水利水電工程移民安置實(shí)施進(jìn)度管理的問(wèn)題與對(duì)策

(中國(guó)電建集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，成都 611130)

移民安置實(shí)施進(jìn)度管理是水利水電工程建設(shè)的重要組成部分，妥善處理好實(shí)施過(guò)程中的進(jìn)度問(wèn)題是保證工程正常施工和庫(kù)區(qū)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的必要條件。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)堅(jiān)持以人為本、尊重地方實(shí)際的原則開(kāi)展大中型水利水電工程移民安置工作。但鑒于移民工作程序的復(fù)雜性，耗時(shí)較長(zhǎng)，往往被工程“三通一平”等籌建工作，甚至是主體工程建設(shè)“推著走”[1]。為此，國(guó)家提出了先移民后建設(shè)的水電開(kāi)發(fā)總體方針，立足更好地解決移民安置問(wèn)題，并在安置過(guò)程中對(duì)移民搬遷、單項(xiàng)工程等方面的進(jìn)度進(jìn)行管理和控制，以有效解決移民滯后工程建設(shè)的問(wèn)題[2]。目前，移民安置實(shí)施進(jìn)度管理無(wú)論是制度建設(shè)還是實(shí)施環(huán)節(jié)仍存在諸多問(wèn)題和不足，如何完善移民安置進(jìn)度管理仍需進(jìn)一步探索。

1 進(jìn)度管理的目標(biāo)與定位

按照國(guó)家移民政策法規(guī)開(kāi)展“先移民后建設(shè)”工作，依據(jù)審核批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃實(shí)施移民先行搬遷，分階段完成移民搬遷安置工作，確保移民安置相關(guān)工作總體進(jìn)度和年度計(jì)劃相一致、移民工程建設(shè)進(jìn)度和制定的計(jì)劃相匹配，從而保證按照計(jì)劃工期完成搬遷安置任務(wù)，確保工程建設(shè)總體目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)[3]。

2 當(dāng)前制度建設(shè)情況

根據(jù)多年來(lái)移民安置的實(shí)施情況，各級(jí)政府和參建單位高度重視制度建設(shè)，注重發(fā)揮制度的約束和激勵(lì)作用。當(dāng)前，各地的移民安置補(bǔ)償工作以《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(第679號(hào)令)為總前提[4]，移民單項(xiàng)工程進(jìn)度按工程進(jìn)度管理辦法實(shí)施。同時(shí)，參建單位根據(jù)各地實(shí)際情況也建立了相應(yīng)的規(guī)章制度，移民安置進(jìn)度管理制度建設(shè)正在逐步完善。

2.1 建立了移民工程進(jìn)度計(jì)劃管理制度

在施工項(xiàng)目進(jìn)度管理中，施工單位和監(jiān)理單位根據(jù)合同規(guī)定的工期要求編制施工進(jìn)度計(jì)劃，并以此作為管理的目標(biāo)，對(duì)施工的全過(guò)程進(jìn)行檢查、對(duì)照、分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)實(shí)施中的偏差，采取有效措施，調(diào)整工程建設(shè)施工進(jìn)度計(jì)劃，保證工期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并隨之建立了事前計(jì)劃制度、建設(shè)過(guò)程控制制度、工程進(jìn)度評(píng)價(jià)制度、建設(shè)目標(biāo)考核制度等。

2.2 在移民安置過(guò)程中建立了監(jiān)督制度

在移民安置實(shí)施進(jìn)度管理中，綜合監(jiān)理、單體監(jiān)理單位全程參與移民安置進(jìn)度管理，按照分解的各階段移民安置的進(jìn)度目標(biāo)與實(shí)施階段的形象進(jìn)度和資金撥付進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)督對(duì)比，發(fā)現(xiàn)計(jì)劃與實(shí)際情況不相匹配時(shí)，及時(shí)告知有關(guān)各方，并要求立即處理。與此同時(shí)，在監(jiān)理過(guò)程中形成的監(jiān)理日志制度，用于記錄項(xiàng)目進(jìn)度情況。

2.3 明確了參建各方責(zé)任制

根據(jù)國(guó)家及各省(區(qū))人民政府出臺(tái)的移民安置相關(guān)政策，相關(guān)地方政府、項(xiàng)目法人、移民綜合設(shè)代、移民綜合監(jiān)理等參建單位都明確提出了各自在移民安置進(jìn)度管理中的責(zé)任，為移民安置工作的順利實(shí)施提供了保障。

2.4 建立了移民工程項(xiàng)目管理制

項(xiàng)目管理制已普遍應(yīng)用到移民工程的建設(shè)中。項(xiàng)目法人對(duì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、籌資、建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、還本付息以及資產(chǎn)的保值增值的全過(guò)程負(fù)責(zé)，并承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，在滿足質(zhì)量、安全、環(huán)保及成本控制目標(biāo)的前提下，對(duì)工程的總體進(jìn)度根據(jù)項(xiàng)目的具體情況進(jìn)行通盤考慮，全面規(guī)劃，有效控制。

3 進(jìn)度管理存在的問(wèn)題

3.1 利益不同導(dǎo)致多方博弈，影響移民安置進(jìn)度

大中型水電工程移民管理涉及多方參與者，在工程建設(shè)征地移民安置工作中，項(xiàng)目法人、地方政府、移民是相互影響的利益主體。在整個(gè)移民過(guò)程中，由于各方考慮的因素不同，在追逐自身利益最大化的過(guò)程中不可避免地會(huì)發(fā)生利益沖突，導(dǎo)致協(xié)調(diào)和解決移民問(wèn)題的效率低下，影響移民安置實(shí)施的進(jìn)度。

3.2 部分電站尚未制定移民安置實(shí)施年度計(jì)劃

移民安置實(shí)施年度計(jì)劃是根據(jù)核準(zhǔn)的水利水電工程建設(shè)總體進(jìn)度要求，結(jié)合移民安置實(shí)際情況，由省級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)正式下達(dá)的本年度移民安置項(xiàng)目安排、資金安排和時(shí)間要求。年度計(jì)劃的編制和執(zhí)行好壞，直接影響移民安置工作的進(jìn)度。因此，在移民安置實(shí)施期間對(duì)進(jìn)度計(jì)劃進(jìn)行合理安排十分必要。盡管如此，仍有部分電站未制定年度計(jì)劃或下達(dá)計(jì)劃的時(shí)間較晚，導(dǎo)致移民工作長(zhǎng)時(shí)間處于停滯或無(wú)控制狀態(tài)，嚴(yán)重影響主體工程的實(shí)施進(jìn)度。

3.3 地方政府的計(jì)劃執(zhí)行力不夠

省級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)下達(dá)年度計(jì)劃后，地方政府應(yīng)嚴(yán)格按照進(jìn)度計(jì)劃中指定的工程建設(shè)進(jìn)度和移民工作進(jìn)度執(zhí)行，但部分地方政府在執(zhí)行計(jì)劃時(shí)，僅當(dāng)成一項(xiàng)工作任務(wù)來(lái)完成，并沒(méi)有將計(jì)劃中的任務(wù)作為政府的目標(biāo)或業(yè)績(jī)?nèi)蝿?wù)來(lái)執(zhí)行，隨意調(diào)整工作進(jìn)度，導(dǎo)致年度計(jì)劃不能按期完成，計(jì)劃的執(zhí)行力度有待加強(qiáng)。

3.4 政府監(jiān)督和檢查力度有待加強(qiáng)

部分行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)在對(duì)年度計(jì)劃執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的工作中，存在責(zé)任不明確、制度不健全、過(guò)程不持續(xù)、檢查不到位等現(xiàn)象。并且，上級(jí)對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督和檢查力度不夠，省級(jí)移民管理部門下達(dá)年度工作計(jì)劃任務(wù)后，對(duì)工程的實(shí)施情況缺乏及時(shí)有效的檢查跟蹤，導(dǎo)致?lián)p害移民群眾利益、違反資金和項(xiàng)目管理規(guī)定的行為時(shí)有發(fā)生，影響工程的實(shí)施進(jìn)度。

3.5 制定年度計(jì)劃的原則存在一定問(wèn)題

水利水電工程“先移民后建設(shè)”方針未出臺(tái)前，主要是圍繞主體工程節(jié)點(diǎn)目標(biāo)倒推工期，制定移民總體計(jì)劃和年度計(jì)劃，由主體設(shè)計(jì)單位根據(jù)移民總體進(jìn)度計(jì)劃擬定下一年度的移民安置計(jì)劃并上報(bào)省級(jí)移民部門，經(jīng)與項(xiàng)目業(yè)主、地方政府等各方充分協(xié)商后下達(dá)執(zhí)行。這種“自上而下”制定計(jì)劃的方式，沒(méi)有科學(xué)分析移民工作和移民工程的合理周期，容易造成部分工程 “重工程、輕移民”的錯(cuò)誤傾向，導(dǎo)致宣傳、組織、動(dòng)員等基礎(chǔ)工作上不夠扎實(shí)，甚至引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。但是，隨著《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》的頒布，年度計(jì)劃主要由縣級(jí)地方政府負(fù)責(zé)制定和上報(bào)，但這種“自下而上”的方式也存在一定的問(wèn)題，如個(gè)別地方政府在編制年度計(jì)劃時(shí)故意夸大或放大工作難度，對(duì)主體工程的建設(shè)進(jìn)度及用地需求考慮不充分，盲目編制年度計(jì)劃，導(dǎo)致部分工程進(jìn)度滯后，影響工程總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.6 移民單項(xiàng)工程進(jìn)度滯后

一般情況下，由于移民安置前期工作比較滯后，如：可行性報(bào)告、設(shè)計(jì)文件的深度不夠，編審時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，招標(biāo)投標(biāo)工作因各種原因未及時(shí)啟動(dòng)，導(dǎo)致整個(gè)移民工程在啟動(dòng)時(shí)滯后于年度計(jì)劃。同時(shí)，單項(xiàng)工程啟動(dòng)后，在實(shí)施過(guò)程中，由于工期及相關(guān)計(jì)劃的失誤、邊界條件的變化、控制過(guò)程中的失誤等，也會(huì)造成工程形象進(jìn)度和移民資金撥付進(jìn)度的滯后。

4 加強(qiáng)進(jìn)度管理對(duì)策及措施

4.1 建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的利益機(jī)制

水利水電工程移民是一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱巨、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，項(xiàng)目法人、項(xiàng)目所在地方政府、移民個(gè)人在工程建設(shè)過(guò)程中為追求自身利益不可避免地會(huì)發(fā)生利益沖突。如:個(gè)人補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用在整個(gè)移民投資中所占份額是多少，專業(yè)項(xiàng)目的復(fù)建投資對(duì)整個(gè)移民投資的影響有多大，相關(guān)稅費(fèi)在移民投資中又是怎樣的分量等方面，各方都有各自的考慮。鑒于此，唯有理順各方利益關(guān)系，建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的利益機(jī)制，方可有效地化解項(xiàng)目法、人地方政府和移民個(gè)人三者之間的利益沖突，為工程建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供有效保障。

4.2 制定合理的計(jì)劃，建立相應(yīng)的移民安置進(jìn)度調(diào)整機(jī)制

在移民安置實(shí)施過(guò)程中，年度工作計(jì)劃的完成率普遍不高，調(diào)整過(guò)于隨意，安置工作無(wú)限期滯后已成常態(tài)。為避免移民安置工作進(jìn)度滯后，應(yīng)建立計(jì)劃管理制度，圍繞工程建設(shè)的節(jié)點(diǎn)性目標(biāo)制定科學(xué)合理的移民安置實(shí)施總體進(jìn)度計(jì)劃，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)以及實(shí)施年度、月進(jìn)度等細(xì)部計(jì)劃，明確各項(xiàng)工作節(jié)點(diǎn)、責(zé)任分工、變更等事項(xiàng)處理程序及時(shí)間要求、責(zé)任追究等。同時(shí)，移民綜合設(shè)代和綜合監(jiān)理應(yīng)對(duì)計(jì)劃的科學(xué)性、合理性做出準(zhǔn)確判斷，進(jìn)行高效的溝通，促成計(jì)劃的及時(shí)下達(dá)，并根據(jù)實(shí)施的具體情況，合理調(diào)整進(jìn)度計(jì)劃，并做好計(jì)劃執(zhí)行的檢查與糾偏，做到進(jìn)度的動(dòng)態(tài)控制。在發(fā)現(xiàn)實(shí)施進(jìn)度和計(jì)劃產(chǎn)生偏差時(shí)，及時(shí)建立相應(yīng)的調(diào)整機(jī)制。

4.3 明確年度計(jì)劃制定原則

水利水電工程“先移民后建設(shè)”方針出臺(tái)后，移民安置實(shí)施年度計(jì)劃的制定主要由地方根據(jù)移民安置規(guī)劃和項(xiàng)目法人的年度移民安置計(jì)劃建議，在與各方充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，組織編制本行政區(qū)域下一年度的移民安置計(jì)劃，并逐級(jí)上報(bào)，待省級(jí)移民部門批準(zhǔn)后下達(dá)執(zhí)行。這種“由下而上”的方式，在一定程度上，科學(xué)考慮了移民工作本身的周期性，宏觀上也做到了盡量與主體工程銜接，具有一定的積極意義。因此，編制年度計(jì)劃時(shí)既要對(duì)移民工作本身的合理周期進(jìn)行充分分析，也要在宏觀層面上與主體工程相銜接，推動(dòng)主體工程的順利建設(shè)。特別是在宏觀層面上，移民綜合監(jiān)理和綜合設(shè)代的參與尤為重要，憑借其自身豐富的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，更加了解移民工程的合理周期和電站要求，能夠?yàn)槟甓扔?jì)劃的制定提供重要的決策建議。

4.4 建立完善的行政監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)理相結(jié)合的移民實(shí)施進(jìn)度管控機(jī)制

移民安置工作難度大，進(jìn)度不可控，計(jì)劃在執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)把行政監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)理高效地結(jié)合起來(lái)，強(qiáng)化綜合監(jiān)理專業(yè)管控能力，確保工程進(jìn)度處于可控狀態(tài)。制定嚴(yán)格的監(jiān)督管理責(zé)任追究制度，層層落實(shí)責(zé)任，完善責(zé)任制、崗位制、考核制，把監(jiān)督管理的具體事項(xiàng)落實(shí)到具體責(zé)任機(jī)構(gòu)、具體責(zé)任人，使其有職、有權(quán)、有責(zé)。嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)責(zé)任追究的規(guī)定，對(duì)失職瀆職者依法依規(guī)追究責(zé)任。

4.5 建立年度計(jì)劃?rùn)z查考核機(jī)制，加強(qiáng)進(jìn)度計(jì)劃?rùn)z查力度

省級(jí)移民管理部門下達(dá)年度工作計(jì)劃任務(wù)后，應(yīng)根據(jù)工程節(jié)點(diǎn)目標(biāo)完成時(shí)間及時(shí)檢查年度計(jì)劃的執(zhí)行情況，加密年度工作計(jì)劃?rùn)z查的周期，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)提出整改措施，保證年度計(jì)劃的順利實(shí)施。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)移民實(shí)施機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查力度，將進(jìn)度計(jì)劃完成情況納入地方政府年度目標(biāo)考核，實(shí)行移民工作一票否決制，并建立問(wèn)責(zé)機(jī)制，提升省級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)在移民安置工程建設(shè)管理 工作中的權(quán)威性。

4.6 強(qiáng)化移民單項(xiàng)工程進(jìn)度控制

建設(shè)單位要及時(shí)了解和掌握與施工進(jìn)度有關(guān)的各種信息，不斷將實(shí)際進(jìn)度與計(jì)劃進(jìn)度進(jìn)行比較，一旦發(fā)現(xiàn)進(jìn)度拖后，要分析原因，并系統(tǒng)分析對(duì)后續(xù)工作會(huì)產(chǎn)生的影響，在保證質(zhì)量和安全的基礎(chǔ)上，確保施工進(jìn)度，以總進(jìn)度為依據(jù)，按不同施工階段、不同專業(yè)工種分解為不同的分部進(jìn)度目標(biāo)，以各項(xiàng)技術(shù)、管理措施為保證手段，進(jìn)行施工全過(guò)程的動(dòng)態(tài)控制。

4.7 進(jìn)一步明確、細(xì)化各方職責(zé)

移民進(jìn)度管理涉及地方政府、業(yè)主、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工單位等各方，但對(duì)于在建設(shè)征地移民安置實(shí)施進(jìn)度管理中出現(xiàn)的問(wèn)題，各部門推諉、職責(zé)不清、責(zé)任不明等情況仍然存在，涉及多部門問(wèn)題的協(xié)調(diào)效率不高，致使許多問(wèn)題“久拖不決、久議不決”。應(yīng)通過(guò)進(jìn)一步明確、細(xì)化有關(guān)各方的職責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，促進(jìn)相關(guān)問(wèn)題及時(shí)有效解決，保證進(jìn)度目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

5 結(jié) 語(yǔ)

移民安置工作是水利水電工程建設(shè)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，它直接影響著社會(huì)穩(wěn)定和工程建設(shè)總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。移民安置進(jìn)度管理工作作為新時(shí)期移民工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展和改革創(chuàng)新的思路，對(duì)新時(shí)期移民安置工作中存在的新情況、新問(wèn)題及新特點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)和分析，不斷探索進(jìn)度管理的新思路和新方法。