黑龍江省水權(quán)試點綜述

李鐵男，董 鶴 ，張守杰，楊國立 ，司振江

(1.黑龍江省水利科學(xué)研究院， 黑龍江 哈爾濱 150080；2.黑龍江省水利廳， 黑龍江 哈爾濱 150010)

1 黑龍江省水資源總體情況

1.1 水資源總量在北方省份相對充沛

黑龍江省多年平均水資源總量810億m3(地表水資源量686億m3，地下水不重復(fù)量124億m3)[1]，還有約2000億m3的國際河流水資源量，在北方省份中，水資源總量相對充沛，但平均年降水量僅533 mm；全省人均占有水資源量為2114 m3，與全國平均水平接近，屬于輕度缺水；耕地畝均占有水資源量為339 m3，僅為全國平均水平1/4。

1.2 水資源效益較低

2017年黑龍江省總用水量353.05億m3，地表水用水量188.95億m3，占53.5%；地下水用水量163.10億m3，占46.2%；非常規(guī)水用水量1.00億m3，占0.3%。其中：農(nóng)業(yè)用水總量316.44億m3，占89.6%，農(nóng)田灌溉畝均用水量409 m3，水田畝均用水量490 m3，農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)0.5997，完成0.5928的控制目標(biāo)。全省總灌溉面積503.93萬hm2，水田410.47萬hm2，比上年增加8.80萬hm2；水澆地灌溉面積79.93萬hm2，比上年減少14.47萬hm2；菜田灌溉面積12.60萬hm2，比上年增加3.80萬hm2；林地牧草地等灌溉面積0.92萬hm2，比上年增加0.06萬hm2。工業(yè)用水量19.72億m3，占5.6%，比2016年減少了0.93億m3。萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值(2015年可比價)用水量206 m3，比2015下降8.8%，完成下降8.4%的目標(biāo)，未超過控制指標(biāo)10%，但降幅超過控制指標(biāo)的5%。萬元工業(yè)增加值用水量45.6 m3，比2015年下降22.7%，完成下降9.2%的目標(biāo)。77個重點用水戶用水量2.17億m3；174個火電企業(yè)用水量9.75億m3；其他工業(yè)企業(yè)用水量7.80億m3。生活用水量15.44億m3，占4.4%，比2016年減少0.21億m3。居民生活用水量12.41億m3，比2016年減少0.19億m3；城鎮(zhèn)公共用水量3.03億m3，占0.9%，比2016年減少0.02億m3。生態(tài)環(huán)境用水量1.45億m3，占0.4%，比2016年減少1.08億m3。城鎮(zhèn)環(huán)境用水0.24億m3，比2016年增加0.05億m3；河湖補水1.21億m3，比2016年減少1.13億m3。

1.3 面臨挑戰(zhàn)

由于糧食生產(chǎn)用水量巨大，水資源時空分布不均，缺少控制性工程，水功能區(qū)水質(zhì)狀況改善較慢，資源性缺水、工程性缺水、水質(zhì)性缺水的情況在黑龍江省各地都不同程度地存在，一些流域、區(qū)域，水資源供需矛盾日益突出。長此以往，水資源水環(huán)境將難以承載，發(fā)展將難以為繼。

(1)用水總量后續(xù)增長空間有限。隨著農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鎮(zhèn)化的快速推進，黑龍江省用水需求呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢，拉林河、倭肯河、呼蘭河等部分流域用水已經(jīng)超過水資源承載能力，水資源總量控制尚需進一步加強。農(nóng)業(yè)用水占全省總用水量的89.6%，而水田灌溉用水又占農(nóng)業(yè)用水量的98%，這樣的用水結(jié)構(gòu)，嚴(yán)重擠占了其他行業(yè)和生態(tài)用水的空間，影響黑龍江省水資源可持續(xù)利用。除松花江佳木斯以下河段和界江界河界湖及嫩江干流部分河段外，其他地區(qū)水資源開發(fā)利用潛力不大。

(2)用水效率提高難度加大。隨著三江平原等區(qū)域地表水灌溉逐步替代地下水灌溉，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)難以持續(xù)提高，同時，灌區(qū)節(jié)水改造任務(wù)重、投入大、時間長、見效慢也是影響灌溉水有效利用系數(shù)進一步提高的重要原因。近兩年，黑龍江省萬元GDP用水量和萬元工業(yè)增加值用水量逐年下降趨勢明顯(2016年度229 m3/萬元，2017年度206 m3/萬元；2016年度56 m3/萬元，2017年度45.6 m3/萬元)，但是遠高于國內(nèi)先進地區(qū)。由于經(jīng)濟增長趨緩，有的地市甚至出現(xiàn)負增長，加之節(jié)水投入不足，部分地市萬元GDP用水量和萬元工業(yè)增加值用水量下降難度明顯增大。

(3)水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)率達到國家考核要求難度逐年加大。黑龍江省國家重要水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)率46.5%，距“十三五”期末達到70%的目標(biāo)要求差距較大。黑龍江省一些江河上游地區(qū)，尤其是江河源頭地區(qū)，在沒有人類生產(chǎn)活動或生產(chǎn)活動影響較小的情況下，河流腐殖質(zhì)等背景值因素影響水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)率。黑龍江省耕地面積全國最多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)施用的化肥、農(nóng)藥、殺蟲劑等產(chǎn)生的面源污染問題比較突出。

(4)水資源管理基礎(chǔ)薄弱。當(dāng)前，黑龍江省在水資源管理隊伍建設(shè)方面，存在著隊伍建設(shè)滯后、基礎(chǔ)工作薄弱、保障能力不足等諸多問題。有的地市水資源管理機構(gòu)為公益三類事業(yè)單位，經(jīng)費為自收自支，且用在水資源管理上的人力只有一、兩個人，或者只能從下屬單位借用人員。水資源費改稅后，這樣的機構(gòu)將面臨生存發(fā)展問題，嚴(yán)重影響職能履行。有的地市水資源管理專業(yè)人員較少，不利于工作開展。水資源監(jiān)控能力特別是農(nóng)業(yè)灌溉計量能力建設(shè)嚴(yán)重滯后。水資源費從專項資金逐步納入預(yù)算管理后，投入不足的問題更加凸顯。水資源相關(guān)規(guī)劃及實施方案等前期工作相對滯后。

2 水權(quán)試點提出

2014年，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)小組第五次會議上指出，“推動建立水權(quán)制度，明確水權(quán)歸屬[2]”。連續(xù)3 a的中央1號文件提出，“建立健全水權(quán)制度，開展水權(quán)確權(quán)登記試點，探索多種形式的水權(quán)流轉(zhuǎn)方式”。2016年以來，國務(wù)院考核各省實行最嚴(yán)格水資源管理制度工作，將水權(quán)確權(quán)工作納入考核指標(biāo)體系[3]。

水權(quán)確權(quán)，是自然資源確權(quán)的重要內(nèi)容，也是深化改革的重要內(nèi)容[4]。黑龍江省委省政府高度重視水權(quán)試點工作，2013年12月，中共黑龍江省第十一屆委員會第四次全體會議通過了《中共黑龍江省委關(guān)于貫徹落實<中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定>的意見》，明確提出推行水權(quán)交易制度，并列入《黑龍江省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》。2016年6月，省政府印發(fā)了《黑龍江省人民政府辦公廳關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的實施意見》，提出建立農(nóng)業(yè)水權(quán)制度，明確水權(quán)，實行總量控制，逐步建立農(nóng)業(yè)水權(quán)交易制度，鼓勵用戶轉(zhuǎn)讓節(jié)水量，在滿足區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)用水的前提下，推行節(jié)水量跨區(qū)域、跨行業(yè)轉(zhuǎn)讓。2017年8月，省委、省政府印發(fā)了《中共黑龍江省委辦公廳 黑龍江省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)<黑龍江省創(chuàng)新政府配置資源方式任務(wù)分工方案(2017-2020年)>的通知》(黑辦發(fā)〔2017〕46號)，要求開展五常市、慶安縣等水權(quán)試點縣(市)水權(quán)確權(quán)工作，總結(jié)改革經(jīng)驗和問題，推進全省水權(quán)確權(quán)工作。2017年9月，省政府印發(fā)了《黑龍江省人民政府關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的實施意見》(黑政規(guī)〔2017〕26號)，要求總結(jié)全省試點縣(市)水權(quán)試點改革經(jīng)驗，推進全省水權(quán)確權(quán)工作，鼓勵通過依法規(guī)范設(shè)立的水權(quán)交易平臺開展水權(quán)交易，充分發(fā)揮市場在水資源配置中的作用。2017年11月，黑龍江省水利廳將建立雙鴨山市、寧安縣水權(quán)交易試點，納入省國土資源廳牽頭制定的《黑龍江省全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革實施方案》，鼓勵通過依法設(shè)立的水權(quán)交易平臺開展水權(quán)交易，充分發(fā)揮市場在水資源配置中的作用。 黑龍江省已連續(xù)3 a將農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)納入最嚴(yán)格水資源管理制度考核，水權(quán)試點工作也將作為對地市政府實行最嚴(yán)格水資源管理制度考核的重要內(nèi)容。

3 試點初步成效

截至目前， 黑龍江省水權(quán)試點由2016年的2個推廣至26個，通過試點探索，總結(jié)試點經(jīng)驗，先后印發(fā)了《黑龍江省關(guān)于開展水權(quán)確權(quán)試點工作的指導(dǎo)意見》(黑辦發(fā)〔2018〕63號)、《黑龍江省水權(quán)確權(quán)試點技術(shù)指南(試行)》(黑水發(fā)〔2018〕73號)，規(guī)范試點推進。初步建立確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫和確權(quán)登記制度，五常市[5]、慶安縣[6]、肇州縣等試點已完成2個試點灌區(qū)、6個用水戶協(xié)會、23個工業(yè)企業(yè)、14個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水權(quán)確權(quán)，共計核發(fā)取水許可證23本，頒發(fā)水資源使用權(quán)證40本。總體來看，黑龍江省水權(quán)試點取得了初步成效。

(1)根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟條件和水資源條件，合理選擇確權(quán)路徑。通過流域用水總量、區(qū)域用水總量控制指標(biāo)，厘清經(jīng)濟社會發(fā)展用水和生態(tài)需水的合理邊界；通過分行業(yè)水量配置方案，將經(jīng)濟社會用水分解到生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)等各個行業(yè)；綜合考慮土地、用水定額、人口、種植結(jié)構(gòu)等因素，因地制宜把水權(quán)確權(quán)到工業(yè)企業(yè)單位和農(nóng)民用水者協(xié)會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等用水戶。

(2)明確強有力的用水總量剛性約束指標(biāo)，倒逼開展水權(quán)改革。黑龍江省落實最嚴(yán)格水資源管理制度，建立了強有力的“三條紅線”用水總量控制目標(biāo)，并具體落實到縣級行政區(qū)地表水和地下水開采總量上，倒逼五常市、慶安縣、肇州縣等試點開展縣域內(nèi)各行業(yè)水量分配，建立以節(jié)水為目的、以水權(quán)制度為核心的水資源管理體系。在推進水權(quán)確權(quán)工作中，堅持由簡至繁、先易后難、分類指導(dǎo)、分步實施的原則，調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，發(fā)展高效節(jié)水灌溉，提高用水效率。

(3)水權(quán)確權(quán)為水權(quán)交易提供了前提，建立了一種倒逼機制。水權(quán)確權(quán)不只是為了交易，確權(quán)本身就建立了一種倒逼機制，對轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進節(jié)約用水、規(guī)范水事秩序，提高水資源利用效率效益具有至關(guān)重要的作用。水權(quán)也為實行基本水價、超定額累進加價、節(jié)水獎補等水價制度建設(shè)提供了基本依據(jù)。慶安縣柳河灌區(qū)開展水權(quán)確權(quán)登記工作，以推動農(nóng)業(yè)水價綜合改革為核心，以完善末級渠系工程為基礎(chǔ)，以健全終端水價制度為保證，在核心試點區(qū)初步建立起科學(xué)、系統(tǒng)、完備的農(nóng)田水利良性運行機制，搶抓進度、全力全速推進水權(quán)試點。

(4)規(guī)范水事秩序，實施水權(quán)精細化管理，為水權(quán)落實和水權(quán)交易提供保障。通過農(nóng)業(yè)初始水權(quán)登記，逐步建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代水權(quán)制度，實現(xiàn)把農(nóng)業(yè)用水初始水權(quán)配置到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民用水者協(xié)會。通過農(nóng)業(yè)水價綜合改革項目，強化用水計量，建立用水臺帳，讓用水戶清清楚楚地知道自己的用水量，實現(xiàn)水權(quán)可計量。對節(jié)約的水權(quán)，鼓勵開展交易，發(fā)揮水權(quán)的激勵功能，探索雙鴨山市、寧安市水權(quán)交易機制和平臺建設(shè)，為全省水權(quán)試點工作推廣提供技術(shù)支撐。

(5)深入開展水權(quán)試點研究工作。開展相關(guān)專題研究，探索層次分析法與模糊決策理論，建立適宜黑龍江省實際情況的水權(quán)分配指標(biāo)體系，構(gòu)建初始水權(quán)分配模型，開展水權(quán)初始配置應(yīng)用研究，編制五常市、慶安縣、肇州縣等試點水權(quán)確權(quán)實施方案，探索開發(fā)考慮第三方影響的市場供需平衡的水權(quán)轉(zhuǎn)讓均衡定價技術(shù)方法，為黑龍江省水權(quán)試點工作推廣提供技術(shù)支撐。

4 問題與建議

4.1 存在問題

盡管早在20世紀(jì)末即在我國部分地區(qū)率先開展了水權(quán)確權(quán)試點工作，2014年后相繼在全國范圍內(nèi)進行水權(quán)試點[7]，并取得了階段性成果，但我國水權(quán)工作在水權(quán)確權(quán)發(fā)展的歷史長河中仍處于初級階段。因此，黑龍江省水權(quán)確權(quán)試點工作的過程中，存在很多限制因素，導(dǎo)致水權(quán)確權(quán)試點工作存在一定的不足。水權(quán)確權(quán)的關(guān)鍵在于“三條紅線”總量控制下的取水許可制度，水資源利用目前來說仍比較粗放，且存在著水量分配相對滯后、各類分項控制指標(biāo)尚不明確、取水許可制度仍不完善、缺少工程配套計量設(shè)施、事中事后監(jiān)督管理措施不全面等問題。

4.2 建 議

各地要充分借鑒水權(quán)試點取得的經(jīng)驗，結(jié)合本地實際積極穩(wěn)妥推進水權(quán)確權(quán)工作。在區(qū)域?qū)用妫ㄟ^分解區(qū)域用水總量控制指標(biāo)、制定江河水量分配方案等，明確區(qū)域取用水權(quán)益。在取用水戶層面，依據(jù)區(qū)域用水總量控制指標(biāo)和江河水量分配方案、水資源配置方案等，對依法應(yīng)納入取水許可管理的取用水戶，科學(xué)核定許可水量，明確水資源具體用途，發(fā)放取水許可證明確取水權(quán)；對灌區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)用水戶，由地方政府或授權(quán)有關(guān)部門根據(jù)用水總量控制指標(biāo)和灌溉用水定額，發(fā)放水權(quán)權(quán)屬憑證，因地制宜將水權(quán)明確到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)戶等。健全取用水監(jiān)控計量體系，確保取用水可計量、可監(jiān)管。落實《水權(quán)交易管理暫行辦法》(水政法〔2016〕156號)，推進區(qū)域間、流域間、流域上下游、行業(yè)間、用水戶間等多種形式的水權(quán)交易，積極培育水市場，充分發(fā)揮市場配置水資源的作用。