(jiān)察委員會組建后，按照管理權限，將對轄區(qū)內所有行使公權力的公職人員實行依法監(jiān)督，這就從反腐的機制上為實現(xiàn)對所有公職人員監(jiān)督的全覆蓋，破除了監(jiān)督上的盲區(qū)。二是職責拓寬了，從監(jiān)督執(zhí)紀問責變?yōu)楸O(jiān)督調查處置，并且相應的職能也有所拓展。如在查辦職務犯罪案件中，可以執(zhí)行調查、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、技術調查、限制出境等工作。三是壓力增大了。監(jiān)察委員會成立后，將從“快查快結”轉變?yōu)椤安榍宀橥浮?，要將某名公職人員的所有違法違紀查實查透后才能移送司法機關處理，無形中增加了許多工作量。另一方面，用置留取代“兩規(guī)”措施，即便特殊情況可以延長一次，時間最長也不會超過六個月，顯然對辦案人員提出更高要求。

深化國家監(jiān)察體制改革和在北京、山西、浙江開展試點，這兩件事是一件事，這是黨中央作出的重大的戰(zhàn)略部署和決策，這個消息一經發(fā)出，得到廣大人民群眾的衷心擁護。在全國人大常委會審議討論，在這三個地區(qū)作出改革試點決定的時候，高票通過，為什么呢？這就是根源于中央最初給國家監(jiān)察委員會，也就是監(jiān)察機關的一個鮮明而準確的定位，就是它是中國的反腐敗機構。所以，成立國家監(jiān)察委員會，包括國家一級、省一級、市一級、縣一級監(jiān)察委員會，是重大的政治體制改革，所以成立國家一級的監(jiān)察委員會，即中華人民共和國監(jiān)察委員會。

隨著各級監(jiān)察委員會的成立，監(jiān)察部門的地位有所上升，將從原先位列政府職能部門的從屬地位躍升至與政府、法院、檢察院平級的獨立地位。而且，隨著縣以上政府的監(jiān)察部門、預防腐敗部門與檢察機關的查處貪污賄賂、失瀆職以及預防職務犯罪部門的整合，監(jiān)察委員會的職能要相應增多，職權也相應擴大。當然，責權相等，對于監(jiān)察委員會來說，未來的權力更大了，肩負的責任也更大了。

反腐敗覆蓋面會更廣

腐敗是一個比較大的概念，大體上可以分作兩大部分：依據(jù)刑法構成貪污罪、受賄罪、行賄罪、失職瀆職罪、巨額財產來源不明罪等的職務犯罪行為；依據(jù)黨紀和政紀應當受到的懲處的違法違規(guī)違紀行為。

監(jiān)察部原副部長肖培此前曾表示，監(jiān)察范圍包括六大類人員：

第一，國家公務員法所規(guī)定的國家公職人員；第二，由法律授權，或者由政府委托來行使公共事務職權的公務人員；第三，國有企業(yè)的管理人員；第四，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療、體育事業(yè)單位的管理人員；第五，群眾自治組織中的管理人員；第六，其他依法行使公共職務的人員。

監(jiān)察委員會和紀委的監(jiān)督范圍有何不同？紀委，又稱紀檢委，是“紀律檢查委員會”的簡稱，它主要監(jiān)督對象是黨內領導干部，而監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象是所有行使公權力的公職人員，不論是黨員、民主黨派還是無黨派，只要是公職，都在監(jiān)察范圍之內。

為何選擇北京、浙江、山西搞試點

新華社2017年11月5日消息，黨的十九大對深化國家監(jiān)察體制改革再動員再部署，要求將試點工作在全國推開。11月4日，十二屆全國人大常委會第三十次會議通過關于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定。

此前為何選擇北京、浙江、山西三地進行試點，分析人士透露，大概基于以下考量：

北京是經濟政治文化的中心，反腐敗工作通常面臨著政治能量、政治地位都遠高于反腐機構的組織和個人，在此種情況下，也需要通過試點來積累經驗。

浙江是一個民營經濟十分發(fā)達的省份，中國改革開放始終伴隨這樣一些偽命題，即“腐敗是改革開放的潤滑劑；”“打擊腐敗力度越大，民企投資熱情越小。”改革開放要重視民企的貢獻，但也要處理好民企的負資產、負能量的問題，在浙江試點國家監(jiān)察體制改革，可以考量民企投資與打擊腐敗相關性的問題，并積累與民資相關的反腐經驗。

山西是資源依賴型和國企壟斷型省份，同時也是腐敗的重災區(qū)，在山西試點可以積累大量國企反腐敗的經驗。

深化國家監(jiān)察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，是事關全局的重大政治體制改革。根據(jù)黨中央決定，在北京市、山西省、浙江省開展試點，為在全國推進國家監(jiān)察體制改革積累經驗。黨的十九大作出新的重大部署，要求深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。這是推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措，對于健全中國特色國家監(jiān)察體制，強化黨和國家自我監(jiān)督具有重大意義。十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了一項重要決定——《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》。《決定》規(guī)定了試點工作涉及的最主要、最基本的制度。在全國人大常委會就試點工作作出有關決定后，試點地區(qū)檢察機關反貪等部門的轉隸隨即開始。

轉隸工作很關鍵

從北京、山西、浙江改革試點情況看，三省市把轉隸作為推進試點工作的關鍵，堅持高標準，逐個審核轉隸人員檔案，嚴把政治關、嚴格資格條件，對不適合到紀委、監(jiān)委工作的不予轉隸。截至今年4月底，三個試點地區(qū)全面完成省、市、縣監(jiān)察委員會組建和轉隸工作，并積累了一些好的經驗和做法。

2017年1月22日起，杭州市省府路8號院大門加掛了一塊牌子——“浙江省監(jiān)察委員會”，與省委、省政府、省紀委牌子并排。2017年春節(jié)后，浙江省人民檢察院門前，反貪局和反瀆職侵權局兩塊牌子被摘下。

2017年3月30日，隨著太原市監(jiān)察委員會掛牌組建，山西11個市、119個縣（市、區(qū)）全部成立監(jiān)察委員會，率先在全國完成省市縣三級監(jiān)察委員會轉隸組建工作。

檢察院的偵查和預防部門，包括反貪污賄賂、反瀆職侵權和預防職務犯罪等部門。這幾個部門的人員數(shù)量，大概占一個檢察院的五分之一左右，擴大到全國層面，那就是五萬人左右。就目前的方案看，隨著檢察機關相關部門完成轉隸，這些人也全部要轉到監(jiān)察委員會。

以北京為例，為配合制定北京市深化監(jiān)察體制改革試點實施方案，研究制定檢察機關自身改革方案，保障有序轉隸、順暢銜接，北京市檢察院重點推進了三項工作：一是完成了市級層面檢察機關反貪等部門的轉隸工作，明確轉隸人員范圍，確保人員身份按時轉變，強化統(tǒng)籌安排，確保轉隸人員及時到位，扎實開展思想政治工作，保持隊伍整體穩(wěn)定；二是創(chuàng)新構建辦案銜接和制約機制。加強與市紀委、市監(jiān)察委的溝通，在業(yè)務銜接、辦案程序和操作規(guī)程等方面形成共識，逐步建立案件移送受理銜接機制，案件調查、審查辦理銜接機制，強制措施銜接機制，線索相互移送機制，辦案協(xié)助配合機制，制約制衡機制；三是堅持改革創(chuàng)新，系統(tǒng)謀劃，推動檢察工作轉型發(fā)展取得新進展。

對轉隸人員，北京市檢察院黨組做了大量的前期動員部署，講清楚中央改革的重要性和意義。這次去監(jiān)察委的，全部都是中共黨員，黨員的覺悟肯定是有的，他們形容自己就是一塊磚，哪里需要哪里搬。北京市和其他試點省不一樣，北京市檢察院下面還設置有四個分院，人員眾多。這次轉隸過去大概有兩百多人。接下來，還有區(qū)一級的轉隸工作需要進行，還會涉及數(shù)百人。

從整體來看，大家對轉到監(jiān)察委員會還是很期待的。當然，也有少部分人有顧慮。比如從個人利益出發(fā)，剛剛搞了司法改革，通過員額制，有的人可以享受司法配置，工資待遇比較好，轉過去后工資怎么辦？另外，從工作模式講，檢察機關一路走來，實踐中也形成了自己的規(guī)范和體系，將來能不能適應監(jiān)察委員會的要求，有的人心里也沒有底。最后就是感情上會不舍，當了大半輩子的檢察官，現(xiàn)在突然讓他脫離檢察機關，這要經歷一個角色轉換的過程。

完成轉隸，首先是人的轉隸，而人的轉隸，關鍵是思想上的轉隸。開展改革試點，不可避免有涉改人員對改革的重大意義認識不清，對部門或個人利益待遇有所擔憂，從而對轉隸存在這樣那樣的顧慮。這就需要有關部門開展深入細致的思想政治工作，并將其貫穿改革始終，增強轉隸人員的政治認同和歸屬感，從而引導他們全力擁護改革，積極投身改革。同時，還需要做好政策保障工作，進一步打消轉隸人員的思想顧慮，減少摩擦和阻力。

未來檢察院是否保留偵查權

事實上，世界上絕大多數(shù)的檢察院都擁有偵查權，我國檢察機關也不應例外。成立監(jiān)察委員會雖然吸納了近三分之一的檢察權，但值得注意的是，此前王岐山同志在北京、山西、浙江調研監(jiān)察體制改革試點工作時，對監(jiān)察委員會職責使用的是“調查”的字眼，而不是“偵查”的字眼。分析人士認為，這是一個值得關注的信號。一個比較樂觀的估計是，國家極可能為檢察機關保留部分偵查權。當然，檢察院偵查范圍，不大可能與監(jiān)察委員會的調查范圍重疊，因為這違背改革初衷，不利于反腐敗力量的集中與整合。未來檢察院的偵查權可能由兩部分構成：一部分是補充偵查權。在公訴階段，對偵查機關的案件查漏補缺。另一部分，有可能繼續(xù)保留機動偵查權。

依照現(xiàn)行《刑事訴訟法》18條第2款：“對于國家機關工作人員利益職權實施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查。”在學界將這一規(guī)定概括為“機動偵查權”。分析人士認為，一個比較合理的安排是，監(jiān)察委員會成立后，檢察院對貪污、賄賂、瀆職、侵權等案件的管轄權劃歸監(jiān)察委員會，但繼續(xù)保留機動偵查權。作為履行法律監(jiān)督職責的一個補充，以應對強化法律監(jiān)督工作的需要。

當然，由于現(xiàn)行檢察機關機動偵查權范圍太窄，目前管轄的主體僅限于“國家機關工作人員”，性質上必須是“利用職權實施的重大犯罪案件”，程序上必須“經省級以上人民檢察院決定”。法律作出這樣的規(guī)定，是以檢察院享有自行偵查貪污賄賂等職務犯罪為基礎的。

一旦貪污、賄賂等職務犯罪調查職能移轉，機動偵查權的管轄范圍可能擴大，程序可能適度松綁。比較合理的做法是：檢察機關在法律監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的違法行為，均可立案偵查?；跈z察機關法律監(jiān)督的特定范圍，實踐中被立案偵查的，極可能更多集中于公安機關、法院、海關走私犯罪偵查部門、監(jiān)察委員會有關部門。

監(jiān)察體制改革面臨的幾個關鍵點

有人擔心，監(jiān)察委員會成立之后，會不會將眾多權力集于一身，成為一個“超級機構”。著名法律專家、中國政法大學副校長馬懷德認為，事實上，作為執(zhí)法監(jiān)督機關，國家監(jiān)察委員會主要行使調查權，沒有必要越俎代庖行使檢察院批捕和公訴權，所以，不會成為一個權力極大的“超級機構”。檢察機關反貪、反瀆、預防職務犯罪職能轉隸國家監(jiān)察委員會后，承擔的調查職能和原來在檢察院所承擔的偵查職能有所區(qū)別。正因如此，中央要求試點期間，確保思想不亂，工作不斷，隊伍不散，推動人員融合和工作流程磨合。

關于調查權。國家監(jiān)察委員會應當定位為執(zhí)法監(jiān)督機關，而非司法機關。國家監(jiān)察委員會行使監(jiān)督、調查、處置等權力。檢察院擁有的偵查權、批捕權、公訴權，國家監(jiān)察委員會并不繼受行使。監(jiān)察委員會的調查權不會取代檢察院的偵查權，性質上也不同于偵查權。國家監(jiān)察委員會應該擁有調取資料和證據(jù)、勘驗、扣押、查封、進入場所或駐地等調查權，以便充分發(fā)揮監(jiān)察和反腐敗的職能?！缎姓O(jiān)察法》以及紀委的相關規(guī)則中也賦予紀檢監(jiān)察機關調查職能。在制定《國家監(jiān)察法》時，應當整合調查措施并使其法律化，將調查權統(tǒng)一賦予國家監(jiān)察委員會。

司法體制改革已經全面推進，根據(jù)相關方案，改革之后的主任檢察官、檢察官助理與檢察院其他工作人員相比，工資待遇分別提高50%與20%，再加上原本就有的檢察官津貼、辦案津貼、加班工資，估計主任檢察官的待遇與普通公務員相比，每年會相差數(shù)萬元，而且這個差距恐怕會越來越大。

監(jiān)察官是監(jiān)督干部的干部，必須自身足夠優(yōu)秀，必須自身以身作則，才有能力有資格去監(jiān)督他人。同時，根據(jù)監(jiān)察工作易得罪人、具有一定風險性的特點，給予監(jiān)察官相對較高政治及經濟待遇是十分必要的。要將紀檢津貼提高到檢察官津貼的水平，同時嚴格限定發(fā)放范圍，取消一般的紀委委員、兼職紀檢干部的紀檢津貼待遇。此外，還要適當設立辦案津貼，仿照法檢兩院設立崗位津貼。這樣，對于吸引更多優(yōu)秀人才進入監(jiān)察官隊伍是大為有利的。

此輪改革，在職務犯罪領域如果能高標準要求，高起點推進。同時有分析人士指出，任何改革都必須著眼于實際情況，當前紀檢隊伍結構是復雜的，來源是廣泛的，許多干部既不是學法律的，更沒有司法實務工作經歷，而監(jiān)察委的組建并不是簡單的將檢察院幾個部門整體劃入，如果簡單的一刀切，要求監(jiān)察官必須通過司考，則紀委機關很多人將被阻擋在監(jiān)察委的大門外。分析人士建議，為解決這一難題，一方面，應根據(jù)職位性質確定任職資格條件。監(jiān)察委的綜合部門崗位并不一定要求通過司考；另一方面，根據(jù)實際工作需要，降低首批監(jiān)察官的任職條件，即具備法律專門知識等條件即可。這種思路有利于快速推進改革，平息化解矛盾。

誰來監(jiān)督“監(jiān)督者”

監(jiān)察法草案征求意見稿第五十四條明確：“監(jiān)察機關應當加強對監(jiān)察人員執(zhí)行職務和遵守法律情況的監(jiān)督，建設忠誠干凈擔當?shù)谋O(jiān)察隊伍?！?/p>

通讀監(jiān)察法草案征求意見稿不難發(fā)現(xiàn)，對監(jiān)察機關的監(jiān)督絕不僅僅限于監(jiān)察機關內部的監(jiān)督。全國人大常委會試點決定和監(jiān)察法草案依法在賦予監(jiān)察委員會職責權限和調查手段的同時，規(guī)定了嚴格的監(jiān)督機制，強化對監(jiān)察權的監(jiān)督制約，防止出現(xiàn)“燈下黑”。主要包括以下方面：

一是黨委監(jiān)督。監(jiān)察委員會與黨的紀律檢查委員會合署辦公，在同級黨委領導下開展工作。二是人大監(jiān)督。監(jiān)察法草案征求意見稿規(guī)定，監(jiān)察機關應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監(jiān)督。三是內部監(jiān)督。監(jiān)察機關設立專門的干部監(jiān)督機構，強化對監(jiān)察權行使的監(jiān)督。四是與司法機關互相配合、互相制約。監(jiān)察法草案征求意見稿規(guī)定，腐敗案件的調查由監(jiān)察機關負責，查明涉嫌職務犯罪的移送檢察機關審查起訴；對監(jiān)察機關移送的案件，檢察機關經審查后認為需要補充核實的，可以退回進行補充調查。在制度上形成了監(jiān)察委員會調查、檢察院起訴、法院審判的工作機制，也體現(xiàn)了司法機關對監(jiān)察機關的監(jiān)督。五是人民群眾監(jiān)督。

綜上所述，對監(jiān)察委員會的監(jiān)督，既有全面的外部監(jiān)督，也有嚴格的內部監(jiān)督，使監(jiān)察機關始終在嚴格的監(jiān)督制約下開展工作。