高鐵沿線外部環(huán)境安全管理工作的思考

雷 鳴 徐德武 中國鐵路上海局集團有限公司上海高鐵維修段

隨著我國高鐵的迅猛發(fā)展，越來越多的旅客因為其高速、便捷、舒適的特點選擇乘坐高鐵出行。高鐵安全、平穩(wěn)地運行不僅意義重大，而且影響深遠。高鐵安全的風險類型多樣，影響程度不一，而外部環(huán)境由于其涉及面廣、風險源多樣、隨機性強的特點成為管控和消除難度較大的安全風險點。如何建立長效防控機制，變“滅火”為“防火”，是外部環(huán)境管理工作中必須面對的問題。

1 外部環(huán)境安全風險定義

高鐵沿線外部環(huán)境安全隱患是指管內鐵路權屬地界、鐵路線路安全保護區(qū)、鄰近營業(yè)線安全控制范圍內、各類影響鐵路運輸安全的非法違法行為、意外和可能導致事故的安全風險。

2 外部環(huán)境安全風險分類

按照風險來源不同，外部環(huán)境安全風險可以分為：非法建筑、非法侵占、非法施工、非法堆載、易燃易爆物、安保區(qū)內挖砂取土、抽取地下水、危樹、輕質飄浮物、沿線起吊、安防設施隱患等。

3 安全風險識別

3.1 按發(fā)生的時間分析

部分安全風險季節(jié)性特點明顯，不同季節(jié)的防范重點不同。如非法施工在春秋季的晴天比較多。橋下易燃物一般在秋收秋種結束后開始堆放，在干燥的冬季風險最大。而輕質漂浮物品如線路兩側彩鋼瓦、塑料大棚、塑料垃圾會在大風或臺風期間刮至線路對接觸網設備造成損害。

3.2 按發(fā)生的責任主體分析

外部環(huán)境安全風險涉及的主體多樣，按照屬地化管理，責任主體和監(jiān)管責任落實管理責任。

如非法施工施工方一般為私人的施工隊或工程公司，業(yè)主方可以是個人或企業(yè)，也可以是村委甚至縣（區(qū)）、市級的政府機關部門。廣告牌則一般產權單位為廣告公司，由政府城管部門負責管理，所以一旦遇到廣告牌破損甚至即將脫落的情況，須立即通知相關產權單位或政府部門安排人員進行處理。安防設施隱患則需要工區(qū)檢查人員落實日常檢查巡視予以發(fā)現(xiàn)和及時銷號。針對不同的責任主體和風險類型，應采取相對應的處置措施。

3.3 按發(fā)生產生的影響分析

有些外部環(huán)境安全風險威脅較大，如打樁施工、橋墩附近非法堆載、沿線起吊，一旦發(fā)生，便會影響行車設備使用，甚至威脅列車運行安全，需要在第一時間予以制止。有些則是存在時間較長，影響沿線環(huán)境，且在特定時間發(fā)生可能會影響行車秩序及安全，如易燃易爆物、危樹、塑料大棚、廣告牌、塑料垃圾等，視隱患情況有計劃、有重點地盡快消除隱患，或通知相關責任單位進行維護。

4 外部環(huán)境安全風險管理現(xiàn)狀及原因分析

2017年4月份焦點訪談對京滬、滬昆高鐵沿線妨礙鐵路安全的違法建筑和環(huán)境臟亂差等問題作了集中報道。上海市嘉定區(qū)安亭鎮(zhèn)有40多家小作坊從事五金加工、廢品回收、倉儲物流等，橋下用于封閉的柵欄被破壞，紅線及安保區(qū)內垃圾遍地。北京市豐臺區(qū)玉泉銀橋西側的鐵路橋下筑起了高高的圍墻，平時大門緊閉，里面隱藏多個市場，存在嚴重消防隱患。而市場是由北京鐵路局下屬的開發(fā)公司開發(fā)，每年收入近千萬。在濟南，2016年11月29日緊鄰京滬高鐵的工廠起火爆炸造成供電設備故障導致多趟高鐵，而2017年4月去調查時依然存在，工廠內的油漆堆放距離高鐵線路中心線只有35 m，現(xiàn)場只有30 m。外部環(huán)境風險類型多樣，治理難度大，而針對外部環(huán)境問題未能建立起聯(lián)防聯(lián)控機制，管理混亂，處置效率低、效果差、易復發(fā)，就是目前最真實的現(xiàn)狀。造成這種現(xiàn)狀，究其原因，主要是以下幾點：

4.1 高鐵沿線居民鐵路安全意識不強

高鐵的發(fā)展速度很快，很多新線沿線的居民甚至基層部門之前與鐵路相關部門接觸不多，他們對于鐵路安全知識也缺乏了解和學習，造成鐵路安全意識淡薄，不了解自己行為可能產生的隱患。亂搭亂建、非法圈占時有發(fā)生，高架橋下種菜、養(yǎng)殖、放牧屢禁不止。當然，安全意識不強也跟相關鐵路安全知識及法律法規(guī)宣傳不到位有關。宣傳形式單一，宣傳力度及持續(xù)時間不夠，主要手段是發(fā)放宣傳用品，張貼橫幅，還停留在問問題、發(fā)獎品、拍照片的階段。很多時候僅僅是走走形式，未能讓自覺維護鐵路安全的意識和相關安全常識深入人心。

4.2 現(xiàn)行法律法規(guī)尚不完善

很多時候與外單位交涉具體問題時缺乏法律依據，無法可依，執(zhí)法力量也相對欠缺。目前在問題處置過程主要法律依據是《鐵路安全管理條例》和《鐵路法》，而對于現(xiàn)場實際出現(xiàn)的一些問題，上述法律或者條例或者條款模糊，或者無相關規(guī)定。

2017年7月3日京滬高鐵線昆山南京滬場匯報，昆山南京滬場至黃渡線路所間上行線K1277+500處接觸網掛有塑料廣告牌，影響下行線行車，接觸網工區(qū) 2∶39 上道處理，3∶04 處理完畢。影響55301次在昆山南京滬場I道2∶03臨時停運。同時滬寧城際昆山南城際場至花橋站間下行線K42+000處接觸網上也有塑料廣告牌，影響DJ7718次運行。在后期調查中還發(fā)現(xiàn)廣告牌高度不符合設計標準，即傾覆條件下已超出安全距離（廣告牌立柱中心距離橋梁外側的距離），存在嚴重安全隱患。而在鐵路安全管理條例中第五十三條第二款明確：“在鐵路電力線路導線兩側各500 m的范圍內升放風箏、氣球等低空漂浮物體”，但對于沿線廣告布是否屬于人為升放的低空漂浮物體仍需界定，相關責任主體也有推諉的理由。還有地方鐵塔、廣告牌、危樹在傾倒后侵入限界的情況在《鐵路安全管理條例》及《鐵路法》中也無明確規(guī)定，巡視人員在日常處置時缺乏法律依據，說服力不足。

4.3 土地開發(fā)與鐵路安全管理之間的矛盾

高鐵橋下有些地段尚未進行進行柵欄封閉，這也讓一些企業(yè)和個人對橋下土地有開發(fā)和利用的想法，有些雖然與鐵路部門簽訂協(xié)議但并未按照協(xié)議執(zhí)行，擅自改變協(xié)議用途或未采取相應的保護性措施，有些甚至沒有簽訂相關協(xié)議便違法侵占，鐵路部門由于執(zhí)法權的喪失處置也成了難題。

比如2017年11月30日，中國鐵路總公司上海安全監(jiān)督管理特派員辦事處、路局安全監(jiān)察室對XX公司出借給杭州長鷹貿易有限公司的4塊土地進行了檢查，發(fā)現(xiàn)XX高鐵K245+500-K245+900（756-765#墩）處橋下存在制磚廠，廠內使用大型機械，堆放原材料及產品磚塊，且有大貨車出入及停放。K242+300（638#墩）處橋下小型車教練場內建材倉庫（彩鋼板房）內堆放大型管件，并存放氧氣、乙炔瓶、易燃易爆物品。雖然當初XX公司對4塊土地的用途、橋墩的保護方案進行了審定，提出了明確的要求，但土地租借后從思想上放松了管理，疏于檢查，對租地企業(yè)違反原定方案、擅自改變用途、存放危險物品等情況，未能及時發(fā)現(xiàn)和糾正，給高鐵安全帶來極大隱患。

4.4 外部環(huán)境問題管控難度大

外部環(huán)境涉及面廣、隨機型強，因此管控難度較大。與此同時人員配備、各方的支持力度并不能滿足需求。高速鐵路線路里程長，每個工區(qū)管轄約80 km，巡視人員以周為周期分區(qū)段對線路進行巡視，然后每周向車間匯報，發(fā)現(xiàn)、處置及匯報具有一定程度滯后性。另一方面，違章搭建、偷倒渣土、垃圾，非法施工常利用夜間、周末及節(jié)假日，發(fā)現(xiàn)時已成既有隱患。另外，鄰近營業(yè)線施工審批流程一般周期較長，流程也較為復雜，地方工程上的進度要求和較長的審批周期之間存在矛盾，偷干的可能性較大。

5 風險防范對策

5.1 法律制定和完善方面

由于法律條款缺失和模糊不清，相關責任部門在某些具體問題上無法統(tǒng)一認識形成合力，在處置時也會面臨無法可依的尷尬處境。比如目前作為外部環(huán)境管理責任主體的鐵路站段在處置各類影響鐵路運輸安全的非法違法行為時，有一個很重要的措施是發(fā)放施工安全停工（整改）通知書。而在鐵路改制后，失去了行政執(zhí)法權，鐵路局更多是從落實企業(yè)主體責任出發(fā)開展外部環(huán)境安全整治工作，因此這類通知書的效力是有待確定的。在制定和完善法律時，要圍繞實現(xiàn)高鐵沿線外部環(huán)境安全管控的目標，明確各方權利責任，出臺實施細則。要深入現(xiàn)場，汲取以往管理處置時的經驗教訓，同時充分考慮現(xiàn)場實際和變化，在實踐中獲取反饋，然后進行完善。

5.2 強化站段內部管理方面

外部環(huán)境需要全員參與防控，工區(qū)巡視人員要落實巡視制度，熟悉管內重點問題的原因及現(xiàn)狀，掌握處置流程和處置方法。車間管理人員要積極組織各方力量對難點問題進行處置，處置不了的及時逐級匯報。建立內部的微信群，暢通信息流轉。定期開會，會上運用案例進行業(yè)務培訓和經驗交流，學習相關法律法規(guī)，傳達最新文件精神，總結前期工作以及根據季節(jié)性特點和管內安全風險對后期重點工作進行針對性布置。段分管人員對車間匯報的問題進行分析和研判，對疑難問題給出指導性意見，并落實責任予以銷號。臺賬資料管理方面，匯報資料要做到照片清晰、數據詳實、描述清楚，對隱患庫和一案一檔的中的問題要定期更新和梳理，確保賬實相符。

5.3 路外安全宣傳方面

近年來各種形式的路外安全事件頻發(fā)的一個重要原因是宣傳教育的不全面不到位。宣傳教育的本質不是表達，而是到達。空洞的說教和流于形式的提醒很難讓人產生共鳴。要創(chuàng)新宣傳形式，通過相聲、小品、漫畫、有獎競答等群眾喜聞樂見的形式進行宣傳。要創(chuàng)新宣傳渠道，運用新媒體，如微信公眾號、微博等自媒體做好宣傳工作。要將宣傳工作當做一項長期的工作來抓，年年做，月月做，讓愛路護路的意識在基層干部群眾的心里生根發(fā)芽。宣傳內容上，在普及相關法律法規(guī)知識，高鐵安全知識的同時，還可以增加公益訴訟和侵權賠償的實際案例以及嚴重影響鐵路運行安全和生產安全的的行為責任人限制乘坐火車等內容，讓個人及單位明確違法成本，提高法律震懾力。

5.4 構建聯(lián)防聯(lián)控的長效機制方面

路地雙方建立快速溝通聯(lián)絡機制，建議是一是相關責任人員建立微信群，暢通信息流轉，發(fā)現(xiàn)問題及時溝通，齊抓共管。二是鐵路部門除日常安全檢查外，要聯(lián)系地方安全單位周期性的聯(lián)合檢查，定期協(xié)作會商會議，通報工作情況，解決邊界共性問題。三是在鐵路重點區(qū)段及周邊安裝使用視頻監(jiān)控設施，提高覆蓋密度，消除鐵路沿線治安防控的死角。

6 結束語

隨著養(yǎng)修經驗的積累和現(xiàn)代科技手段的運用，路內設備安全可控性越來越強，而要實現(xiàn)路外安全的管控，離不開法律、政策的不斷完善以及相關責任方的共同努力。今后要不斷探索外部環(huán)境安全管理的規(guī)律，創(chuàng)新管理模式，更好地保障高鐵安全平穩(wěn)運行。