扶貧開發(fā)存在的問題及對策建議

齊桂珍

編者按：“十三五”期間脫貧攻堅的目標(biāo)是，到2020年穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，農(nóng)村貧困人口義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障；同時實現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平、基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平。要實現(xiàn)這個目標(biāo)任務(wù)還非常艱巨，本文就深度貧困地區(qū)的生存條件惡劣，如何脫貧；貧困地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)育程度低如何脫貧、如何提高脫貧攻堅的工作效率等問題提出了具體的對策。

我國的開發(fā)扶貧自20世紀(jì)80年代中期實施以來，已經(jīng)歷了扶貧攻堅、區(qū)域開發(fā)和精準(zhǔn)扶貧的不同發(fā)展階段。成果卓著，脫貧攻堅戰(zhàn)取得決定性進(jìn)展，6000多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從10.2%下降到4%以下，但要實現(xiàn)2020年消除絕對貧困人口的目標(biāo)，還有一些難題要解。

一、存在問題

（一）深度貧困地區(qū)的生存條件惡劣，脫貧攻堅的難度大

全國14個連片深度貧困地區(qū)集中在革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)、邊疆地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)，自然條件惡劣、生存艱難、問題很多，是扶貧攻堅最不容易的地區(qū)。

自然條件不利于生產(chǎn)生活。14個連片深度貧困地區(qū)地形以山地、丘陵、高原、荒漠為主，生態(tài)環(huán)境脆弱，資源承載能力低，是水土流失、洪澇和干旱頻繁出現(xiàn)的地方，泥石流、滑坡和風(fēng)沙等自然災(zāi)害頻繁發(fā)生。

經(jīng)濟社會發(fā)展滯后。14個連片深度貧困地區(qū)的貧困人口約占全國貧困人口的一半，貧困發(fā)生率20%多（全國為4.5%）。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，缺電、缺水、行路難、看病難的問題還較普遍。人均純收入僅為全國平均數(shù)的六成。

產(chǎn)業(yè)服務(wù)、生活服務(wù)的保障程度低。14個深度貧困地區(qū)的龍頭企業(yè)和專業(yè)合作社組織小、散、弱，特色產(chǎn)業(yè)尚未成為助農(nóng)增收的支柱產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)服務(wù)業(yè)（物流）尚處于初創(chuàng)階段。生活服務(wù)方面的交通、電力、教育、醫(yī)療、社保等的水平較低。

（二）貧困地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)育程度低、就業(yè)困難

工業(yè)化程度不高。西部地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值僅占全國的20.6%，僅為東部地區(qū)51.4%的40%。工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理、不協(xié)調(diào)，資本密集型和資源開發(fā)型的重工業(yè)比較大；制造業(yè)比例小、鏈條短，產(chǎn)品以初級產(chǎn)品、高耗低附加值產(chǎn)品為主，缺少精、深加工工業(yè)；輕工業(yè)發(fā)展不足，并以農(nóng)產(chǎn)品為原料的加工業(yè)為主，規(guī)模小。西部貧困地區(qū)的城鎮(zhèn)化率僅44%（2016年），比全國平均城鎮(zhèn)化率57%低13個百分點。無論從城鎮(zhèn)化的整體水平，還是單個城鎮(zhèn)化水平，西部城鎮(zhèn)化水平的質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東部地區(qū)。除西安、成都、重慶等特大城市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)已成為經(jīng)濟的引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)和支撐產(chǎn)業(yè)，其他大、中、小城市工業(yè)仍以傳統(tǒng)制造業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，中心城市和縣鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對周圍地區(qū)的輻射和帶動力低，對農(nóng)村勞動力的吸引力弱，要素空間聚集程度不高，形成不了規(guī)模經(jīng)濟。城市工業(yè)化和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與鄉(xiāng)村的融合程度差，就業(yè)困難，勞動力外流嚴(yán)重。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后。西部地區(qū)，特別是深度貧困地區(qū)，農(nóng)業(yè)仍以手工業(yè)勞動、家庭分散經(jīng)營為主，農(nóng)業(yè)的組織化、現(xiàn)代化水平不高，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化服務(wù)體系（現(xiàn)代物流、電子商務(wù)）不發(fā)達(dá)，農(nóng)產(chǎn)品工業(yè)化加工程度低，勞動生產(chǎn)率低。農(nóng)業(yè)仍以自給性生產(chǎn)為主，農(nóng)產(chǎn)品商品化率低，不適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求。

（三）扶貧開發(fā)中的問題較多，原因復(fù)雜，化解難度大

改革開放以來，我國的扶貧開發(fā)成果輝煌，但出現(xiàn)的問題也不少，虛報冒領(lǐng)、擠占挪用，以權(quán)謀私、貪污腐敗、請客送禮和損失浪費等問題突出。

工作失職，差錯嚴(yán)重。由于一些基層干部利用權(quán)力搞優(yōu)親厚友，使一些扶貧數(shù)字失真。2016年，全國開展扶貧對象“建檔立卡回頭看”，共計清理出不符合扶貧對象的人數(shù)達(dá)929萬人，補入扶貧對象807萬人，占當(dāng)年貧困人口的13.2%和11.5%，差錯率高達(dá)24.7%。全國低保人數(shù)高達(dá)5000萬人，真正屬于建檔立卡的貧困人口僅2000多萬人。2017年，據(jù)全國審計網(wǎng)報道，全國有105個縣11.34萬名建檔立卡貧困人口基本信息不準(zhǔn)確或未更新，有47個縣未按教育扶貧給2.99萬貧困家庭子女發(fā)放助學(xué)金。

工作懈怠，項目難以落實。全國有58個縣22.12億元扶貧貸款和貼息由于基層干部工作懈怠，未及時論證，未按規(guī)定使用；有55個縣367個異地搬遷和以工代賑項目存在前期論證不充分，扶貧對象不精準(zhǔn)，執(zhí)行政策不嚴(yán)格；有54個縣，健康扶貧政策未完全落實。

工作馬虎，項目投資失誤。全國有53個貧困縣189個項目，由于論證馬虎，脫離實際、管控不力，項目建成后被改作他用，或被廢棄，涉及資金1.41億元；有32個貧困縣工作圖省事，不按規(guī)定發(fā)放扶貧資金，而搞平均主義，涉及項目81個、資金1.33億元。

弄虛作假，搞面子工程。全國有24個貧困縣56個扶貧項目與貧困戶、貧困人口的利益聯(lián)系較弱，不是搞“雪中送炭”，而是搞“錦上添花”“壘大戶”“造盆景”，把大筆扶貧資金給“龍頭企業(yè)”或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社使用，涉及資金5643.48萬元；在19個縣的已脫貧人口中，有1.7萬人存在多計預(yù)期收益或義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全“三保障”未落實等，被提前脫貧。

二、對策建議

要解決上述三個方面的問題，提高脫貧攻堅成效，關(guān)鍵是要找準(zhǔn)路子、構(gòu)建好的體制機制，在精準(zhǔn)施策上出實招、在精準(zhǔn)推進(jìn)上下實功、在精準(zhǔn)落地上見實效。利用超常規(guī)脫貧攻堅模式。

（一）改善生態(tài)環(huán)境，提高深度貧困地區(qū)的宜居度

我國有14個連片深度貧困地區(qū)，地處石漠化、荒漠化、水土流失、泥石流和旱澇災(zāi)害頻繁出現(xiàn)的生態(tài)脆弱地區(qū)，生態(tài)條件惡劣。地理位置又處于交通閉塞、貧困落后的革命老區(qū)，少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)。依靠常規(guī)扶貧方式，很難在2020年實現(xiàn)全部脫貧目標(biāo)，必須采用超常規(guī)的脫貧攻堅模式。

（二）集中力量，加大財政投入力度

中央要集中力量，對14個深度貧困地區(qū)加大財政投入力度，改善交通、電力、水、互聯(lián)網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施落后和電子商務(wù)、現(xiàn)代物流等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)不發(fā)達(dá)的情況，改善生產(chǎn)、生活、生態(tài)環(huán)境，使人和貨物進(jìn)得來、出得去，投資者愿意來。

（三）把資源、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)化（股份化），擴大融資渠道

要解決深度貧困地區(qū)融資難的問題，除了依靠金融服務(wù)網(wǎng)以外，還要允許貧困地區(qū)用土地、山林、礦產(chǎn)的資源作抵押；要允許資源產(chǎn)權(quán)化后上市交易融資；要大力發(fā)展網(wǎng)絡(luò)金融和項目融資，以及眾籌、眾貸、眾投等社會新穎金融渠道，解決深度貧困地區(qū)資金不足問題。

（四）發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，融入“一帶一路”大戰(zhàn)略，推動貧困地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展

新疆塔格拉瑪大沙漠可發(fā)展無土栽培的沙漠農(nóng)業(yè)，發(fā)展富含紅色素的西紅柿，成為世界優(yōu)質(zhì)西紅柿醬基地；廣西、云南、貴州的石漠化地區(qū)可生產(chǎn)亞熱帶特種果蔬；西安、成都、重慶和蘭州、昆明、貴陽、南寧等大城市，可發(fā)展新能源、新材料、航空航天、電子數(shù)據(jù)庫和現(xiàn)代制造業(yè)，納入“一帶一路”大戰(zhàn)略規(guī)劃，通過中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)、中緬柬老經(jīng)濟走廊、孟中印經(jīng)濟走廊、中國—中亞—中東經(jīng)濟區(qū)，以及中國與中東歐經(jīng)濟聯(lián)盟，走出困境，融入世界，加快西部地區(qū)大開發(fā)、脫貧攻堅戰(zhàn)略的全面實施。

（五）依據(jù)地區(qū)特點，立足當(dāng)?shù)刭Y源，建立特色城鎮(zhèn)、特色鄉(xiāng)村

搞好《城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃》和《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，建立特色城鎮(zhèn)、特色鄉(xiāng)村。整個西部地區(qū)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃》和《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，一定要考慮西部地區(qū)石漠化、荒漠化、山地丘陵等資源的特殊性和區(qū)域空間的異質(zhì)性，堅持走有特色、集約型多樣化的綠色城鎮(zhèn)、綠色鄉(xiāng)村的發(fā)展道路，優(yōu)化城鄉(xiāng)布局結(jié)構(gòu)，要融合山水大漠風(fēng)光、民族文化風(fēng)情和時代風(fēng)貌，使城市“農(nóng)村化”、農(nóng)村“城鎮(zhèn)化”，將城鄉(xiāng)融為一體，使工業(yè)集群化布局，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)相銜接，讓西部成為人才高地、技術(shù)高地、產(chǎn)業(yè)高地，讓外流的人才回歸，就地就業(yè)，就地創(chuàng)業(yè)，用城鎮(zhèn)化來推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，讓農(nóng)民增收脫貧。

（六）把生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)作為一種產(chǎn)業(yè)來抓，建立西部生態(tài)屏障

建立西部地區(qū)生態(tài)屏障，有利于改善中、東部生態(tài)環(huán)境和整個中國及東亞的環(huán)境。采用常規(guī)保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境的辦法，奏效較慢，必須創(chuàng)新，要把生態(tài)環(huán)境和修復(fù)作為一種產(chǎn)業(yè)來抓，各地要建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的專業(yè)化隊伍，這種專業(yè)化隊伍要經(jīng)過職業(yè)培訓(xùn)，不僅具有較高的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識，還要有較高的技術(shù)素養(yǎng)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)所需要資金，除由中央和地方的環(huán)保專項基金以外，還要建立地區(qū)補償基金：河流中、下游得益區(qū)要向河流上游和源頭損益區(qū)按GDP的比例進(jìn)行價值補償；污染排放區(qū)或企業(yè)要給生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)一定的價值補償，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)、修復(fù)和生態(tài)屏障建設(shè)成為國家治理的一項重要戰(zhàn)略，成為全黨全國人民的共同職責(zé)。

（七）依法確立農(nóng)村基層自治制度，讓村民能夠有效的實施民主管理和監(jiān)督

農(nóng)村基層自治制度是我國的基本政治制度，不僅有憲法保障，而且有《中華人民共和國村民委員會組織法》這一專門法律。1998年全國人大通過、2010年又作了重新修訂的這部法律，主旨就是為了保障農(nóng)村村民實行自治，由村民群眾依法辦理自己的事情，促進(jìn)農(nóng)村基層社會主義民主和農(nóng)村社會主義物質(zhì)文明、精神文明建設(shè)的發(fā)展。該法明確規(guī)定，村民委員會作為基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。其內(nèi)容包括：村民委員會組成人員由農(nóng)民選舉產(chǎn)生；涉及村民利益的重要事項需經(jīng)村民會議、村民代表會議討論決定方可辦理；村設(shè)村務(wù)監(jiān)督委員會，負(fù)責(zé)民主理財，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實；村委會成員接受村民會議或村民代表會議的民主評議，村民有權(quán)經(jīng)一定程序罷免村委會成員；村委會成員實行任期和離任經(jīng)濟責(zé)任審計，等等。目前在我國貧困農(nóng)村基層自治制度的建設(shè)和發(fā)展與法律法規(guī)差距很大，這正是扶貧對象不準(zhǔn)，虛報冒領(lǐng)、擠占挪用，以權(quán)謀私、貪污腐敗、損失浪費等干部作風(fēng)問題的重要根源，也是精準(zhǔn)扶貧的一個重要制度短板。所以，當(dāng)下刻不容緩的一項重要工作，就是必須按照全面依法治國的要求，著力貫徹落實《村民委員會組織法》，推動農(nóng)村基層自治制度的發(fā)展，為精準(zhǔn)扶貧提供制度保障。

發(fā)揮人民群眾在脫貧攻堅中的主體作用，促進(jìn)基層社會治理的現(xiàn)代化，只有讓農(nóng)村基層社會有良好的內(nèi)生機制和活力，才能持久和根本地改變農(nóng)村面貌。建立農(nóng)村基層自治制度，應(yīng)是駐村工作隊和各級干部入村扶貧的中心任務(wù)之一，要切實抓好，同時要注意不能違反法律要求，而應(yīng)在村民自治的制度框架內(nèi)做好扶貧工作。群眾的眼睛是雪亮的，只有建立農(nóng)村自治制度，才能解決貧困人口的精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶等問題。村領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力才能得到有效監(jiān)督。派遣的支駐工作隊以及大量駐村干部就能起到很好的幫扶作用，合力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。

（作者為國家發(fā)展改革委體管所研究員）