關(guān)于城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀及再開(kāi)發(fā)規(guī)劃研究
——以廣西壯族自治區(qū)玉林市為例

趙 紅

玉林市國(guó)土資源規(guī)劃測(cè)繪信息院 廣西 玉林 537000

正文：

我國(guó)所提出的五大發(fā)展理念，分別是“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”，在國(guó)家“一帶一路”和自治區(qū)“雙核驅(qū)動(dòng)”戰(zhàn)略的進(jìn)一步推動(dòng)下，自貿(mào)區(qū)進(jìn)入到升級(jí)階段，玉林作為桂東南片區(qū)的橋頭堡，有了更廣闊的發(fā)展空間，既面臨著挑戰(zhàn)也迎來(lái)了春天。玉林市政府根據(jù)玉林的基本情況，立足于本市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況，堅(jiān)定不移實(shí)施大城市戰(zhàn)略，力求實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)大突破。為了更深入地實(shí)現(xiàn)“一年補(bǔ)短板、兩年立框架、三年大變樣”的行動(dòng)計(jì)劃，建設(shè)生活宜居城市性的區(qū)域大城市。所努力做的是在未來(lái)五年的時(shí)間內(nèi)，把玉林由低中等收入的區(qū)域城市提升到高水平區(qū)域城市，城市工業(yè)群相對(duì)成熟，人民生活水平總體面向小康水平邁進(jìn)，整個(gè)城市進(jìn)入更新的發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)、生態(tài)協(xié)調(diào)并進(jìn)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我市的城鎮(zhèn)用地隨著區(qū)域城市發(fā)展而需求量不斷增大，根據(jù)2017年1月3日由國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》提出 “有序推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)和低丘緩坡地開(kāi)發(fā)利用，推進(jìn)建設(shè)用地多功能開(kāi)發(fā)、地上地下立體綜合開(kāi)發(fā)利用，促進(jìn)空置樓宇、廠(chǎng)房等存量資源再利用?！蹦壳拔覈?guó)的土地工作已經(jīng)將重心轉(zhuǎn)移到存量建設(shè)用地的配置優(yōu)化，玉林市的城鎮(zhèn)土地利用率不高是現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，存在的這些低效用地，無(wú)法發(fā)揮土地的優(yōu)勢(shì)效用。

1 玉林市城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀分析

目前玉林的建設(shè)用地比較緊張，土地布局嚴(yán)重不合理，經(jīng)濟(jì)出產(chǎn)率不高，經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)，主要是如下情況：玉林市城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀總規(guī)模747.04公頃，舊城鎮(zhèn)規(guī)模共191.51公頃，其中商服用地3.15公頃，占舊城鎮(zhèn)總規(guī)模的1.64%；住宅用地188.36公頃，占舊城鎮(zhèn)總規(guī)模的98.36%。舊村莊規(guī)模共415.00公頃，其中住宅用地413.48公頃，占舊村莊總規(guī)模的99.63%；公共管理與公共服務(wù)用地1.52公頃，占舊村莊總規(guī)模的0.37%。玉林市城鎮(zhèn)低效用地的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度有待加強(qiáng)，整體土地利用率有待進(jìn)一步提高。城鎮(zhèn)低效用地利用效益總體水平較低，仍具較大的發(fā)展?jié)摿蜕仙臻g，在今后的建設(shè)用地管理工作中應(yīng)加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)低效用地的再開(kāi)發(fā)，進(jìn)而促進(jìn)玉林市整體土地集約利用水平的提高。

2 玉林市城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)存在的問(wèn)題

目前在玉林市的城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)工作中，比較難以一步到位，各項(xiàng)工作有待進(jìn)一步深入去做。工作中主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：

2.1 城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的氛圍不濃

通過(guò)城鎮(zhèn)低效用地的概念我們可以認(rèn)識(shí)到，目前定義城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)是個(gè)有關(guān)部門(mén)的共同協(xié)同完成的工作，包括國(guó)土部門(mén)、環(huán)保、發(fā)改等職能部門(mén)及各城區(qū)的政府，但由于這項(xiàng)工作這幾年才起步，處于初期工作期間，有關(guān)部門(mén)的協(xié)同機(jī)制尚未成熟，配合還不行，未能形成合力。另外，對(duì)于城鎮(zhèn)低效用地的再開(kāi)發(fā)宣傳面也不足，有關(guān)媒體報(bào)道相對(duì)較少，導(dǎo)致公眾對(duì)此認(rèn)識(shí)較少，工作做起來(lái)則更難。

2.2 再開(kāi)發(fā)相關(guān)制度法規(guī)的不完善

城鎮(zhèn)低效用地是城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，但是再開(kāi)發(fā)的相關(guān)法制還不完善，無(wú)明確的管控制度，簡(jiǎn)單納入新增建設(shè)用地和土地一級(jí)市場(chǎng)的管理體系而已。所以缺少了國(guó)家層面的立法，工作往往依據(jù)無(wú)門(mén)，難以實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)的有效性。另外，地方性政策具有較大的靈活性，這個(gè)也是一個(gè)直接影響再開(kāi)發(fā)效果的因素，地方政策隨時(shí)根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)意志而改變，工作起來(lái)下面的部門(mén)會(huì)覺(jué)得毫無(wú)頭緒，對(duì)于這些情況，一些試點(diǎn)地區(qū)雖然做了再開(kāi)發(fā)的范圍規(guī)劃，但是有一些地區(qū)還未進(jìn)行界定，容易再開(kāi)發(fā)中，各區(qū)域之間還會(huì)由于邊界不清發(fā)生爭(zhēng)議。

2.3 再開(kāi)發(fā)過(guò)程中缺少全程監(jiān)管

從城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)目前試點(diǎn)情況來(lái)看，各地區(qū)對(duì)再開(kāi)發(fā)全程缺少管理監(jiān)督。這種監(jiān)督包括事前、事中和事后的監(jiān)督。特別是事后的額監(jiān)督工作，在進(jìn)行城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)時(shí)必須根據(jù)合理規(guī)劃情況，在后期進(jìn)一監(jiān)管，否則開(kāi)發(fā)效果大打折扣。一些試點(diǎn)地區(qū)雖然對(duì)項(xiàng)目各時(shí)期都做了妥當(dāng)安排，但是缺乏有效的各時(shí)期的監(jiān)管，一些開(kāi)發(fā)主體就會(huì)看到此空子，為了利益而隨意更改建設(shè)，即使違法了，懲罰少，違法成本他們認(rèn)為也不高。

3 玉林市城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的建議

3.1 為再開(kāi)發(fā)制定完善的法律制度

城鎮(zhèn)低效用地要做好再開(kāi)發(fā)工作，有完善的法律制度是基礎(chǔ)保障，但是目前我國(guó)對(duì)存量建設(shè)用地沒(méi)有具體細(xì)化的管理制度，僅僅把再開(kāi)發(fā)納入管理體系中，同時(shí)政策方面還有一些執(zhí)行中不足之處，這就必須進(jìn)一步制定更完善的法律制度。第一，盡快出臺(tái)再開(kāi)發(fā)的相關(guān)法律法規(guī)和配套具體執(zhí)行細(xì)則。第二，強(qiáng)化土地規(guī)劃管控的法律效力。通過(guò)合理用地合理規(guī)劃，協(xié)調(diào)各主管部門(mén)的工作，建議在《土地管理法中》增加相應(yīng)的條款。

3.2 堅(jiān)持規(guī)劃原則

第一，以人為本，和諧發(fā)展。城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)應(yīng)該從人之根本出發(fā)，為人民宜居生活所設(shè)計(jì)，目標(biāo)在于提升人們的生活環(huán)境質(zhì)量，提高生活品質(zhì)，同時(shí)又能夠完善城市的各項(xiàng)功能，做到既能利民又能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。第二，按照法律規(guī)定辦事。城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)必須按照有關(guān)的土地規(guī)劃和管理方面的法律法規(guī)辦事，再根據(jù)地方實(shí)際情況，制定出適合的規(guī)劃方案和有效政策，合理安排再開(kāi)發(fā)問(wèn)題。第三，開(kāi)發(fā)雖然有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但不可犧牲生態(tài)環(huán)境，需堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先原則。城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)應(yīng)考慮地方的環(huán)境承載力，切不可著急發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而犧牲生態(tài)環(huán)境，最后得不償失。第四，用地節(jié)約，布局宏觀(guān)規(guī)劃。在城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)中需節(jié)約用地，集約化利用，做好規(guī)劃布局工作，構(gòu)建具有地方特色的“三生”空間。第五，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。以城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展為主線(xiàn)，統(tǒng)籌整個(gè)市的城市與農(nóng)村的發(fā)展，從功能、發(fā)展發(fā)展方面思考，統(tǒng)一安排基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)施、人民居住用地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的布局。

3.3 建立重大事項(xiàng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制

我國(guó)目前還沒(méi)有建立完善的城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)責(zé)任追究機(jī)制，所以違法成本還比較低，導(dǎo)致問(wèn)題多發(fā)，后果嚴(yán)重。因此需要明確責(zé)任主體，以土地利用規(guī)劃和地籍為依據(jù)，而不是隨意下各種行政命令，當(dāng)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，嚴(yán)格追責(zé)，提高違法成本。首先要建設(shè)監(jiān)督管理制度。對(duì)城鎮(zhèn)低效用地的重點(diǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目專(zhuān)款專(zhuān)管，分級(jí)設(shè)定負(fù)責(zé)人。對(duì)于項(xiàng)目的進(jìn)度要定期通報(bào)，各級(jí)部門(mén)都知道具體情況，公開(kāi)監(jiān)督項(xiàng)目的進(jìn)展，對(duì)再開(kāi)發(fā)的資金改造使用和每年的改造完成情況都在案記錄，并將完成目標(biāo)量計(jì)入個(gè)人考核結(jié)果中，作為合格、良好、優(yōu)秀的具體標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)上一年度的結(jié)果還關(guān)系到下一年度的資金分配和計(jì)劃報(bào)批，如此要求，一旦有人違法亂紀(jì)，則可以依法追求責(zé)任，有法有制度可依據(jù)。之后，需要進(jìn)一步確定治理的期限和最終成果，對(duì)這些量化和標(biāo)準(zhǔn)化，有具體的成文規(guī)定，如不合理處罰的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)具體準(zhǔn)確。

3.4 鼓勵(lì)多種方式進(jìn)行再開(kāi)發(fā)

首先，鼓勵(lì)以多種方式再開(kāi)發(fā)土地，除了應(yīng)由政府收回的土地使用權(quán)外，其他只要符合法律法規(guī)和有關(guān)情況，都可以由原國(guó)有土地使用權(quán)人通過(guò)轉(zhuǎn)讓或聯(lián)營(yíng)等方式進(jìn)行國(guó)有建設(shè)用地的再開(kāi)發(fā)和改造。如果原來(lái)劃撥的土地再開(kāi)發(fā)后，還是符合《劃撥用地目錄》那么仍可以按照原有的劃撥方式來(lái)處理。假如符合出讓情況的，也可以通過(guò)協(xié)議的辦法來(lái)處理再開(kāi)發(fā)問(wèn)題。原來(lái)有的工業(yè)用地是合法取得的，再開(kāi)發(fā)后，提高了企業(yè)的廠(chǎng)房的容積率，但用途還是原來(lái)的企業(yè)廠(chǎng)房用途，那么只要性質(zhì)不變，也不要加收該企業(yè)的土地款。允許原土地使用權(quán)人將工業(yè)用地變更為商服、住宅用途，涉及劃撥土地改變?yōu)槌鲎尩?，可采取協(xié)議方式辦理出讓手續(xù)。在符合相關(guān)規(guī)劃的前提下，經(jīng)市政府批準(zhǔn)，企業(yè)在原廠(chǎng)房?jī)?nèi)設(shè)立區(qū)域總部、研發(fā)中心、科研機(jī)構(gòu)以及產(chǎn)品設(shè)計(jì)、動(dòng)漫制作、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)，不視為改變土地用途。其次，鼓勵(lì)對(duì)土地進(jìn)行歸宗。如果這些土地符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的城鎮(zhèn)低效用地，那么開(kāi)發(fā)的主體可以申請(qǐng)收購(gòu)相鄰的多宗地塊，通過(guò)這種集中開(kāi)發(fā)的方式而達(dá)到最大利用土地。目前市國(guó)土資源局可根據(jù)開(kāi)發(fā)主體的申請(qǐng)，把各區(qū)域的相對(duì)分散的土地歸宗，提高它們的利用率，對(duì)變更的歸宗土地進(jìn)行變更登記。最后，加強(qiáng)公共設(shè)施和民生項(xiàng)目建設(shè)。我們?cè)谶M(jìn)行改造再開(kāi)發(fā)過(guò)程中肯定會(huì)有城市區(qū)域需要一些用地，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和市政設(shè)施，那么在開(kāi)發(fā)中需預(yù)留部分比例的用地，優(yōu)先用于這些項(xiàng)目，才能保護(hù)我市的文化遺產(chǎn)和歷史文化建筑。而對(duì)于盈利性的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，由政府統(tǒng)籌安排。

3.5 實(shí)行差別化政策推進(jìn)“三舊”改造

第一，搬遷安置用地拆遷安置房的建設(shè)優(yōu)先于改造開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)，采取貨幣補(bǔ)償和現(xiàn)房產(chǎn)權(quán)調(diào)優(yōu)先提供換的方式，向被拆遷人提供安置房，安置房號(hào)按拆除先后順序選擇。第二，統(tǒng)一確定成片改造項(xiàng)目用地期限。經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施成片開(kāi)發(fā)的城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，涉及多個(gè)轉(zhuǎn)讓地塊且使用年期不統(tǒng)一的，以原批準(zhǔn)最長(zhǎng)的土地使用期限作為成片開(kāi)發(fā)項(xiàng)目用地的期限。第三，合理確定土地出讓價(jià)格。在實(shí)施城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)過(guò)程中，因擬出讓的宗地基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，土地開(kāi)發(fā)程度達(dá)不到基準(zhǔn)地價(jià)設(shè)定的“六通一平”條件，在確定宗地出讓價(jià)格時(shí)，可根據(jù)土地用途類(lèi)型，在基準(zhǔn)地價(jià)的基礎(chǔ)上，綜合考慮土地的開(kāi)發(fā)程度、區(qū)位條件等因素進(jìn)行評(píng)估修正，以評(píng)估的宗地價(jià)格為參考依據(jù)，土地出讓價(jià)格不應(yīng)低于相應(yīng)土地級(jí)別的基準(zhǔn)地價(jià)核減土地開(kāi)發(fā)程度差異價(jià)格后的價(jià)格。第四，適當(dāng)進(jìn)行土地置換安排。在符合土地利用總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃的情況下，可以部分土地做置換，通過(guò)回收或收購(gòu)的方式來(lái)進(jìn)行置換，還可以通過(guò)支付貨幣的方式進(jìn)行補(bǔ)償，另外，可以跟原使用權(quán)人商量重新給安排一塊土地，如果置換后價(jià)格有差異，則進(jìn)行價(jià)格差補(bǔ)。第五，在一定范圍內(nèi)可以分配土地的所得利益。由于在開(kāi)發(fā)中，一些需要搬走的企業(yè)用地會(huì)被政府回收再拍賣(mài)，那么在扣除相應(yīng)的費(fèi)用后，土地是有收益的，那么拿出比例來(lái)支持企業(yè)的后續(xù)發(fā)展是必須的，也是可行的。

3.6 做好再開(kāi)發(fā)規(guī)劃實(shí)施效益評(píng)價(jià)

第一，社會(huì)效益分析評(píng)價(jià)。改善居民的居住環(huán)境，通過(guò)增加基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量和種類(lèi)，擴(kuò)大區(qū)域，增加城市功能區(qū)域，完善城市道路建設(shè)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)改造，提高國(guó)民素質(zhì)。第二，經(jīng)濟(jì)效益分析評(píng)價(jià)。通過(guò)我市的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)其他劣勢(shì)產(chǎn)業(yè)，如服裝產(chǎn)業(yè)和陶瓷產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可以帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而拉動(dòng)玉林市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，再而可以間接提升生活水平。第三，環(huán)境效益分析評(píng)價(jià)。增加綠色開(kāi)敞空間，創(chuàng)建玉林市“美麗城鄉(xiāng)”，進(jìn)行舊城改造，努力讓城市新區(qū)與舊區(qū)都整體面貌提升，具有良好的各類(lèi)城市景觀(guān)，同時(shí)需提高安全環(huán)保水平，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，分利用城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)契機(jī)，對(duì)玉林市塑料廠(chǎng)玉林市紙箱廠(chǎng)、玉林市開(kāi)關(guān)廠(chǎng)等附加值低、技術(shù)落后、產(chǎn)能低下、不符合環(huán)保要求的工業(yè)企業(yè)再度轉(zhuǎn)型升級(jí)，做到既要“金山銀山”，也要“綠水青山”。