人民監(jiān)督員制度的理論重構(gòu)お

尹戈

摘要：

人民監(jiān)督員制度是體現(xiàn)我國司法民主的一項重要改革措施，從2003年誕生并運行至今已有14年，既產(chǎn)生了許多積極的效果，也存在不少制度上的缺陷，如缺乏直接的法律依據(jù)、選任條件過于“大眾化”、監(jiān)督缺乏直接效力等。為了彌補人民監(jiān)督員制度的不足，有必要對美國的大陪審團制度和日本的檢察審查會制度進行比較分析，取長補短。而當(dāng)前正在進行的監(jiān)察委員會試點改革，剝離了檢察機關(guān)的偵查權(quán)，也會對人民監(jiān)督員制度產(chǎn)生重大影響。建議下一次《刑事訴訟法》修改時加入人民監(jiān)督員制度，并對人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序、監(jiān)督效力、權(quán)利保障等方面進行合理重構(gòu)。

關(guān)鍵詞：人民監(jiān)督員；司法民主；監(jiān)察委員會

中圖分類號： D916.3文獻標(biāo)志碼： A 文章編號：16720539（2018）01003707

一、引言

世界范圍內(nèi)的檢察機關(guān)通常是以公訴權(quán)為核心展開的，主要職能在于代表國家行使追訴權(quán)。而我國的檢察機關(guān)集偵查權(quán)、公訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身，“所涉范圍覆蓋了各種類別的訴訟以及訴訟的每一環(huán)節(jié)，這恐怕會令任何一個國家的檢察機關(guān)艷羨”[1]。對于由誰來有效監(jiān)督檢察機關(guān)的權(quán)力行使，過去一直是理論界討論的難題，對于檢察機關(guān)權(quán)力配置的問題外界也一直存在詬病。人民監(jiān)督員制度正是在這種“監(jiān)督者由誰來監(jiān)督”的質(zhì)疑聲中產(chǎn)生的。

人民監(jiān)督員制度是結(jié)合我國國情及司法實踐所做出的一項制度創(chuàng)新，是我國檢察機關(guān)主動接受外部監(jiān)督的重要舉措，是檢察機關(guān)在檢察實踐中創(chuàng)造出來的新生事物，也是體現(xiàn)我國司法民主、實現(xiàn)民眾參與司法的一項重要改革措施，在其誕生之初便得到學(xué)界的普遍好評。人民監(jiān)督員制度與人民陪審員制度一起構(gòu)成了我國專業(yè)法律人士與普通民眾共同協(xié)作的刑事司法體制。自人民監(jiān)督員制度誕生之日起運行至今已有14年，從其試點的效果來看，“增強了執(zhí)法透明度，強化了人民群眾對檢察工作的監(jiān)督，促進了辦案力度的加大和辦案質(zhì)量的提高，使查辦職務(wù)犯罪案件取得了更好的法律效果和社會效果?！?[2]但在法律依據(jù)、選任條件、監(jiān)督效力等方面還存在著諸多問題。同時，2016年12月全國人大常委會通過的監(jiān)察委員會試點改革的決定也勢必會對人民監(jiān)督員制度產(chǎn)生一定的影響。因此，筆者擬從人民監(jiān)督員制度的發(fā)展歷程及其存在的缺陷進行分析，汲取國外相關(guān)制度的經(jīng)驗，對該制度進行理論上的重構(gòu)，希望對人民監(jiān)督員制度的良性發(fā)展有所裨益。

二、人民監(jiān)督員制度的發(fā)展歷程

2003年8月，最高人民檢察院召開人民監(jiān)督員制度試點工作會議，制定并發(fā)布了《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》，從人民監(jiān)督員的選任條件、監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序等方面做出了明確的規(guī)定。2004年7月，最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》，修改了人民監(jiān)督員的任期，新增了人民監(jiān)督員的義務(wù)等。2010年10月，最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》，降低了人民監(jiān)督員的選任條件，提高了任期時間，擴大了監(jiān)督范圍等。

2015年3月，最高人民檢察院、司法部聯(lián)合發(fā)布了《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》，其最大的亮點在于將內(nèi)部選任改為了外部選任，即由司法行政機關(guān)進行人民監(jiān)督員的選任及管理工作。從2003年開始試點至方案發(fā)布之前，一直是由檢察機關(guān)內(nèi)部進行人民監(jiān)督員的選任與管理，這種機制很容易使外界對人民監(jiān)督員制度的外部監(jiān)督性產(chǎn)生質(zhì)疑，同時人民監(jiān)督員也很難保證自己行使監(jiān)督權(quán)的獨立性和權(quán)威性。而將選任工作交由司法行政機關(guān)，一方面可以有效減少外界對于人民監(jiān)督員選任的懷疑，另一方面也能保障人民監(jiān)督員在行使監(jiān)督權(quán)的過程中免受檢察機關(guān)的干擾與限制。其次，此方案再次擴大了人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍，且重新加入了“犯罪嫌疑人不服逮捕決定的”這一條，以限制缺乏司法審查的逮捕措施的濫用。此外，在選任條件、監(jiān)督程序和知情權(quán)保障等方面，也規(guī)定了相關(guān)改革完善的措施。

整體來看，人民監(jiān)督員制度的發(fā)展主要有以下特點：第一，選任條件從最初的要求“有一定的文化水平和政策、法律知識”到現(xiàn)在僅要求“具有高中以上文化程度”，呈現(xiàn)出了由“專業(yè)化、精英化”逐漸向“大眾化”轉(zhuǎn)變的趨勢；第二，選任程序由“內(nèi)部化”向“外部化”轉(zhuǎn)變，負責(zé)選任工作的部門由檢察機關(guān)變更為司法行政機關(guān)；第三，監(jiān)督范圍不斷擴大，從最初的“三類案件，五種情形”到2010年的“七種情形”，最后拓展到了“十一種情形”。

三、人民監(jiān)督員制度存在的問題

雖然經(jīng)過十幾年的試點以及數(shù)次的改革，人民監(jiān)督員制度已經(jīng)日趨成熟，對我國法治化建設(shè)的推進也起到了一定的積極作用，但不容忽視的是，目前該制度依然存在著許多制度上的缺陷。

（一）人民監(jiān)督員制度缺乏法律依據(jù)

人民監(jiān)督員制度雖然已經(jīng)運行14年有余，其間接依據(jù)主要來自于《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國人民檢察院組織法》，但其直接依據(jù)則都來源于最高人民檢察院的司法工作文件，并且一直未能上升到法律的層面。法律依據(jù)的缺失帶來了許多的問題：第一，人民監(jiān)督員制度的運行缺乏法律的授權(quán)，與《中華人民共和國立法法》所確立的法律保留原則相違背。第二，人民監(jiān)督員制度的相關(guān)規(guī)定主要是由檢察機關(guān)單方面制定的，不具有中立性，可能會不利于犯罪嫌疑人一方的權(quán)利行使；同時，在我國公、檢、法三機關(guān)相互配合、相互制約的原則下，任何制度的運行都需要各方共同參與，而當(dāng)前人民監(jiān)督員制度來源于檢察機關(guān)的文件，對公安機關(guān)和法院難以產(chǎn)生約束力，可能會影響實踐中的辦案效果。第三，由于人民監(jiān)督員制度已經(jīng)實際介入到了刑事訴訟程序的運作當(dāng)中，而人民監(jiān)督員制度的某些規(guī)定在實踐中可能會與《刑事訴訟法》的條文產(chǎn)生沖突而難以運作，因此也會對實踐辦案產(chǎn)生重大影響。

十幾年來，最高人民檢察院曾先后三次向全國人大常委會專題報告了人民監(jiān)督員試點工作情況及取得的成效，并建議在法律修訂中加入人民監(jiān)督員制度的內(nèi)容[3]。此外，僅2004年到2007年的全國兩會上，就有500余名人大代表和2名政協(xié)委員提出了人民監(jiān)督員制度立法的16項議案、1項提案和5項建議。主要方案包括：一是將人民監(jiān)督員制度納入《檢察院組織法》；二是將人民監(jiān)督員制度納入《刑事訴訟法》；三是制定專門的《人民監(jiān)督員法》[4]。可見，無論是檢察機關(guān)，還是人大代表、政協(xié)委員，對于人民監(jiān)督員制度立法的熱情和積極性都很高。然而，立法機關(guān)對于人民監(jiān)督員制度的立法卻持消極態(tài)度，“據(jù)立法機關(guān)工作人員反映，人民監(jiān)督員制度已經(jīng)具備了基本原則方面的法律依據(jù)，而由于該制度涉及領(lǐng)域?qū)挿?，對立法技術(shù)提出的要求較高，目前尚不具備將其納入刑事訴訟法律體系的條件?！盵3]77

（二）人民監(jiān)督員的選任條件過于“大眾化”

從“有一定的文化水平和政策、法律知識”到“具有高中以上文化程度”，目前人民監(jiān)督員的選任條件呈現(xiàn)出“大眾化”的特點，而大多數(shù)學(xué)者也認為“大眾化”應(yīng)當(dāng)成為人民監(jiān)督員選任的基本準(zhǔn)則。如有的學(xué)者提出，人民監(jiān)督員的“大眾化”有利于促進來自基層社會的一般民眾參與到國家權(quán)力體系中來，其監(jiān)督的基礎(chǔ)具有民間性、社會性，有利于實現(xiàn)監(jiān)督主體的廣泛性、平等性[5]。再有學(xué)者指出，“大眾化”首先有助于培養(yǎng)民眾的法律信仰，其次公平正義需要由大眾來評判，再次普通公民可以克服職業(yè)司法人員的弊端[6]。還有部分學(xué)者則對“精英化”做出了批判：第一，“我們設(shè)立人民監(jiān)督員的目的是什么。難道真的是檢察官的法律水平有限，需要一個具有更高法律水平的外來人員監(jiān)督糾正嗎？如果是這樣的話，那么專家咨詢委員會就行了，何必再設(shè)人民監(jiān)督員？”[7]第二，“精英化”的監(jiān)督員通常都有繁重的專業(yè)工作或公務(wù)，不可能經(jīng)常參與案件監(jiān)督，這會導(dǎo)致監(jiān)督工作經(jīng)常性地受到影響，甚至可能發(fā)生使這種監(jiān)督流于形式或者成為檢察機關(guān)的一種“作秀”的危險[8]。

筆者認為，誠然“精英化”的選任條件不符合人民監(jiān)督員制度的設(shè)立目的，難以體現(xiàn)司法民主，也會導(dǎo)致一系列問題出現(xiàn)，但目前這種“大眾化”的選任條件也可能會產(chǎn)生一個致命缺陷。因為，不同于人民陪審員，當(dāng)參與一個案件監(jiān)督的三名以上人民監(jiān)督員都是不具有法律知識的普通公民時，由于缺乏專業(yè)人員的指導(dǎo)，所有的情況都由被監(jiān)督人進行說明和講解，被監(jiān)督人完全可以在提交有關(guān)材料和介紹案情時利用人民監(jiān)督員不懂法律知識的這一背景，來誤導(dǎo)甚至蒙蔽人民監(jiān)督員，從而使得監(jiān)督過程淪為形式化的“走過場”，監(jiān)督的實效難以發(fā)揮，監(jiān)督的功能被徹底虛置。

（三）人民監(jiān)督員的監(jiān)督效力待定

根據(jù)最高人民檢察院2015年12月發(fā)布的《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》，人民監(jiān)督員對所監(jiān)督的案件進行評議后，應(yīng)當(dāng)及時將作出的決議移送檢察機關(guān)，檢察機關(guān)根據(jù)人民監(jiān)督員的決議和相關(guān)事實與法律作出決定；檢察機關(guān)的決定與人民監(jiān)督員的決議不一致的，應(yīng)當(dāng)向人民監(jiān)督員說明理由。人民監(jiān)督員仍有異議的，可以向上級檢察機關(guān)提出復(fù)議，由上級檢察機關(guān)作出最終決定，最終決定與人民監(jiān)督員的決議不一致的，仍需要向人民監(jiān)督員說明理由。有學(xué)者認為，檢察機關(guān)一方面強調(diào)人民監(jiān)督員不具備相應(yīng)的法律素養(yǎng)，一旦擁有決定權(quán)，可能會超越法律限度；另一方面卻以最終采納人民監(jiān)督員不同意見的比例來顯示人民群眾具有監(jiān)督內(nèi)行法律人的能力，這樣的矛盾容易使人懷疑檢察機關(guān)接受監(jiān)督的誠意[1]126。也有學(xué)者認為，目前人民監(jiān)督員的決議必須通過檢察機關(guān)的內(nèi)部程序才能轉(zhuǎn)化為具有法律效力的決定，但這種轉(zhuǎn)化就是審查和確認，無論設(shè)置多少復(fù)議環(huán)節(jié)都無助于改變?nèi)嗣癖O(jiān)督員的決議不具有直接法律效力的性質(zhì)[6]294。更有學(xué)者擔(dān)心，監(jiān)督效力的缺失使得人民監(jiān)督員制度非但不能起到監(jiān)督的效果，反而可能成為一種更為可怕的制度性腐敗的誘因[9]。

根據(jù)最高人民檢察院人民監(jiān)督員辦公室提供的數(shù)據(jù)，從2003年到2013年這十年間，全國人民監(jiān)督員共監(jiān)督“犯罪嫌疑人不服逮捕決定”“擬撤銷案件”和“擬不起訴”等三種情形的職務(wù)犯罪案件共41166件，其中人民監(jiān)督員不同意檢察機關(guān)擬處理意見的有1996件，檢察機關(guān)采納人民監(jiān)督員意見的有1066件[3]69。檢察機關(guān)對人民監(jiān)督員決議的采納率僅為53.4%，再加上可能還有一部分同意檢察機關(guān)意見的案件中人民監(jiān)督員是為了配合檢察機關(guān)的工作或者受到檢察機關(guān)的誤導(dǎo)等，因此，真實的采納率可能更低，其監(jiān)督的效力可想而知。

筆者認為，人民監(jiān)督員監(jiān)督效力的缺失會導(dǎo)致人民監(jiān)督員制度難以發(fā)揮實效?！胺杀O(jiān)督只有以權(quán)力為基礎(chǔ)，才能賦予其有效性，才能真正發(fā)揮法律監(jiān)督的作用?！盵10]但從目前的規(guī)定來看，人民監(jiān)督員具有的是建議的“權(quán)利”而不具有監(jiān)督的“權(quán)力”，對檢察機關(guān)的司法行為不能構(gòu)成實質(zhì)性的影響，甚至與檢察機關(guān)形成一種配合關(guān)系，這有可能成為檢察機關(guān)抵御外界質(zhì)疑的“擋箭牌”。如果連監(jiān)督的“權(quán)力”都沒有，這種監(jiān)督制度又如何才能有效運行呢？一個只能提供參考建議的監(jiān)督制度又如何能發(fā)揮其監(jiān)督作用呢？“從監(jiān)督本身所具有的特質(zhì)來看，雖然監(jiān)督的性質(zhì)、類型不同，但所有監(jiān)督都是具有效力的。不存在沒有任何效力的監(jiān)督，沒有效力的監(jiān)督就不是監(jiān)督?！盵11]長此以往，人民監(jiān)督員制度必將成為一具徒有其表的 “空殼”，喪失其存在的必要性。

四、國外相關(guān)制度比較分析

人民監(jiān)督員制度雖然是一種體現(xiàn)我國司法民主的獨創(chuàng)性制度，但這種由民眾參與檢察權(quán)的制度設(shè)計卻并非我國所獨有，在世界范圍內(nèi)也存在著一些相似的制度。為了彌補人民監(jiān)督員制度的不足與缺陷，有必要對國外相關(guān)制度進行比較分析，并適當(dāng)汲取其中的一些優(yōu)點，以推動人民監(jiān)督員制度的進一步完善。

（一）美國的大陪審團制度

大陪審團制度起源于英國普通法，在英國歷史上曾經(jīng)發(fā)揮了非常重要的作用，但于1948年徹底退出了英國司法制度的歷史舞臺。17世紀(jì)英國對美洲進行殖民后，大陪審團制度被美國繼承并加以改造，成為美國刑事訴訟中比較獨特的制度。美國1791年《權(quán)利法案》第5修正案明確規(guī)定：“任何人不應(yīng)因可能會被判處死刑之罪或其他重罪而接受審判，除非有大陪審團的調(diào)查報告或起訴書為據(jù)?！盵6]248至此，大陪審團參與調(diào)查的憲法權(quán)利得以確立。

大陪審團程序的啟動開始于檢察官將針對某一罪行準(zhǔn)備進行起訴的書面起訴書遞交至大陪審團之時。大陪審團通常由16-23名成員組成，其成員要求是有選舉權(quán)的本地公民，且達到一定年齡，心智健全，無犯罪記錄等。大陪審團成員的選任主要通過兩種方法：一是抽簽法，即從符合條件的候選人中用抽簽的方式隨機抽選；二是評選法，即由一名或數(shù)名法官從符合條件的候選人中用評議的方式選定。大陪審團通過聽證（1）審議檢察官單方提供的控罪證據(jù)是否達到一定標(biāo)準(zhǔn)，如果有至少12名成員認為證據(jù)充分合理足以提起訴訟，則“起訴書將被作為‘事實書簽署并遞交至有相應(yīng)管轄權(quán)的法院”[12]；如果認定證據(jù)不足，則會作出不起訴的決定。

大陪審團制度的優(yōu)點在于其成員涉及領(lǐng)域較廣、范圍較大，能夠充分體現(xiàn)制度的民主代表性，能夠充分制約檢察部門的內(nèi)部權(quán)力，擴大外部監(jiān)督權(quán)，分割檢察權(quán)，充分保證司法公正的功能，同時對公民起到再次普法的作用[13]。然而，由于“大陪審成員往往對案件所涉及的法律知識及背景特別是證據(jù)法應(yīng)用知之甚少，甚至一無所知，在非常大的程度上會依賴檢察官”[14]，因而很容易受到經(jīng)過專業(yè)知識訓(xùn)練且經(jīng)驗豐富的檢察官的控制。正如我國臺灣學(xué)者王兆鵬所言：“只要是檢察官想起訴的人，大陪審團一定會起訴，即令偶有不起訴的情形發(fā)生，也多是因為檢察官發(fā)現(xiàn)證據(jù)不足而建議大陪審團不起訴。”[15]再者，由于其程序的啟動要以檢察官遞交起訴書為前提，因而，大陪審團對于檢察官錯誤的不起訴決定也無能為力。此外，由于大陪審團成員較多，需要投入大量的經(jīng)費保障，使得司法成本大大提高；其繁瑣的選任程序也導(dǎo)致審理期限延長，司法效率降低。

（二）日本的檢察審查會制度

檢察審查會制度是二戰(zhàn)后的日本以美國的大陪審團制度為基礎(chǔ)，結(jié)合日本國情，創(chuàng)立的一項對檢察權(quán)運行進行監(jiān)督制約的制度。該制度的法律依據(jù)來源于1948年7月通過的《檢察審查會法》，其設(shè)立的目的主要有兩個：“一是為了在檢察官獨占的公訴權(quán)的行駛過程中反映民意；二是制約檢察官不當(dāng)?shù)牟黄鹪V處分。”[16]日本學(xué)者田口守一評價檢察審查會制度：“是公民參加公訴程序的珍貴的法律制度。”[17]

檢察審查會由從具有眾議員選舉權(quán)的人中通過抽簽選出的11名公民組成，任期6個月，主要審查檢察官不提起公訴是否適當(dāng)以及對檢察業(yè)務(wù)的改進提出建議和勸告，每次審查必須有8名以上贊成才可作出決議。檢察審查會審查的開始一是來自于告訴人、檢舉人、請求人、被害人的申請；二是根據(jù)職權(quán)直接啟動審查。檢察審查會的審查分為兩個階段：第一階段的決議僅作為“參考”，不具有約束力，如果檢察官依然作出不起訴處分或者在一定期間內(nèi)不提起公訴，則進入第二階段的審查；檢察審查會在第二階段作出的應(yīng)當(dāng)起訴的決議具有提起公訴的效果，由法院指定律師履行檢察官的職務(wù)提起公訴。

檢察審查會制度的優(yōu)點在于：第一，對檢察官不起訴的裁量權(quán)起到了有效的制約作用。據(jù)日本官方統(tǒng)計顯示，2009年，日本全國各檢察審查會累計作出“不起訴不當(dāng)”決議140件，隨后檢察官作出起訴的案件為36件，不起訴維持的案件為104件，也就是說，經(jīng)檢察審查會審查后，檢察官重新起訴的案件占不起訴案件的25.7%；2010年，全國各檢察審查會累計作出“不起訴不當(dāng)”決議159件，隨后檢察官重新作出起訴的案件為28件，不起訴維持的案件為131件，檢察官重新起訴的案件占17.6%；同時，在2009—2010年兩年中，共有9例案件進入第二階段的審查，最終6例案件在經(jīng)過檢察審查會第二階段的審查后，作出起訴決議，起訴率高達66.7%[18]。第二，由于選任條件十分寬泛，且采用隨機抽選，任期很短，民眾的參與態(tài)度也非常積極（2），因此體現(xiàn)了民眾參與司法決策的過程，彌補了專業(yè)法律隊伍對公民意見考慮的缺失，在很大程度上促進了司法民主。

但應(yīng)當(dāng)注意的是，檢察審查會制度也存在諸多問題。第一，檢察審查會制度的適用率比較低。檢察審查會作出不起訴不當(dāng)決議和應(yīng)當(dāng)起訴決議的案件在整個檢察官所作出的不起訴處分案件和自己審查案件中的比例較小，如1997年，日本檢察官作出不起訴處分的案件為65萬件（約占檢察官結(jié)案的30%），檢察審查會審查的案件為1200件，認為檢察官不起訴不當(dāng)、應(yīng)當(dāng)起訴的只有67件[19]；再如2000年，在檢察官作出的884700件不起訴案件中，被害人等向檢察審查會提出審查申請的只占0.21%，在提出申請的案件中，檢察審查會作出不起訴不當(dāng)、應(yīng)當(dāng)起訴決定的為5.5%[20]。第二，檢察審查會制度可能會導(dǎo)致司法實踐中提起公訴的證明標(biāo)準(zhǔn)降低。當(dāng)檢察官預(yù)測到因為法定的證明標(biāo)準(zhǔn)而作出的不起訴決定會受到檢察審查會的審查時，可能會刻意降低提起公訴的標(biāo)準(zhǔn)。第三，在檢察審查會制度的設(shè)置過程中，如何更好地處理民眾參與與專家司法、反映民意與體現(xiàn)法律精神的關(guān)系，以及如何尋求打擊犯罪與保障人權(quán)的平衡，仍有待研究[20]37。

（三）三種制度的比較分析

檢察審查會制度是在大陪審團制度的基礎(chǔ)上建立的，兩種制度都是民眾參與檢察權(quán)的制度，都制約了檢察官的權(quán)力，體現(xiàn)了司法民主的理念。但兩者之間也有著實質(zhì)性的差異。第一，就制度緣起而言，大陪審團制度是北美殖民地人民用民主的力量來對抗其宗主國普通法傳統(tǒng)和王權(quán)的產(chǎn)物，是民眾自發(fā)自覺采用的維護自身權(quán)利的手段；而檢察審查會制度則可以認為是一項權(quán)力主導(dǎo)的專門制度設(shè)計[5]11。第二，大陪審團的審查范圍主要是檢察官作出的起訴決定，是對起訴的分權(quán)；而檢察審查會的審查則針對的是檢察官不起訴決定，防止不起訴裁量權(quán)的濫用。第三，大陪審團制度的審查可以視為大陪審團的義務(wù)，即只要是檢察官決定起訴的符合規(guī)定的重罪刑事案件，大陪審團都必須進行審查；而檢察審查會的審查程序只能依申請或依職權(quán)才會啟動。

顯然，從整個制度設(shè)計來看，比起大陪審團制度，檢察審查會制度與我國的人民監(jiān)督員制度更為相似，都是對檢察權(quán)的監(jiān)督或制約，都是權(quán)力主導(dǎo)的專門制度設(shè)計。但從具體制度設(shè)計層面來看，又存在著很大的差異。第一，人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍遠大于檢察審查會制度的審查范圍。人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍非常廣泛，包含有“十一種情形”，而且還有繼續(xù)擴大的趨勢；而檢察審查會則只針對檢察官的不起訴決定進行審查。究其原因，筆者認為，首先，日本實行司法令狀主義，將司法審查權(quán)賦予了法院，對各種偵查行為和限制人身自由的強制措施的決定通常都需要由法院簽發(fā)令狀后才能進行；而我國缺乏中立的第三方的司法審查，職務(wù)犯罪案件中采取偵查行為及強制措施的決定通常都由檢察機關(guān)自行決定，因此需要一個單獨的監(jiān)督部門對其進行制約與監(jiān)督。其次，由于我國的檢察機關(guān)如前文所述“集偵查權(quán)、公訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身”，其權(quán)力配置飽受詬病，因而檢察機關(guān)急需通過人民監(jiān)督員制度來緩解來自輿論的壓力；因此，檢察機關(guān)對人民監(jiān)督員制度的期望值很高，希望通過盡可能地擴大人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍以消除來自外界的質(zhì)疑聲。但應(yīng)當(dāng)注意的是，人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件類型只限定為檢察機關(guān)直接受理偵查案件即職務(wù)犯罪案件，而檢察審查會則對所有類型的案件都有審查權(quán)。第二，檢察審查員的選任條件比人民監(jiān)督員更加“大眾化”。檢察審查員只要求小學(xué)畢業(yè)即可，而人民監(jiān)督員則要求高中以上文化程度。但是“高中以上文化程度”的要求并不代表不夠“大眾化”，數(shù)據(jù)顯示，2015年我國高中的毛入學(xué)率已經(jīng)達到87%，超過了85%的基本普及標(biāo)準(zhǔn)[21]。第三，在選任機制上，檢察審查會同大陪審團一樣，都是通過抽簽決定成員，任期6個月；而人民監(jiān)督員則是經(jīng)過推薦或自薦后由司法行政機關(guān)審查決定，任期長達5年。第四，檢察審查會第一次作出的決議僅具有參考作用，第二次作出的決議則具有強制效力；而人民監(jiān)督員作出的決議即使經(jīng)過復(fù)議后仍然只具有建議性效力，最終還是由檢察機關(guān)自己作出決定，只需向人民監(jiān)督員說明理由即可。

五、監(jiān)察體制改革下人民監(jiān)督員制度的完善

2016年12月26日，全國人大常委會發(fā)布了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》），將檢察機關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能都整合到了監(jiān)察委員會。也就是說，如果這項改革試點成功的話，檢察機關(guān)將不再享有職務(wù)犯罪的偵查職能。因此，有學(xué)者提出：“人民監(jiān)督員監(jiān)督的對象是檢察院立案偵查的職務(wù)犯罪案件。如果檢察院不再辦理職務(wù)犯罪偵查案件，人民監(jiān)督員制度就沒有了存續(xù)的基礎(chǔ)?！?[22]筆者對這種觀點是持反對意見的，雖然職務(wù)犯罪案件的偵查職能不再由檢察機關(guān)行使，但從《決定》中規(guī)定的監(jiān)察委員會的職權(quán)來看，檢察機關(guān)依然享有采取強制措施的決定權(quán)，而且監(jiān)察委員會對職務(wù)犯罪案件偵查終結(jié)后仍需移送檢察機關(guān)審查起訴。同時，根據(jù)《決定》的內(nèi)容來看，檢察機關(guān)仍然保留了補充偵查的職能，但由于補充偵查可以看作是對先前偵查的案件存在的瑕疵所進行的一種補救措施，不宜再對其進行監(jiān)督。因此，對于檢察機關(guān)除職務(wù)犯罪偵查以外的其他工作，人民監(jiān)督員依然有監(jiān)督的必要性，考慮到監(jiān)察委員會的設(shè)立必將引起《刑事訴訟法》的再次修改，筆者建議可以在下一次《刑事訴訟法》修改時加入人民監(jiān)督員制度，但需要結(jié)合該制度目前存在的問題對其部分內(nèi)容進行合理的重構(gòu)。

（一）監(jiān)督范圍

由于檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪案件偵查權(quán)被整合到監(jiān)察委員會，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍應(yīng)當(dāng)不再包含與此相關(guān)的情形，即應(yīng)刪去目前規(guī)定中的“應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的”“違法搜查、扣押、凍結(jié)或者違法處理扣押、凍結(jié)款物的”“擬撤銷案件的”“檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀(jì)情況的”這四種情形。同時，筆者認為不應(yīng)將人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件類型僅限定為職務(wù)犯罪案件，“濫用裁量權(quán)的危險不僅僅存在于職務(wù)犯罪案件中，普通刑事犯罪更有這樣的危險。出于對公共利益的平等保護，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍理應(yīng)擴展至普通刑事案件?！盵1]131但考慮到如果將案件類型擴大到所有案件，再加上如此多的需要監(jiān)督的情形，勢必造成司法成本的極大提高，司法資源的大量消耗，在實踐中也不具有可操作性。因而，僅將檢察機關(guān)擬不起訴（3）的案件的監(jiān)督范圍擴大到所有類型案件較為適宜。一方面，這樣不會消耗過多的司法資源，也不會太過影響司法效率；另一方面，“檢察機關(guān)在對普通刑事案件作出不起訴處理決定時，往往容易引起被害人的誤會，認為檢察機關(guān)對犯罪嫌疑人進行包庇，如若處理不當(dāng)，很容易引發(fā)被害人同檢察機關(guān)的矛盾。如果在此時引入人民監(jiān)督員程序，進一步從程序上保障了案件辦理的公正性，對被害人來說多了一條權(quán)利保障渠道，也使檢察工作更加透明化、更具可信度”[23]。

因此，對于人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍可做如下規(guī)定：人民監(jiān)督員在職務(wù)犯罪案件出現(xiàn)下列情形時可以對人民檢察院實施監(jiān)督：（1）超期羈押或者檢察機關(guān)延長羈押期限決定不正確的；（2）應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以賠償?shù)模唬?）犯罪嫌疑人不服逮捕決定的；（4）采取指定居所監(jiān)視居住強制措施違法的；（5）阻礙律師或其他訴訟參與人依法行使訴訟權(quán)利的；（6）應(yīng)當(dāng)退還取保候?qū)彵ＷC金而不退還的。人民監(jiān)督員在擬不起訴的所有案件中可以對人民檢察院實施監(jiān)督。

（二）監(jiān)督程序

從目前規(guī)定的監(jiān)督程序來看，似乎沒有什么大問題，然而“大眾化”的選任條件如前文所述可能會產(chǎn)生致命的缺陷，但從美國的大陪審團制度和日本的檢察審查會來看，“大眾化”的選任條件更具有價值上的正當(dāng)性，更能體現(xiàn)普通民眾參與司法的理念。因此，我們不妨從人民監(jiān)督員的成員結(jié)構(gòu)入手來解決因“大眾化”所可能導(dǎo)致的問題。

筆者認為，可以將人民監(jiān)督員信息庫分成兩部分，即專業(yè)成員庫和非專業(yè)成員庫，分別由具備一定法律知識的人和不懂法律的普通民眾組成；每次從專業(yè)成員庫和非專業(yè)成員庫中分別隨機抽取一人和若干人組成參與案件監(jiān)督的人民監(jiān)督員。在監(jiān)督過程中，由來自專業(yè)成員庫的監(jiān)督員向其他監(jiān)督員講解相關(guān)法律問題，由于專業(yè)成員庫監(jiān)督員的存在，檢察機關(guān)很難誤導(dǎo)或者蒙騙其他來自非專業(yè)庫的監(jiān)督員，這有助于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的行使，同時專業(yè)成員與非專業(yè)成員之間也能形成良性互補。這類似于我國的陪審制度，即適用于陪審制度的合議庭成員必須包含專業(yè)法官和人民陪審員，而不能僅由人民陪審員組成合議庭。

（三）監(jiān)督效力

“人民監(jiān)督員制度定位為社會監(jiān)督，其約束力主要表現(xiàn)為一種程序性的約束力?！盵24]其作出的決議缺乏實際效力，復(fù)議程序也難以發(fā)揮預(yù)期的功效。因此，筆者認為可以吸收借鑒日本的檢察審查會制度的成功經(jīng)驗，做出如下規(guī)定：人民監(jiān)督員進行監(jiān)督，經(jīng)過表決后根據(jù)多數(shù)人意見作出的第一次決議只具有建議性質(zhì)，檢察機關(guān)可以根據(jù)相關(guān)事實與法律決定是否采納，如果檢察機關(guān)不采納，可以向人民監(jiān)督員提出意見；人民監(jiān)督員聽取檢察機關(guān)的意見后作出的第二次決議則具有強制效力，一經(jīng)作出，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)采納，不再享有自主決定權(quán)；如果檢察機關(guān)對第二次決議仍有異議，可以再次向人民監(jiān)督員提出意見，人民監(jiān)督員仍維持原決議的，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照決議的內(nèi)容執(zhí)行。

（四）權(quán)利保障

為了更好地實現(xiàn)監(jiān)督目的，應(yīng)當(dāng)建立完善的人民監(jiān)督員權(quán)利保障機制。

首先，當(dāng)前的規(guī)定中缺乏對人民監(jiān)督員人身權(quán)、獲得報酬權(quán)的保障，導(dǎo)致民眾對于擔(dān)任人民監(jiān)督員的積極性不高，很少有人以自薦的方式參加人民監(jiān)督員的選任。（1）可以賦予人民監(jiān)督員言論豁免權(quán)，在監(jiān)督過程中無論發(fā)表何種觀點，都不受法律追究。但言論豁免權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)以下列條件為限：人民監(jiān)督員的言論必須與監(jiān)督的案件有關(guān)，必須在法定程序所設(shè)定的時空范圍內(nèi)做出，必須符合法定程序所要求的形式要件[25]。（2）加強對人民監(jiān)督員人身安全的保障，對人民監(jiān)督員實施打擊報復(fù)的要嚴肅處理，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。（3）可以根據(jù)參與案件的數(shù)量及重大、復(fù)雜程度適當(dāng)給予人民監(jiān)督員以報酬，與人民監(jiān)督員進行監(jiān)督活動產(chǎn)生的通信費、交通費、伙食費等一并列入政府財政預(yù)算，由財政部門統(tǒng)一撥款。

其次，“知情權(quán)作為人民監(jiān)督員的一項民主權(quán)利，是人民監(jiān)督員有效開展監(jiān)督活動的重要前提”[26]，而當(dāng)前的規(guī)定中對人民監(jiān)督員知情權(quán)的保障尚不夠完善，因此可以規(guī)定人民監(jiān)督員有權(quán)查閱所監(jiān)督案件的全部案卷材料且應(yīng)當(dāng)聽取犯罪嫌疑人及其辯護人的意見，但對在監(jiān)督過程中獲知的案件信息負有保密義務(wù)。

注釋：

（1）該聽證是秘密進行的，其目的有三個：一是防止大陪審團成員規(guī)避自己在決定是否起訴時逃避責(zé)任；二是幫助證人更自由地表達事實，說出真相，同時防止證人在公開后受到不正當(dāng)?shù)膲毫笮薷淖C詞；三是保護犯罪嫌疑人的聲譽，避免其僅僅因為被大陪審團調(diào)查而受到名譽損害。參見胡巖：“大陪審團：制約公訴權(quán)的司法民主制度”，載于《法律適用》2016年第6期。

（2）所有檢察審查會成員都認為擔(dān)任檢察審查員的經(jīng)歷是積極的，并有76.1%的成員表示愿意再次擔(dān)任檢察審查員。參見[日]福賴弘：“日本裁判員制度與檢察審查會制度的重生：日美法律意識與國民參與經(jīng)驗的比較分析”，載于《康奈爾國際法律評論》，2007年第349-353頁。轉(zhuǎn)引自陳效：“日本檢察審查會制度實施現(xiàn)狀評析”，載于《人民檢察》2014年第7期。

（3）據(jù)調(diào)研顯示，2003年至2010年，“兩省十市檢察機關(guān)”的人民監(jiān)督員監(jiān)督擬不起訴案件占監(jiān)督案件總數(shù)的62.4%；2011年至2013年7月，監(jiān)督擬不起訴案件占監(jiān)督案件總數(shù)的56.3%。參見卞建林、褚寧：“人民監(jiān)督員制度的運行與完善”，載于《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2014年第1期。

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Abstract：Peoples supervisor system is an important reform measure which embodies the judicial democracy of our country. It has been 14 years since its birth in 2003， which has produced many positive effects and defects， such as lack of direct law basis， the too “popular” election conditions， and the lack of direct supervision effect. In order to make up for the shortcomings of peoples supervisor system， it is necessary to make a comparative analysis of the American grand jury system and the Committee for inquest of Prosecution of Japan. The ongoing pilot reform of Supervision Committee strip the procuratorial organs investigative power and will have a significant impact on peoples supervisor system. It is suggested that peoples supervisor system should be added in when the Criminal Procedure Law is amended the next time， and the supervision scope， supervision procedure， supervision effect and rights protection of the peoples supervisors should be reasonably reconstructed.

Key words： peoples supervisor； judicial democracy； Supervision Committee

編輯：魯彥琪