多規(guī)合一與交通規(guī)劃發(fā)展
——中國城市交通發(fā)展論壇2017年第4次研討會

《銀川空間規(guī)劃(多規(guī)合一)》規(guī)劃實踐

牟豪 (中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院北京公司)

空間規(guī)劃改革是近年來中央持續(xù)推進的重要戰(zhàn)略部署，銀川空間規(guī)劃的編制是國家建立空間規(guī)劃體系中所做的一項探索性的實踐工作。在國家“一帶一路”和寧夏全力推進內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)建設(shè)進程的背景下，本規(guī)劃堅持生態(tài)文明導(dǎo)向、引領(lǐng)發(fā)展導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和改革導(dǎo)向，重點從五個方面入手，精準繪制了符合銀川發(fā)展規(guī)律和趨勢的一張藍圖。

1）梳理脈絡(luò)，總結(jié)規(guī)律，研判趨勢。

城市的發(fā)展都有自己獨特的發(fā)展脈絡(luò)和內(nèi)在規(guī)律。從銀川城市發(fā)展脈絡(luò)來看，山水田園(特別是河湖水系)要素是銀川發(fā)展的重要基因，東西向的內(nèi)生性增長到南北擴展是發(fā)展的脈絡(luò)。目前，銀川已經(jīng)發(fā)展成為特大城市的空間尺度，逐漸顯露出生態(tài)、交通、經(jīng)濟效率等多方面問題。無論從解決問題的角度，還是落實“綠色、高端、和諧、宜居”發(fā)展理念的角度出發(fā)，網(wǎng)絡(luò)化和組團式的空間組織方式都是銀川未來城市發(fā)展的必然趨勢。

2）落實理念，明確目標，完善功能。

作為自治區(qū)首府，銀川代表了寧夏最高的發(fā)展水平，也一直承載了全區(qū)最大的發(fā)展期望。從自身發(fā)展條件來看，銀川仍具有進一步引領(lǐng)全區(qū)的綜合條件和發(fā)展優(yōu)勢。一方面，銀川的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和城市空間正在持續(xù)的高級化。服務(wù)業(yè)的發(fā)展動力明顯趨強，工業(yè)結(jié)構(gòu)也正處于逐漸調(diào)優(yōu)調(diào)新的發(fā)展趨勢中。制造業(yè)、商貿(mào)物流等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)外溢，而服務(wù)業(yè)則長期在銀川市區(qū)內(nèi)積聚，銀川的中心性正在進一步加強，并與外圍市縣形成良性互動的協(xié)同發(fā)展趨勢。另一方面，銀川在西北省會城市中，在生態(tài)本底條件、產(chǎn)業(yè)發(fā)展類型等方面都具有顯著特色。鑒于此，規(guī)劃確定銀川“我國西北地區(qū)國際化現(xiàn)代化的中心城市，宜居宜業(yè)的沿黃田園城市”的發(fā)展定位，明確了國際雙港、三類特色功能區(qū)、四大中心的功能和空間支撐。

3）構(gòu)建格局，繪制藍圖，落實戰(zhàn)略。

順應(yīng)銀川網(wǎng)絡(luò)化和組團式的空間發(fā)展趨勢，規(guī)劃確定未來銀川的發(fā)展格局為兩帶兩軸，三心多組團。依托賀蘭山和黃河構(gòu)建兩條功能提升帶，重點發(fā)展田園風(fēng)光和新經(jīng)濟。銀川主城區(qū)、濱河新區(qū)以及寧東基地各司其職，相互聯(lián)動，共同構(gòu)建支撐銀川建設(shè)西北中心城市的組團型的城市格局。進而通過縱向的輻射帶動軸和橫向的功能拓展軸，實現(xiàn)與周邊城市的聯(lián)動發(fā)展。藍圖的布局重點在于田園式城市環(huán)境的營造，以及國際化、現(xiàn)代化城市功能的落位。

4）拓展腹地，建設(shè)雙港，優(yōu)化軌道。

在寧夏全力推進內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)建設(shè)進程的背景下，對外開放是銀川未來最重要的發(fā)展目標和使命。規(guī)劃以建設(shè)“國際雙港”為抓手，構(gòu)建銀川對外開發(fā)的樞紐平臺。第一，加強空鐵銜接，依托高鐵網(wǎng)絡(luò)進一步擴大空港腹地，保障銀川機場帶動更大范圍內(nèi)人和經(jīng)濟的流動和集聚。第二，依托銀川南站的區(qū)位優(yōu)勢，預(yù)留集裝箱中心站的拓展空間，進一步加強公鐵聯(lián)運，建設(shè)國際陸港，以實現(xiàn)銀川向西開發(fā)的歷史使命。

5）處理矛盾，劃定紅線，精細管理。

用地矛盾處理，管控紅線劃定既是實現(xiàn)多規(guī)合一的技術(shù)要求，也是實現(xiàn)銀川組團式空間布局思路，落實重大功能空間支撐的手段。例如，濱河新區(qū)的總體空間形態(tài)由橫城組團和景城組團兩部分組成，在其之間的地區(qū)必須保留一定寬度的隔離帶。規(guī)劃將其劃定為生態(tài)空間，嚴格控制開發(fā)建設(shè)強度，以保障組團式空間形態(tài)的實現(xiàn)。

空間規(guī)劃(多規(guī)合一)是一項系統(tǒng)性、綜合型的規(guī)劃編制工作，最終的一張藍圖既要符合城市的發(fā)展規(guī)律，也要滿足城市功能提升的需要?？臻g規(guī)劃(多規(guī)合一)更是一項改革工作，一張藍圖是基礎(chǔ)，構(gòu)建完善、高效的空間治理體系，實現(xiàn)國土空間的有序利用是其最終目標。

廈門的多規(guī)合一空間治理實踐

何子張 (廈門市城市規(guī)劃設(shè)計研究院)

多規(guī)合一不是做一個新的規(guī)劃，而是通過規(guī)劃體系和規(guī)劃管理體制的改革，推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的工作。“統(tǒng)籌、空間、規(guī)劃”是其中的三個關(guān)鍵詞，統(tǒng)籌是破解部門分治，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑；空間是統(tǒng)籌的載體，深度城鎮(zhèn)化階段空間的統(tǒng)籌已經(jīng)成為國家治理的重要對象；規(guī)劃是綜合性和戰(zhàn)略性的工作，要解決發(fā)展不平衡不充分的矛盾，需要規(guī)劃作為手段，而多規(guī)合一是實現(xiàn)空間統(tǒng)籌規(guī)劃的切入點。

多規(guī)合一主要解決以下問題：1)規(guī)劃沖突，尤其是規(guī)劃的空間性沖突；2)發(fā)展成本，城市空間結(jié)構(gòu)失控導(dǎo)致的城市病是最大的發(fā)展成本，背后的一個重要根源在于空間管控的錯位與沖突；3)審批效率低下，由于項目落地依據(jù)的規(guī)劃沖突且信息不透明，必然導(dǎo)致相互前置；4)易引發(fā)社會矛盾，規(guī)劃不穩(wěn)定性會導(dǎo)致空間資產(chǎn)預(yù)期不穩(wěn)定性，進而導(dǎo)致鄰避設(shè)施難以落地。因此，多規(guī)合一是利用信息化的手段，建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，是實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展與治理的方法和平臺。

廈門的“一張藍圖”可以分為四個階段。第一階段是戰(zhàn)略性藍圖，以戰(zhàn)略凝聚全市各部門和全體市民的共識，是市委市政府的執(zhí)政綱領(lǐng)和頂層規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃在表述上區(qū)別于傳統(tǒng)總體規(guī)劃的技術(shù)性文本而更趨向于智庫型文本，便于解讀。同時又有一套指標體系和引導(dǎo)各部門實施的行動計劃，強調(diào)戰(zhàn)略規(guī)劃對實施的統(tǒng)籌力。第二階段是管控性藍圖，通過消除主要空間性規(guī)劃的矛盾，劃定控制線體系，確定了城市理想空間形態(tài)和容量，包括生態(tài)控制線、城市開發(fā)邊界等。同時確定重大交通、市政、公共服務(wù)設(shè)施布局，確定城市的支撐體系。第三階段是實施性藍圖，在全域一張底圖上，按照空間信息與事權(quán)對應(yīng)的原則，對各部門的系統(tǒng)要素規(guī)劃進行差異比對，確定設(shè)施的系統(tǒng)性和完整性要素配置，為部門的空間協(xié)同管理奠定堅實基礎(chǔ)。第四階段是構(gòu)建立體實施性藍圖，即將地下空間、市政管線、城市設(shè)計要素管控規(guī)劃的整體納入，形成統(tǒng)籌城市立體空間營造的立體一張圖。

多規(guī)合一綜合管理平臺是一個共享平臺，通過統(tǒng)一接口、坐標系和數(shù)據(jù)標準，并設(shè)置基本功能，實現(xiàn)空間信息共享、規(guī)劃實施、項目生成、項目審批和規(guī)劃評估監(jiān)督等功能?！耙粡埍怼本褪菍徟母铮皇呛唵蔚膲嚎s時間，改革的關(guān)鍵是流程的優(yōu)化和管理模式的調(diào)整。廈門把建設(shè)項目審批流程劃分為五個階段，一個階段一個窗口，一張表并聯(lián)審批，同時把有些工作下放給中介機構(gòu)，并加強對中介機構(gòu)的資質(zhì)管理和信用體系建設(shè)，推進“寬進嚴管重罰”。

最后是配套一套機制。一是強化統(tǒng)籌規(guī)劃的機制，統(tǒng)籌制定空間規(guī)劃編制管理辦法，確保各部門規(guī)劃與一張圖的延續(xù)性和系統(tǒng)性。二是強化規(guī)劃統(tǒng)籌的機制，對項目生成、空間實施規(guī)劃都出臺一系列細則，推進“五年—年度”實施計劃，把近期建設(shè)規(guī)劃上升為五年空間統(tǒng)籌性實施規(guī)劃，建立項目儲備庫，把年度空間實施規(guī)劃作為市政府建設(shè)項目空間統(tǒng)籌的抓手。同時做好規(guī)劃評估、規(guī)劃預(yù)警的機制建設(shè)，強化規(guī)劃對城市發(fā)展的引領(lǐng)作用，改變城市發(fā)展方式。

城市交通規(guī)劃與多規(guī)合一的思考

王繼峰 (中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院城市交通研究分院)

城市交通規(guī)劃與多規(guī)合一的關(guān)系，不僅是一個技術(shù)難題，更是一個體制問題。城市交通規(guī)劃既要考慮銜接城市、土地利用、生態(tài)、環(huán)境保護等規(guī)劃，還要協(xié)調(diào)各種交通運輸方式之間的關(guān)系。

在城市交通規(guī)劃領(lǐng)域，多規(guī)不合一的問題時常出現(xiàn)。首先，國家層面的交通規(guī)劃存在“縱向”部門垂直管理、“橫向”多規(guī)并行的特點。各級發(fā)展改革部門主持編制綜合交通運輸規(guī)劃，交通部門主持編制公路、水路、民航、鐵路等專項規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門主持編制城市綜合交通體系規(guī)劃，這些規(guī)劃越到地方層面，相互之間的銜接越差。其次，城市內(nèi)部的交通規(guī)劃、建設(shè)和管理中存在多頭管理、職權(quán)分割現(xiàn)象，管理能力和管理效率參差不齊，導(dǎo)致城市交通規(guī)劃的綜合性無處體現(xiàn)，在解決交通問題時缺少必要的共識。在這方面，美國的MPO(都會區(qū)規(guī)劃組織)制度提供了案例借鑒。MPO經(jīng)過國會授權(quán)，通過規(guī)劃編制、資金分配等方式，解決跨城市、跨部門、跨區(qū)域的協(xié)調(diào)問題。

城市交通規(guī)劃的多規(guī)合一，不是再造一個“多規(guī)合一規(guī)劃”，而是應(yīng)該以城市綜合交通體系規(guī)劃作為平臺，統(tǒng)籌考慮交通與城市發(fā)展、環(huán)境保護的關(guān)系，并確定各種交通方式合理的空間布局和資源分配原則。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《城市綜合交通體系規(guī)劃編制辦法》(建城[2010]13號)已經(jīng)明確了城市綜合交通體系規(guī)劃的上述地位和作用。但是，在實際工作中還存在著一些難點，具體包括：價值理念與實際結(jié)果脫節(jié)，實施評估環(huán)節(jié)不完善，規(guī)劃缺乏動態(tài)更新，信息共享和數(shù)據(jù)平臺建設(shè)滯后等問題。這說明：城市交通規(guī)劃必須建立在統(tǒng)一平臺基礎(chǔ)上，明確規(guī)劃編制、實施、管理等職責(zé)分工。

新時期的城市交通規(guī)劃面臨轉(zhuǎn)型壓力。一方面，2017年下半年正在推進的城市總規(guī)改革工作，明確提出了“規(guī)劃統(tǒng)籌，統(tǒng)籌規(guī)劃”“戰(zhàn)略引領(lǐng)，剛性管控”，要求城市總體規(guī)劃要成為城市政府的“施政綱領(lǐng)”，要體現(xiàn)“以人民為核心”的規(guī)劃理念，堅持“人民城市為人民”。這些要求同樣適用于城市交通規(guī)劃。另一方面，城市交通規(guī)劃領(lǐng)域也面臨一系列挑戰(zhàn)，要適應(yīng)不同群體的多元化訴求，還要應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)發(fā)展帶來的技術(shù)挑戰(zhàn)。

展望未來，城市交通規(guī)劃應(yīng)該順應(yīng)時代特征，與時俱進。首先，城市交通規(guī)劃要融入城市規(guī)劃體系，交通戰(zhàn)略要成為城市戰(zhàn)略的重要組成部分，同時交通規(guī)劃方案要滿足實施和管控要求。其次，城市交通規(guī)劃要統(tǒng)籌多種要素，體現(xiàn)多學(xué)科交叉，專業(yè)領(lǐng)域要更加開放。第三，城市交通規(guī)劃要基于數(shù)據(jù)信息平臺，讓人看得見，能夠提供量化評估，制作多方案情景分析，成為公眾參與的平臺和各方訴求協(xié)調(diào)的平臺。第四，城市交通規(guī)劃要以服務(wù)所有人的出行活動為目標，體現(xiàn)交通公平性，評估和協(xié)調(diào)不同群體的多元化訴求。第五，城市交通規(guī)劃要建立動態(tài)調(diào)整機制，將規(guī)劃實施評估納入規(guī)定程序，為長期規(guī)劃、近期規(guī)劃和項目計劃設(shè)定不同的更新時限，保持規(guī)劃的連貫性。

綜合交通體系規(guī)劃與城市總體規(guī)劃協(xié)同規(guī)劃要點

張曉東 (北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院)

綜合交通體系是城市總體規(guī)劃的重要內(nèi)容之一，是從源頭上治理大城市病的綜合方略。北京市開展的新一輪綜合交通體系規(guī)劃，在協(xié)同規(guī)劃方面開展了一些有益探索。以習(xí)近平總書記兩次視察北京重要講話精神為根本遵循，緊緊扣住邁向兩個一百年奮斗目標和中華民族偉大復(fù)興的時代主題，圍繞“建設(shè)一個什么樣的首都、怎樣建設(shè)首都”這一重大問題開展編制工作。規(guī)劃工作堅持目標導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相統(tǒng)一，全面規(guī)劃和突出重點相協(xié)調(diào)，戰(zhàn)略性和操作性相結(jié)合，體系格局統(tǒng)籌和治理體系完善相協(xié)作，標本兼治，綜合施策，近期著力推進緩解交通擁堵工作，遠期構(gòu)建安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟的綜合交通體系，謀劃首都未來可持續(xù)發(fā)展的新藍圖。

1）政策機制是協(xié)同規(guī)劃的制度保障。綜合交通體系規(guī)劃涉及不同層級、不同方面的多種管理事權(quán)。首先，要準確把握規(guī)劃指導(dǎo)思想，明確協(xié)同規(guī)劃綱要是首要任務(wù)。其次，要從技術(shù)平臺、事權(quán)協(xié)調(diào)、政策統(tǒng)籌等方面建立協(xié)同規(guī)劃工作機制，實現(xiàn)與國家戰(zhàn)略要求對接落實的統(tǒng)籌，實現(xiàn)與城市發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)同互動的統(tǒng)籌，實現(xiàn)與交通行業(yè)發(fā)展條塊管理的統(tǒng)籌。

2）技術(shù)論證是協(xié)同規(guī)劃的核心內(nèi)容。綜合交通體系規(guī)劃要應(yīng)對城市發(fā)展面臨的不確定性，要從城市發(fā)展戰(zhàn)略定位的要求和以人為本的出行需求兩個視角分析，做到自上而下和自下而上的協(xié)調(diào)互動，處理好“剛性控制”與“彈性預(yù)留”兩者關(guān)系，實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。首先，要實現(xiàn)交通服務(wù)保障能力與城市戰(zhàn)略定位相適應(yīng)，必須堅持交通引導(dǎo)城市發(fā)展戰(zhàn)略，將綜合交通承載能力作為城市發(fā)展的約束條件，優(yōu)化城市功能結(jié)構(gòu)和空間布局。其次，要實現(xiàn)交通發(fā)展方式與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，必須堅持公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，著力提升城市公共交通服務(wù)水平，注重交通需求管理，建設(shè)步行和自行車交通友好城市；再次，實現(xiàn)交通體系格局與城市布局相一致，強化職住關(guān)系分析，提出分圈層分廊道交通發(fā)展模式，適度超前、優(yōu)先發(fā)展交通基礎(chǔ)設(shè)施，提前規(guī)劃控制交通戰(zhàn)略走廊和重大交通設(shè)施用地，建立交通與土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展機制。

上海市多規(guī)合一與交通規(guī)劃

郎益順 (上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間規(guī)劃、節(jié)約集約用地是當前城市規(guī)劃的主題。在新時期開展綜合交通規(guī)劃工作，要創(chuàng)新規(guī)劃理念、加強信息技術(shù)應(yīng)用，更要提高交通的系統(tǒng)綜合性、用地集約性，實現(xiàn)自身的多規(guī)合一，功能的復(fù)合利用。

1規(guī)劃沿革

上海市的多規(guī)合一早期主要是兩規(guī)合一，2008年上海市規(guī)土合一后，聚焦兩規(guī)合一和規(guī)劃沿革，綜合交通規(guī)劃也開始了漸進式變革和提升。

1）底圖的一致。在2006年《上海市土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)》后，完成了城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的相關(guān)基本要素，首次實現(xiàn)兩規(guī)合一后的底圖要素統(tǒng)一，其中重要交通基礎(chǔ)設(shè)施包括市級乃至郊區(qū)公路、鐵路等設(shè)施已納入底圖管控。

2）標準上的統(tǒng)一。上海市先后開展了一系列城市規(guī)劃和建設(shè)用地方面的標準編制和研究，如“藍皮書”和“綠皮書”，(藍皮書即《上海市基礎(chǔ)設(shè)施用地指標》，綠皮書即《上海市控制性詳細規(guī)劃技術(shù)準則》)，使交通基礎(chǔ)設(shè)施在標準上實現(xiàn)對接和統(tǒng)一。

3）土地的集約利用。2014年國土資源部發(fā)布了《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，上海市政府發(fā)布了《上海市人民政府印發(fā)關(guān)于進一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平的若干意見的通知》，提出上海土地利用“五量調(diào)控”的基本策略和實施路徑。在交通設(shè)施規(guī)劃上，進一步建立符合上海發(fā)展軌道交通場站及周邊地區(qū)綜合開發(fā)利用的模式，發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于推進上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實施意見(暫行)〉的通知》。近期，結(jié)合2035年城市總體規(guī)劃的編制，已修訂《上海市控制性詳細規(guī)劃技術(shù)準則》(2016年修訂版)，并編制了《上海市節(jié)約集約建設(shè)用地標準》，制定了更為嚴格的交通設(shè)施規(guī)劃用地標準。

2規(guī)劃實踐

在多規(guī)合一的前提下，既需要總量控制、規(guī)劃管控，還要轉(zhuǎn)換思想，積極應(yīng)對，體現(xiàn)系統(tǒng)、重視綜合、指導(dǎo)實施，這都是綜合交通規(guī)劃需要轉(zhuǎn)型的重要方面。

1）引入交通專項規(guī)劃編制程序統(tǒng)籌專業(yè)規(guī)劃，保障交通系統(tǒng)性和可實施性。在總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃等基礎(chǔ)上，上海市增加了交通專項規(guī)劃編制程序，以指導(dǎo)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障重大交通工程項目實施。交通專項規(guī)劃主要包括系統(tǒng)規(guī)劃、選線規(guī)劃、選址規(guī)劃等，在超出相關(guān)用地標準時，還需增加節(jié)地論證專題。

2）探索用地資源緊約束條件下的交通應(yīng)對模式。首先是向立體化方向發(fā)展，重點發(fā)展大運量軌道交通，積極探索地下道路。對外交通方面重點改變依賴公路運輸?shù)膯我荒Ｊ?，轉(zhuǎn)向多模式城際軌道交通。另外，對線性交通系統(tǒng)之外的設(shè)施類規(guī)劃，也進行積極研究和探索。而設(shè)施類規(guī)劃不同于道路和軌道交通系統(tǒng)規(guī)劃，以體現(xiàn)行業(yè)要求為主。例如，部分公共交通設(shè)施用地，是采用獨立用地還是在道路用地內(nèi)解決？公交場站早期規(guī)劃集中且占地均較大，并以獨立用地為主，通過研究，認為該類設(shè)施布局首先要分散，用地則要小型化、復(fù)合化，小型的停靠站以放到道路內(nèi)為宜。

3）對外規(guī)劃交通復(fù)合走廊，對內(nèi)進一步加密軌道交通網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)上海市新一輪城市總體規(guī)劃，上海對外主要強化南京、杭州、南通、寧波、湖州等5個方向的7條區(qū)域綜合走廊，將對外高速公路、鐵路和生態(tài)廊道復(fù)合共通道控制。例如滬蘇湖鐵路進上海市后，兩側(cè)規(guī)劃地塊比較多，建設(shè)條件不好，規(guī)劃選線困難，為此上海市提出了盡可能與城市鐵路或國家鐵路干線共通道，以減少用地需求。而在交通規(guī)劃上，進一步加強市域軌道交通對十萬人口以上城鎮(zhèn)的服務(wù)。

4）探索地下交通空間綜合利用，研究地下道路系統(tǒng)。對地下交通空間綜合利用的道路實踐主要包括干線型地下通道和區(qū)域型地下道路。干線型地下通道包括北橫通道等；而區(qū)域型地下道路，選擇在中心城的真如副中心規(guī)劃建設(shè)H型地下道路，規(guī)劃旨在通過區(qū)域道路立體化的手段加密道路網(wǎng)密度，同時聯(lián)系不同地塊的地下停車庫，服務(wù)地塊到發(fā)交通。

5）研究道路紅線模數(shù)和交叉口轉(zhuǎn)彎半徑。本著節(jié)約用地的原則，繼續(xù)優(yōu)化道路紅線模數(shù)，上限不超過60 m，考慮路網(wǎng)加密、公共通道、街坊總弄的布置，下限在原16 m基礎(chǔ)上適當下調(diào)至10～12 m。在滿足交通管控要求情況下對一些交叉口半徑進行縮小，并盡量避免過度渠化問題的出現(xiàn)。當然，也不提倡大范圍使用過小的半徑(如5 m)，因為上海非機動車比例很高，非機動車對道路交叉口面積有一定要求。通過精細化研究，在滿足交通功能的前提下，大大減少了道路用地的需求。

6）加強立交規(guī)劃控制，優(yōu)化立交設(shè)施用地。城市交通設(shè)施中集中用地比較大的典型一個是車輛基地，一個是立交橋工程，各城市都存在大型立交橋?qū)Τ鞘锌臻g的分隔、用地的浪費問題。結(jié)合立交規(guī)范修編研究立交用地，對全市立交橋進行梳理，并對比評估浦東、浦西地區(qū)以及各個時期不同類型的立交橋，建議對立交橋用地標準進行調(diào)整，例如原來上限55hm2，目前上限最多為35hm2。

7）提倡車輛基地資源共享和綜合開發(fā)。在車輛基地布局上提倡資源共享，一個車輛基地盡可能連通多條線路，避免“一路一線、一線一場”，這有利于減少定員和運營成本。目前上海市一個車輛基地平均連通2.25條線路，規(guī)劃希望突破2.5條。此外，對單列車的用地標準也在加強用地控制，例如原來單列車的用地標準是1 100 m2，通過評估基本可以控制在800 m2。對新增的車輛基地提倡地下化或半地下化，納入集中建設(shè)用地并開展綜合開發(fā)。

8）貨運物流納入規(guī)劃體系研究。城市物流配載用地得不到保障的矛盾在各個城市都比較突出，大城市尤其嚴重，貨運場站成為城市治理的對象。上海市外環(huán)線附近有69處配載停車場，缺乏規(guī)劃布局，但這類設(shè)施是需要給予用地和規(guī)劃保障的。在社會公共物流多了以后，怎么做好物流用地的規(guī)劃管理需要思考，重要是保障物流交通用地的哪個方面，以及如何協(xié)調(diào)傳統(tǒng)物流和現(xiàn)代物流的關(guān)系，建議突破行業(yè)貨運站、物流園的做法，參考社會公共停車場的做法，將配載停車場納入規(guī)劃體系。

切入與融合——城市運行體征交通核心指標的構(gòu)建與實施設(shè)想

李曄 (同濟大學(xué))

此次多規(guī)合一改革的廣度、深度與管控力度都非常大，但交通所涉及的部分好像與交通在城市發(fā)展規(guī)劃中的作用還不相適應(yīng)。這可能主要與交通自身的特點有關(guān)：1)與生態(tài)控制線等要素相比，交通對應(yīng)的人流、物流的流動較難達成共識，管控的難度更大；2)與一般的投資建設(shè)項目相比，交通基礎(chǔ)設(shè)施項目的影響更加深遠，既有歷史的慣性，又有長遠的影響，決策的難度大；3)與一般的事項審批相比，交通協(xié)調(diào)的復(fù)雜度更高，縱橫條塊交錯，并不是地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)就能決定。

根據(jù)2005年上海市交通發(fā)展引導(dǎo)規(guī)劃課題研究以及2009年長沙市面向總規(guī)編制的交通規(guī)劃適應(yīng)性評估項目經(jīng)驗，這次多規(guī)合一為解決城市規(guī)劃與綜合交通體系規(guī)劃的融合提供了寶貴的機遇，其切入點就是城市運行體征診斷指標中有關(guān)交通核心指標的構(gòu)建與實施。這次多規(guī)合一強調(diào)的量化總規(guī)、數(shù)字總規(guī)與綜合交通規(guī)劃強調(diào)的定量分析非常吻合；這次多規(guī)合一強調(diào)的看得懂、管得住、可實施，特別是空間量化，坐標一致，為交通基礎(chǔ)設(shè)施落地實施提供了條件，原來整個綜合交通體系規(guī)劃特別難的就是基礎(chǔ)設(shè)施落地?，F(xiàn)在上海市2035總規(guī)提出以流定形，不是原來先空間發(fā)展布局規(guī)劃，然后布置交通基礎(chǔ)設(shè)施；現(xiàn)在是存量規(guī)劃，交通流除了引導(dǎo)又是一個約束指標，交通服務(wù)的質(zhì)量與效率應(yīng)該成為總規(guī)統(tǒng)籌聯(lián)動質(zhì)量檢驗管控、模型規(guī)則算法的核心指標。這次多規(guī)合一提出一年一評估、五年一體檢。總規(guī)的動態(tài)評估體制機制規(guī)劃界一直在做。上海最早開始，每年編交通年報，后來是半年報，又逐步擴展至每個區(qū)，將這些交通體檢報告主動融入到多規(guī)合一的評估中，也為定期的交通體檢提供新動力。這是多規(guī)合一改革帶來的綜合交通規(guī)劃融合的機遇。

在多規(guī)合一改革中，對影響城市運行特征的交通核心指標已有不少探索，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部現(xiàn)有45個推薦指標中基本有三個指標，分別是綠色出行比例、道路網(wǎng)密度、機動車平均速度；上海2035年總規(guī)中是全路網(wǎng)密度、公共交通占全方式交通出行比例、交通運行有效性；北京2035年總規(guī)中是城市建設(shè)區(qū)道路網(wǎng)密度、軌道交通里程、綠色出行比例。在這些探索基礎(chǔ)上，提出一些更加體現(xiàn)交通特點、發(fā)揮交通引導(dǎo)與約束性雙重作用的指標：1)體現(xiàn)百姓獲得感與滿意度的診斷性指標，如平均通勤負荷；2)體現(xiàn)城市建設(shè)與空間布局合理性的趨勢性指標，如機動化平均出行距離變化率；3)體現(xiàn)與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的交通投入保障的約束性指標，如交通財政投入占政府投資比例；4)體現(xiàn)綠色交通、低碳交通發(fā)展理念的引導(dǎo)性指標，如綠色交通出行比例。

重慶市多規(guī)合一與交通規(guī)劃

周濤 (重慶市交通規(guī)劃研究院)

1重慶主城區(qū)多規(guī)合一工作情況

按照市政府要求，由市規(guī)劃局牽頭，會同市發(fā)改委、市國土房管局、市環(huán)保局、市農(nóng)委、市園林局、市林業(yè)局、市水利局等開展了主城區(qū)多規(guī)合一工作，工作內(nèi)容包括以下幾個方面：

統(tǒng)一標準：通過梳理政策法規(guī)，統(tǒng)一用地分類標準，建立用地細分類別的對應(yīng)關(guān)系；協(xié)調(diào)統(tǒng)一圖紙精度與規(guī)劃深度；協(xié)商明確建設(shè)空間、生態(tài)空間以及備建空間的具體內(nèi)容與范疇。

查找差異：針對規(guī)劃、國土、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水利、林業(yè)、園林7個部門19項規(guī)劃內(nèi)容，在基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫上疊加、比對查找問題。

協(xié)調(diào)差異：優(yōu)先保障生態(tài)空間，做到“應(yīng)保盡保”。針對城規(guī)、土規(guī)互不覆蓋的城鎮(zhèn)建設(shè)用地差異圖斑，分類、逐塊處理。

形成“一張圖”：通過差異協(xié)調(diào)，形成主城區(qū)城市開發(fā)建設(shè)控制線、城市建設(shè)用地增長邊界控制線和生態(tài)控制線三位一體的“一張圖”。

建設(shè)“一個平臺”和“一套機制”：將已協(xié)調(diào)一致的各類規(guī)劃空間數(shù)據(jù)信息疊加，搭建各部門公共平臺。同時，建立平臺數(shù)據(jù)信息和“一張圖”的動態(tài)更新機制，形成部門業(yè)務(wù)聯(lián)動、優(yōu)化建設(shè)項目審批等配套制度。

2市域交通設(shè)施多規(guī)合一探索

傳統(tǒng)機制下，市域交通設(shè)施項目一般在工程批復(fù)甚至已經(jīng)完成項目招商以后，才進入規(guī)劃用地和方案審查階段。經(jīng)常造成項目線位、站點和相關(guān)設(shè)施與生態(tài)空間、歷史遺存保護、基本農(nóng)田以及城市用地規(guī)劃、城市交通系統(tǒng)協(xié)調(diào)之間存在較大矛盾或問題。

借鑒主城區(qū)多規(guī)合一工作經(jīng)驗，通過開展“預(yù)研預(yù)控規(guī)劃”，實現(xiàn)市域交通設(shè)施的多規(guī)合一。即在建設(shè)項目立項同時，啟動預(yù)研預(yù)控規(guī)劃，在建設(shè)項目預(yù)可研、工程、招商、初步設(shè)計等各個階段，通過預(yù)研預(yù)控規(guī)劃提出針對性的修改和調(diào)整建議，反饋到各個設(shè)計階段進行修改完善，最終實現(xiàn)市域交通設(shè)施的多規(guī)合一。

“預(yù)研預(yù)控規(guī)劃”主要包括兩部分工作內(nèi)容，一是建設(shè)項目與城市和交通體系的協(xié)調(diào)。此項工作在建設(shè)項目立項以后、工可編制啟動之前開展，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)、地形圖精度要求為1:2 000。工作重點包括項目與沿線城市和城鎮(zhèn)的關(guān)系；規(guī)劃功能與設(shè)計標準的匹配；跨江橋梁、穿山隧道以及關(guān)鍵節(jié)點能力評估；重大設(shè)施穿越通道規(guī)劃預(yù)留、交通接入條件預(yù)留等內(nèi)容，以指導(dǎo)項目工可編制。二是建設(shè)項目用地空間劃定，此項工作在項目工可編制之后開展，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)、地形圖精度要求為1:500。工作重點包括線路、節(jié)點和相關(guān)設(shè)施預(yù)控，項目用地邊界劃定。

3案例：合璧津高速公路預(yù)研預(yù)控規(guī)劃

提出線路調(diào)整方案：工可推薦線位穿越地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、歷史文化遺跡保護區(qū)和基本農(nóng)田集中區(qū)，建議避開用地管制區(qū)域。

強化區(qū)域交通與城市交通結(jié)合：落實上位規(guī)劃思想，利用合璧津高速公路構(gòu)建沿線三個城市的高速公路環(huán)線。

局部改線加強對城市的服務(wù)：建議線形向東側(cè)偏移，更好地服務(wù)璧山城區(qū)，帶動河邊、大興等重點鎮(zhèn)發(fā)展。

重要節(jié)點功能提升：建議將團壩互通方案采用的喇叭+T形立交調(diào)整為樞紐互通立交。

預(yù)留遠期規(guī)劃高速公路銜接條件：應(yīng)預(yù)留三環(huán)高速聯(lián)絡(luò)線和渝遂復(fù)線高速接口。

開展設(shè)計速度指標比選和穿山隧道、跨江橋梁車道規(guī)模論證：合璧津高速公路承擔(dān)國家高速公路G75繞城高速段的過境功能，串聯(lián)多條射線高速公路。同時，項目沿云霧山與縉云山之間槽谷布線，地形起伏小，具備采用較高設(shè)計時速的條件。九峰山隧道和油溪長江大橋應(yīng)按照雙向六車道建設(shè)，其他路段近期可按照雙向四車道修建，預(yù)留遠期六車道建設(shè)條件。

效果評價：上述6條建議及另外2條建議均被項目主管部門和設(shè)計單位采納，完善了后續(xù)規(guī)劃設(shè)計。

目前，預(yù)研預(yù)控規(guī)劃已成為一種常態(tài)化的工作機制，有力推動了市域交通設(shè)施的多規(guī)合一工作。

多規(guī)合一難以落實的原因

陳必壯 (上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通發(fā)展研究院)

多規(guī)合一對于規(guī)劃在優(yōu)化資源配置、提高行政效能、促進經(jīng)濟社會發(fā)展等方面可以起到重要作用，能有效解決目前規(guī)劃自成體系、交叉重復(fù)、布局沖突、管控缺失等突出問題。但是在實際工作中，要真正做到多規(guī)合一難度很大。主要原因在于：

1）受體制機制的制約，各規(guī)劃之間各自為政，審批管理自成體系，各規(guī)劃橫向之間難以有效協(xié)調(diào)，進而難以真正做到多規(guī)合一。上海在行政改革模式上已經(jīng)通過整合國土和城市規(guī)劃的機構(gòu)解決了二者各自為政的問題，但即便如此仍存在與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃之間協(xié)調(diào)不足的問題，這種協(xié)調(diào)不足造成了各規(guī)劃之間技術(shù)標準、內(nèi)容甚至發(fā)展方向的不一致。

2）隨著城市經(jīng)濟社會的發(fā)展，城市活動范圍已從原有中心城區(qū)為主擴展至市域、都市圈和城市群，因此城市的多規(guī)合一必須與周邊區(qū)域的規(guī)劃進行銜接。但區(qū)域規(guī)劃是以跨行政區(qū)的特定區(qū)域發(fā)展為對象的綜合性規(guī)劃，目前區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容較為空泛，缺乏約束力和指導(dǎo)力，從而難以成為城市各規(guī)劃的上位規(guī)劃。其中長三角城市的情況更為復(fù)雜。如上海的規(guī)劃必然要考慮與長三角區(qū)域規(guī)劃相銜接，長三角區(qū)域與中國大部分城市群不同，是跨省域的，涉及江浙滬兩省一市，由于中國城市群、都市區(qū)缺乏類似于美國都市區(qū)規(guī)劃組織MPO這樣的權(quán)威機構(gòu)，長三角區(qū)域之間只有一些政府和民間的合作協(xié)調(diào)機構(gòu)，因此長三角區(qū)域缺乏為兩省一市都能接受并能指導(dǎo)長三角區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃。

在剛批復(fù)的上海2035年總規(guī)中，涉及與區(qū)域相關(guān)的重大基礎(chǔ)設(shè)施就沒有明確提出相應(yīng)的規(guī)劃，部分原因在于沒有一個像長三角區(qū)域規(guī)劃這樣的頂層上位規(guī)劃作為指導(dǎo)。上海浦東、虹橋兩大機場的運能在規(guī)劃期內(nèi)會達到飽和，未來機場如何發(fā)展與整個長三角機場群布局、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展都有密切關(guān)系；同樣港口航運發(fā)展也不是孤立的，與上海國際航運中心的功能定位，周邊港口群功能布局、定位、集疏運體系，以及合作競爭都有密切關(guān)系；其他如高鐵、城際鐵路、干線公路等也存在著與區(qū)域周邊城市的協(xié)調(diào)問題。

3）城市綜合交通體系規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的一部分，兩者之間不應(yīng)存在不協(xié)調(diào)的問題。但是由于編制對象、內(nèi)容、編制單位不同，即使同一編制單位也由于編制的部門不同，導(dǎo)致兩者成果之間的不協(xié)調(diào)，城市總體規(guī)劃和綜合交通體系規(guī)劃形成“貌合神離”的現(xiàn)象。如城市人口分布、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局等直接影響到交通需求分布的變化，對交通設(shè)施的布局要求也不一樣，但這種變化往往在編制過程中未能得到及時反饋，最終難以體現(xiàn)城市合理空間布局和城市發(fā)展目標。

交通的發(fā)展需要多規(guī)合一的進一步深化

洪峰 (寧波市規(guī)劃設(shè)計研究院)

在不同區(qū)域，由于發(fā)展需求不同，有一些問題需要更深化的研究，以尋求突破。

首先，區(qū)域產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌需要相鄰城市規(guī)劃的合一。以港口為例，上海國際航運中心包含上海港、寧波港、舟山港以及周邊的其他一些港口，從近幾年的發(fā)展來看，有兩個問題很突出：1)不同港口之間如何協(xié)作和互補；2)浙江省海港集團成立后，港口發(fā)展規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃如何協(xié)同。從交通規(guī)劃角度來說，這涉及港口規(guī)模、疏港體系、城市交通和疏港交通關(guān)系等一系列問題。第二個例子是杭州灣灣區(qū)發(fā)展問題，涉及兩省五市，也是區(qū)域統(tǒng)籌和各自城市規(guī)劃的問題。

其次，交通規(guī)劃與城市規(guī)劃在不同空間的要求需要合一。從交通規(guī)劃角度來說，無論是戰(zhàn)略目標、網(wǎng)絡(luò)布局、控制要求等，均以一個較大的空間范圍、較長的時間維度來描述，不僅是中心城區(qū)范圍，還面向市域、城鎮(zhèn)群、區(qū)域。而城市規(guī)劃的描述對象缺乏對規(guī)劃區(qū)內(nèi)、建設(shè)用地外區(qū)域的考慮，現(xiàn)在可能又多了一個紅線控制范圍，多規(guī)合一范圍和時間要求也多與城市規(guī)劃相同，那么交通規(guī)劃中的目標如何體現(xiàn)，如何落實，有待進一步研究。

第三，規(guī)劃價值觀的落實需要空間規(guī)劃與政策體系的合一。規(guī)劃的發(fā)展已經(jīng)越來越多地考慮到城市整體價值的實現(xiàn)和政策導(dǎo)向的問題。目前多規(guī)合一只是一個技術(shù)層面合一，怎么來落實習(xí)近平總書記“一張藍圖干到底”的要求，還需要進一步考慮空間規(guī)劃與政策體系的融合問題。

最后，規(guī)劃與治理也需要合一?，F(xiàn)階段已經(jīng)由大建設(shè)階段向存量盤活、治理階段開始轉(zhuǎn)變。但從交通規(guī)劃目前的工作來說，擴張性的趨勢仍然占主導(dǎo)，如何更好地利用現(xiàn)有設(shè)施、強化治理手段的研究比較少。這其實與未來15年的趨勢相悖，如何融合也需要進一步的研究。

總體而言，多規(guī)合一已經(jīng)推動一段時間，技術(shù)層面的問題很多已具有共識，交通規(guī)劃的很多訴求也得到落實，但如何面向未來、面向現(xiàn)狀問題尋求突破，應(yīng)該是下一步進行深化研究的方向，希望多規(guī)合一的內(nèi)涵和外延能進一步豐富，發(fā)揮更大的作用。

多規(guī)合一及相關(guān)問題的扼要思考

郭繼孚 (北京交通發(fā)展研究院)

北京城市總體規(guī)劃得到了中共中央和國務(wù)院批復(fù)，這個規(guī)劃中的綜合交通規(guī)劃沒有獨立成章，而是分散在不同章節(jié)里，道路、軌道交通等體系弱化了。總規(guī)里面的道路網(wǎng)和軌道交通網(wǎng)等體系應(yīng)該如何處理，雖然這些可以放在控規(guī)中去落實，但在空間上如何融合是個問題。多規(guī)合一很有必要，是很積極的一件事情。應(yīng)該爭取交通規(guī)劃納入多規(guī)合一，避免部門割裂?？鐓^(qū)域、跨部門、跨時間的挑戰(zhàn)性問題始終存在，無論是否多規(guī)合一這些挑戰(zhàn)都存在，希望交通規(guī)劃能夠和城市規(guī)劃更好地融合在一起。

未來是不可知的，多規(guī)合一解決不了未來不可知問題。對未來的判斷，如何做得更精準、更全面？不能指望對未來了如指掌，特別是涉及到不同利益的情況下，因多元主體參加，這件事變得更加不可控，規(guī)劃遠景與近期行動的關(guān)系也是值得探討的問題。國外的規(guī)劃喜歡先明確近期，再對未來可能的走向留有余地，而我們的規(guī)劃通常強調(diào)明確遠景，再確定近期，兩種規(guī)劃思路各有道理，哪種更好值得思考。像共享單車問題，在規(guī)劃里很難預(yù)見到。規(guī)劃好的物流園區(qū)，市場往往不買賬，自由發(fā)展的反而很紅火。說明規(guī)劃對市場理解得不是那么精準。但是城市還是要有一定的計劃性和整體性安排，在規(guī)劃中要體現(xiàn)政府有為，市場有效。

大數(shù)據(jù)時代，對于交通發(fā)展規(guī)律的理解更加重要。無論宏觀層面，還是微觀層面，人們的出行行為規(guī)律、交通選擇規(guī)律等很多基礎(chǔ)性、技術(shù)性工作還差距比較大，國家科研計劃應(yīng)該向基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性的研究傾斜。

多規(guī)合一工作推進要點

林群 (深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計研究中心有限公司)

第一，應(yīng)重視交通網(wǎng)絡(luò)在引導(dǎo)城市空間拓展等方面的作用。在多規(guī)合一中強調(diào)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃以及交通規(guī)劃的協(xié)調(diào)互動與有機融合。

第二，關(guān)鍵在于制度創(chuàng)新，建立健全與多規(guī)合一目標及內(nèi)涵相適配的部門事權(quán)和體制機制。

第三，需進一步完善相關(guān)規(guī)劃設(shè)計體系，在編制深度上滿足多規(guī)合一以及推動實施的要求。

調(diào)整城市交通規(guī)劃在城市總體規(guī)劃的編制理念和方法

汪光燾 (原建設(shè)部部長)

關(guān)于多規(guī)合一與交通規(guī)劃發(fā)展需要討論三個問題：第一是城市總體規(guī)劃與城市綜合交通體系規(guī)劃的關(guān)系；第二是城市規(guī)劃改革以多規(guī)合一作重要切入點，城市交通規(guī)劃如何適應(yīng)或者改進；第三是多規(guī)合一之后的城市總體規(guī)劃與城市交通規(guī)劃的關(guān)系，城市綜合交通體系規(guī)劃如何做到一張藍圖干到底。多規(guī)合一并不是把幾張規(guī)劃圖變成一張，更不是底圖合一。

如何調(diào)整城市交通規(guī)劃在城市總體規(guī)劃的編制理念和方法，首先要落實“新時代、新思想、新征程”的要求：更加突出城市交通的重要性；更加突出城市公共交通優(yōu)先發(fā)展是城市發(fā)展戰(zhàn)略；更加突出綠色出行的戰(zhàn)略目標的實施；更加突出信息化與物流配送等規(guī)劃和實施。包括以下方面：

第一，應(yīng)當研究城市綜合交通體系理論和方法的改革。城市綜合交通體系作為獨立一章，還是按城市交通設(shè)施和運行功能的二重性(一是自身城市可持續(xù)運行和發(fā)展與有機更新，二是發(fā)揮區(qū)域中心城市帶動和培養(yǎng)城市群發(fā)展，即對外交通節(jié)點和接駁線路)，納入不同章節(jié)。本質(zhì)是城市交通內(nèi)涵和要求的充分體現(xiàn)，從服務(wù)人的需求和組織城市運行效率和效益出發(fā)，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，更加突出城市交通的重要性。

第二，特大城市都市圈發(fā)展中的交通問題。城市群是一個或者多個中心城市都市圈發(fā)展的結(jié)果，這是發(fā)達地區(qū)的必然趨勢，也將是中國今后發(fā)展的主要趨勢。城市交通研究的對象和編制辦法如何適應(yīng)。

第三，物流特別是生活物流配送，城市交通規(guī)劃如何適應(yīng)和創(chuàng)新。城市交通研究的短板，又是信息化+、國家支持，又是社會有需求、群眾歡迎，如何在城市總體規(guī)劃中體現(xiàn)。

第四，要重視街道設(shè)計導(dǎo)則問題的討論。城市交通規(guī)劃與控規(guī)結(jié)合，更重要的是城市總體規(guī)劃落地的重要方法。以街道載體為主題內(nèi)容，發(fā)揮道路的交通功能和讓行人和自行車更多活動空間的研究。

第五，共享交通發(fā)展趨勢和新技術(shù)革命的影響。共享經(jīng)濟發(fā)展是大趨勢，有人講十大技術(shù)發(fā)展方向之一，核心內(nèi)容“不為擁有、為我所用”。新技術(shù)(包括無人駕駛)的影響如何體現(xiàn)。