基于“系統(tǒng)治理”與“多規(guī)合一”相結(jié)合的楠溪江河口治理與保護(hù)研究

方子杰，徐志武，王 挺，劉俊威，黃曉亞

(1.浙江省水利發(fā)展規(guī)劃研究中心，浙江 杭州 310012；2.永嘉縣水利局，永嘉 325100)

浙江省委省政府強(qiáng)力推進(jìn)“大灣區(qū)”戰(zhàn)略，各地及各行各業(yè)均聚焦河口地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，不斷推進(jìn)河口地區(qū)城市化進(jìn)程以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。浙江省八大水系干支流以及獨(dú)流入海河流的河口地區(qū)，人口與產(chǎn)業(yè)高度集聚，社會經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，大多數(shù)是區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、文化、金融、科研中心以及城市的中心城區(qū)，也是區(qū)域主體功能區(qū)劃以及空間總體規(guī)劃中的優(yōu)化開發(fā)區(qū)，屬于我們水利高度關(guān)注并實(shí)施重點(diǎn)保障的重要區(qū)域。

河口地區(qū)涉水問題尤其復(fù)雜且解決相對困難，文章浙江典型河口地區(qū)永嘉楠溪江河口為例，將流域“系統(tǒng)治理”方法與區(qū)域“多規(guī)合一”思路相結(jié)合探索研究河口治理與保護(hù)對策。

1 楠溪江河口地區(qū)基本情況

1.1 區(qū)域與流域概況

楠溪江是是永嘉縣的最大河流，流域面積2436km2，其中永嘉縣境內(nèi)2223km2。楠溪江奔流三百里融入甌江，在沙頭斷面以下進(jìn)入感潮段，也就是楠溪江的河口地區(qū)。這里是永嘉縣的中心城區(qū)，是永嘉政治、經(jīng)濟(jì)、文化、金融、科研中心，縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域以及人口與產(chǎn)業(yè)的集聚區(qū)，也是溫州甌江北岸(北部區(qū)域)未來城市化發(fā)展的主戰(zhàn)場。

1.2 河口城市發(fā)展規(guī)劃

根據(jù)溫州市委市政府提出“五化戰(zhàn)略”目標(biāo)和建設(shè)南起大羅山北至永嘉三江商務(wù)區(qū)的城市中軸線的規(guī)劃思路，永嘉縣委縣政府謀劃在楠溪江河口地區(qū)建造山水智城楠溪新區(qū)。規(guī)劃總面積約77km2，由溫州都市大公園、楠溪水城、三江商務(wù)區(qū)三大空間板塊組成，分為楠溪水城功能區(qū)、三江商住區(qū)、溫商家園小鎮(zhèn)功能區(qū)、植物園核心功能區(qū)、溫州市民體育休閑公園與文化休閑公園功能區(qū)等。

楠溪新區(qū)的定位是溫州融入長三角經(jīng)濟(jì)圈的橋頭堡，溫州沿江開發(fā)、跨江發(fā)展的先行區(qū)，浙南“山水城市”的樣板區(qū)，溫州“產(chǎn)城融合”的示范區(qū)，杭溫高鐵旅游經(jīng)濟(jì)帶的關(guān)鍵點(diǎn)。定位如此之高，需要水利提供堅(jiān)強(qiáng)有力的水安全、水資源、水生態(tài)保障，同時需從河口水安全、水資源、水生態(tài)與水環(huán)境等方面對新區(qū)建設(shè)提出剛性約束要求。

2 河口主要水問題與對策

2.1 河口水安全保障

現(xiàn)狀楠溪江河口地區(qū)總體防洪能力僅在5—20年一遇，縣城防洪能力接近20年一遇，不能滿足河口地區(qū)(楠溪新區(qū))新時期高質(zhì)量發(fā)展提出的高標(biāo)準(zhǔn)要求。

河口地區(qū)發(fā)展最大的水利短板在于防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)偏低，主要問題是楠溪江流域缺乏防洪骨干工程。根據(jù)《永嘉縣縣域總體規(guī)劃》、永嘉縣“十三五”規(guī)劃要求，甌江北岸、楠溪江上塘鎮(zhèn)至甌北鎮(zhèn)區(qū)段防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到50年一遇。但受特殊的地理位置及水文情勢的影響，永嘉縣楠溪江干流洪水峰大流急，流域上游無控制性骨干水利工程，洪水調(diào)節(jié)能力較弱，使得永嘉縣楠溪江干流兩岸成為了省內(nèi)有名的洪災(zāi)多發(fā)地區(qū)，沿江兩岸及上塘縣城等地容易受淹，永嘉縣城上塘鎮(zhèn)在歷史上曾發(fā)生多次洪水災(zāi)害。永嘉縣城實(shí)施了三塘隧洞分洪應(yīng)急工程后，雖然成功抵御了蘇力、菲特等臺風(fēng)的襲擊，但永嘉縣城上塘鎮(zhèn)防洪排澇問題未得到徹底根治，縣城防洪排澇的標(biāo)準(zhǔn)仍相對偏低，不能適應(yīng)《永嘉縣縣域總體規(guī)劃》的防洪排澇要求。

解決楠溪江河口防洪問題的根本出路在于統(tǒng)籌考慮流域上下游洪水蓄泄關(guān)系、洪水出路安排、洪水資源利用和生態(tài)環(huán)境功能維護(hù)，推進(jìn)流域性防洪控制性水庫工程，增強(qiáng)流域洪水調(diào)蓄能力，解決流域內(nèi)因缺少有效防洪控制性工程而暴露出的流域洪水調(diào)控能力不足問題。按照甌江流域綜合規(guī)劃以及楠溪江流域水利綜合規(guī)劃，最關(guān)鍵的上蓄措施就是實(shí)施南岸水庫。

南岸水庫防洪保護(hù)范圍從水庫壩址一直到下游河口(三江口)約74km的楠溪江兩岸，包括溪口、鯉溪、巖頭、沙頭、上塘、黃田、三江、甌北等街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，保護(hù)人口15.2萬人。水庫防洪庫容0.96億m3，多年平均每年防洪效益(2014年水平)合計為17370萬元。水庫建成后可使得溪口、鯉溪的防洪能力從現(xiàn)狀的不到10年一遇提高到20年一遇，并減輕巖頭、沙頭的防洪壓力。流域規(guī)劃提出的南岸、源頭、西源、石染等四座大中型水庫全部建成并輔以對下游河道進(jìn)行整治后，20年一遇上塘縣城鵝浦溪口水位可以降低1.99m，黃田水位可以降低0.57m；50年一遇上塘縣城鵝浦溪口水位可以降低2.13m，黃田水位可以降低0.69m，楠溪江河口地區(qū)整體提升滿足規(guī)劃防洪標(biāo)準(zhǔn)。

另一方面考慮河口地區(qū)防洪實(shí)際情況，按照分區(qū)分級設(shè)防原則，應(yīng)因地制宜合理設(shè)置設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，不宜全線采用統(tǒng)一的高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)防。按照國標(biāo)《防洪標(biāo)準(zhǔn)》相關(guān)規(guī)定要求，對縣城與黃田高鐵新城設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)可適當(dāng)高一些，建議采用30—50年一遇，其他地方可采用20年一遇標(biāo)準(zhǔn)。

可見，實(shí)施楠溪江流域上蓄建庫以及河口建堤是保障河口地區(qū)(楠溪新區(qū))發(fā)展防洪安全的關(guān)鍵工程措施，其中南岸水庫系重中之重。

2.2 河口水資源保障

楠溪江河口地區(qū)目前由縣城及甌北、黃田等多座水廠供水，但原水均取自楠溪江引水工程，屬于河道型單一水源地。楠溪江引水工程最初設(shè)計主要供水范圍為縣城至甌北沿線的楠溪江河口地區(qū)，后來擴(kuò)大范圍至西溪與菇溪流域的橋頭、橋下供水區(qū)，較大減少了本流域河口地區(qū)的供水量。隨著楠溪江河口地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與城市化快速推進(jìn)，今后僅靠楠溪江引水工程渠首的天然徑流供水就會漸漸力不從心。初步分析測算，2020年整個楠溪江供水區(qū)(包括虹柳平原等)缺水19870萬m3(其中河口地區(qū)約占22%左右)，2030年整個楠溪江供水區(qū)優(yōu)質(zhì)水缺口在21659萬m3(河口地區(qū)約占25%左右)，因此需要持續(xù)加大上蓄調(diào)節(jié)能力，進(jìn)一步提升供水保證率與可靠度。

按照水資源空間均衡原則，提升楠溪江河口地區(qū)供水保證率與可靠度的根本出路，同樣在于“上蓄”建庫，統(tǒng)籌考慮流域上下游水資源配置與城市人口、耕地以及產(chǎn)業(yè)布局關(guān)系，推進(jìn)流域性控制性水庫工程，增強(qiáng)流域水資源調(diào)蓄能力，解決流域河口地區(qū)產(chǎn)業(yè)人口集聚凸顯的供水能力不足問題。按照甌江流域綜合規(guī)劃，規(guī)劃2020年以前在干流大楠溪上新建南岸水庫工程，新增優(yōu)質(zhì)水19870萬m3，和現(xiàn)有水源聯(lián)合供水可滿足楠溪江供水區(qū)2020年水平年的需水。

規(guī)劃工況2030年水平年(已建南岸水庫)供水保證率接近90%，為達(dá)規(guī)劃95%供水保證率，需另外新建源頭水庫或石染水庫，合計新增優(yōu)質(zhì)水21659萬m3(包括南岸水庫供水量)，共同滿足楠溪江供水區(qū)2030年水平年的需水。可見，實(shí)施楠溪江流域上蓄建庫是保障河口地區(qū)(楠溪新區(qū))發(fā)展供水安全的關(guān)鍵措施，其中南岸水庫系重中之重。

2.3 河口水資源保護(hù)

2.3.1 嚴(yán)格水域岸線管控，保護(hù)水域生態(tài)空間

應(yīng)按照《水法》、《浙江省河道管理?xiàng)l例》等水法律法規(guī)要求，嚴(yán)格按照規(guī)劃要求保護(hù)水域空間，并進(jìn)一步做好河口地區(qū)水域岸線空間保護(hù)與管控。楠溪江河口地區(qū)河道彎曲，潮灘濕地發(fā)育，未經(jīng)科學(xué)論證不宜盲目截彎取直。楠溪江防洪規(guī)劃格局初步研究提出的下嶂岙隧洞群分洪方案以及嶼門劈山方案，不能有效解決縣城上塘以下河口段防洪問題，同時較大改變河流自然流向影響河口生態(tài)等安全，因此不可取。河口灘地灘林必須保留保護(hù)，縣城李浦灘地的1870畝土地應(yīng)以保護(hù)為主，不宜轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。河口地區(qū)任何建設(shè)活動凡是涉及占用水域的，應(yīng)遵循“嚴(yán)格控制、保護(hù)生態(tài)、分類管理、占補(bǔ)平衡”的原則，按照《浙江省建設(shè)項(xiàng)目占用水域管理辦法》相關(guān)規(guī)定處理。

2.3.2 實(shí)施河長制綜合治水，維護(hù)河口水質(zhì)安全

按照《甌江流域綜合規(guī)劃》，楠溪江河口地區(qū)的目標(biāo)水質(zhì)為Ⅲ類水。根據(jù)《浙江省水功能區(qū)水環(huán)境功能區(qū)劃分方案》，沙頭楠溪江供水工程攔水閘至河口清水埠長度31.5km河道的水功能區(qū)與水環(huán)境功能區(qū)為景觀娛樂、工業(yè)用水區(qū)，現(xiàn)狀、目標(biāo)水質(zhì)為Ⅲ類水。河口地區(qū)相關(guān)保護(hù)與開發(fā)利用活動，須符合水功能區(qū)與水環(huán)境功能區(qū)劃分方案提出的要求，并應(yīng)按照《水污染防治法》與《浙江省水資源管理?xiàng)l例》要求，嚴(yán)格做好水資源保護(hù)工作，控制入河污染物排放，確保水質(zhì)安全。

2.4 河口水環(huán)境治理

2.4.1發(fā)揮上游樞紐作用，維持河口生態(tài)基流

維護(hù)河口水生態(tài)安全，除河口天然洪潮交換作用外，還需要枯水期上游來水維持一定的生態(tài)基流。目前，楠溪江供(引)水工程已建成向外流域供水，必然減少了楠溪江河口地區(qū)枯水期天然徑流?！懂T江流域綜合規(guī)劃》要求楠溪江供水工程樞紐控制生態(tài)基流不小于7.2m3/s，規(guī)劃提出楠溪江上游南岸、源頭、西源、石染等四座大中型水庫承擔(dān)生態(tài)調(diào)節(jié)補(bǔ)水作用，分別要求設(shè)置1.1、0.8、0.5、0.5m3/s生態(tài)基流，以改善楠溪江河口地區(qū)未來水生態(tài)環(huán)境。

2.4.2 開展河口水環(huán)境治理，維護(hù)河口生態(tài)安全

目前，楠溪江供(引)水工程已建成向外流域供水，有關(guān)專題研究表明，當(dāng)楠溪江向外流域引水流量達(dá)到13.7m3/s時，因引水后江道淤積的影響，永嘉縣城20年一遇洪水位將比引水前抬高約0.22m，將進(jìn)一步加重縣城的防洪壓力。因此流域規(guī)劃提出通過楠溪江河口建閘，來有效地阻攔海域來沙，可在楠溪江向外流域引水后不會發(fā)生較為嚴(yán)重的江道淤積，從而減輕流域防洪壓力。同時，河口建閘可使楠溪江平時免受甌江潮水侵?jǐn)_，改變楠溪江自古以來潮水上溯至沙頭的現(xiàn)狀，在三江口至沙頭引水工程之間形成一江碧水，營造約9平方公里清澈的“楠溪湖”。永嘉縣謀劃以楠溪江河口大閘為抓手，以楠溪水城、三江商務(wù)區(qū)和溫州都市大公園三大空間板塊規(guī)劃建設(shè)“溫州山水智城·楠溪新區(qū)”。

3 河口綜合治理建議

3.1 推進(jìn)流域“系統(tǒng)治理”，解決河口水利問題

河口地區(qū)的防洪能力提升主要依賴南岸水庫發(fā)揮主導(dǎo)作用；河口大閘在遭遇高標(biāo)準(zhǔn)洪水的洪(臺)汛期，一般需開全閘泄洪，因此防洪作用及效果不大，主要發(fā)揮改善河口地區(qū)水環(huán)境的作用以及起南岸水庫與楠溪江供水工程建成后河口減淤補(bǔ)償作用。

無論是保障河口地區(qū)防洪安全與供水安全，還是保護(hù)水資源、改善水生態(tài)、治理水環(huán)境等方面，南岸水庫以及河口大閘均是確保楠溪江河口地區(qū)可持續(xù)發(fā)展與楠溪新區(qū)高質(zhì)量建設(shè)的關(guān)鍵，“一庫一閘”項(xiàng)目系重中之重；且從流域系統(tǒng)治理與水資源空間均衡配置來看，南岸水庫的作用與地位高(優(yōu))于河口大閘。

目前，南岸水庫已于2016年完成可行性研究報告編制、咨詢工作，已取得省級層面專家咨詢意見，并已于2017年底完成社會穩(wěn)定風(fēng)險評估(第一期)、規(guī)劃選址、環(huán)境影響評價、景觀可視性分析專題、正常蓄水位比較專題、施工總布置圖報告、地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險評估等13個專題編制論證工作；楠溪江河口大閘完成可研報告初稿。從流域系統(tǒng)治理來看，實(shí)施南岸水庫以及河口建閘是確保河口地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展與城市化高質(zhì)量建設(shè)不可缺少且不可替代的關(guān)鍵項(xiàng)目，因此當(dāng)前必須緊緊牽住“一庫一閘”這個牛鼻子，同步加快推進(jìn)“一庫一閘”前期工作，爭取盡快報批可行性研究報告，力爭“十三五”期間實(shí)質(zhì)性啟動“一庫一閘”建設(shè)。

3.2 區(qū)域“多規(guī)合一”空間協(xié)調(diào)問題

推進(jìn)河口治理與保護(hù)以及“一庫一閘”建設(shè)落地的關(guān)鍵是落實(shí)“多規(guī)合一”、銜接融合縣域空間規(guī)劃與流域綜合規(guī)劃，統(tǒng)籌縣域空間總體布局與流域治理格局，協(xié)調(diào)解決水利基礎(chǔ)設(shè)施空間布局。

浙江省為全國九個省級空間規(guī)劃編制試點(diǎn)省份之一，探索按照不同層級行政區(qū)域設(shè)置空間規(guī)劃體系，其中省級層面構(gòu)建“總體規(guī)劃+專項(xiàng)規(guī)劃”的空間規(guī)劃體系，市縣層面探索“總體規(guī)劃+詳細(xì)規(guī)劃”的空間規(guī)劃體系。縣域空間規(guī)劃是指導(dǎo)縣域國土空間保護(hù)與開發(fā)的戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性、約束性規(guī)劃，是縣域空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的藍(lán)圖，是空間用途管制和各類開發(fā)建設(shè)活動的基本依據(jù)；而流域綜合規(guī)劃是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要和水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀編制的開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)水資源和防治水害的總體部署。目前，浙江省域空間規(guī)劃已編制完成并已征求意見，后續(xù)全省縣域空間規(guī)劃將陸續(xù)鋪開，永嘉縣現(xiàn)已將楠溪江流域規(guī)劃修編列為今年年度工作計劃，務(wù)必啟動。

下一步要在省域空間總體規(guī)劃與甌江流域綜合規(guī)劃的指導(dǎo)與約束下，統(tǒng)籌縣域空間發(fā)展布局與流域治理格局，落實(shí)“多規(guī)合一”，認(rèn)真謀劃編制永嘉縣域空間規(guī)劃，修編楠溪江流域綜合規(guī)劃，共同搭建全域公共信息基礎(chǔ)平臺，實(shí)現(xiàn)兩者規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃期限和核心目標(biāo)的統(tǒng)一，以及縣域與流域防洪減災(zāi)治理總體格局與重大工程布局(重中之重系“一庫一閘”)的銜接協(xié)調(diào)，強(qiáng)化水域岸線空間管控。并在縣域空間規(guī)劃(上位)與流域規(guī)劃的指導(dǎo)約束下，編制空間規(guī)劃體系的水利詳細(xì)規(guī)劃(下位)，進(jìn)一步深化細(xì)化做好工程措施與非工程(管控)措施的“落小、落細(xì)、落實(shí)、落地”文章，以1∶2000縣域坐標(biāo)圖(CGCS2000矢量地形圖)為底圖，詳細(xì)繪制1∶2000河口水域岸線管控圖以及流域“一庫一閘”規(guī)劃布局圖等，確保流域管控措施落實(shí)以及重大項(xiàng)目落地。

4 結(jié)語

建國后浙江省水利基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)不斷的建設(shè)與完善，同時隨著新時代浙江省“大灣區(qū)”戰(zhàn)略的推進(jìn)，現(xiàn)今水利主戰(zhàn)場逐步從流域的源頭及中上游地區(qū)轉(zhuǎn)向了流域的中下游及河口地區(qū)。河口地區(qū)的治理與保護(hù)，要堅(jiān)定不移踐行新時期水利工作方針，堅(jiān)持以問題與需求為導(dǎo)向，把河口防洪減災(zāi)以及水資源保護(hù)與水環(huán)境治理放在更加突出位置，以流域“系統(tǒng)治理”為導(dǎo)向協(xié)調(diào)推進(jìn)河口治理與保護(hù)總體格局；并按照中央關(guān)于構(gòu)建全域統(tǒng)一空間規(guī)劃體系的總體要求，以區(qū)域“多規(guī)合一”為引領(lǐng)統(tǒng)籌縣域空間總體布局與流域治理格局，確保流域重大項(xiàng)目空間布局及管控措施落地。

本文以永嘉楠溪江河口為例，初步探索研究河口治理與保護(hù)對策，為我國沿海河口地區(qū)開展系統(tǒng)治理與綜合整治提供一些思路與借鑒。后續(xù)有待于進(jìn)一步細(xì)化深化研究，尤其是結(jié)合今后浙江省縣域空間總體規(guī)劃及其下位水利詳細(xì)規(guī)劃的編制研究，進(jìn)一步加深河口治理保護(hù)工程措施與非工程措施“落小、落細(xì)、落實(shí)、落地”方面的探索研究。