遼寧省江河治理建設項目管理模式研究

(遼寧省江河流域管理局，遼寧 沈陽 110003)

1 政策依據(jù)和總體背景

2014年，中央1號文件提出“通過以獎代補、先建后補等方式，探索農(nóng)田水利基本建設新機制”。一段時間以來，上海、重慶、四川、河北、云南等地陸續(xù)在小型農(nóng)田水利設施建設、農(nóng)村河道建設等領域?qū)嵭小跋冉ê笱a”模式，取得了一定經(jīng)驗。

2016年以來，為加強中央和省級財政水利發(fā)展資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性，促進水利改革發(fā)展，財政部、水利部和遼寧省財政廳、水利廳先后印發(fā)了《中央財政水利發(fā)展資金使用管理辦法》和《遼寧省水利發(fā)展資金管理暫行辦法》，針對全口徑水利工程建設項目，明確指出“水利發(fā)展資金鼓勵采取先建后補、以獎代補、民辦公助等方式”；提出了“遵循‘先建機制、后建工程’原則，堅持建管并重”的原則，要求“具體辦法由地方自行制定”，并“支持水利工程建管體制機制改革創(chuàng)新”。

2017年水利部印發(fā)《關于調(diào)整水利工程建設項目準備開工條件的通知》，規(guī)定水利工程建設項目可研批復后，項目法人即可開展開工建設工作。

在此背景下，遼寧省自2017年開始，對“十三五”規(guī)劃內(nèi)的大江大河主要支流及獨流入海河流防洪治理項目、中小河流治理項目、中小河流治理重點縣綜合整治項目和山洪溝防洪治理項目等4類江河治理建設項目實行“先建后補”管理，在充分發(fā)揮財政資金效益和引導作用、確保如期實現(xiàn)建設目標、保障工程質(zhì)量和資金安全、加快形成整體防洪效益等方面取得了一定成績。

2 遼寧省實行“先建后補”管理的主要做法

遼寧省江河治理建設項目實行“先建后補”管理模式是指:納入國家和遼寧省“十三五”期間各項規(guī)劃的江河治理建設項目，在現(xiàn)有基本建設程序不變的前提下，由項目法人和本級水行政主管部門申請，經(jīng)省級水行政主管部門核準，在工程資金計劃下達前，提前開展招投標和工程建設工作。工程建成后，由項目法人和本級水行政主管部門申請，省級水行政主管部門核準后下達資金計劃。“先建后補”管理模式的目的是:充分發(fā)揮財政資金效益和引導作用，調(diào)動地方積極性，推動全省江河治理建設項目整體進度，促進水利工程建管體制機制改革創(chuàng)新。

2017年以來，遼寧省共組織實施了一批“先建后補”江河治理建設項目，共計2類24項，項目總投資50670萬元，其中中央財政投資29273萬元，省級財政投資11658萬元，市縣級配套資金9739萬元。項目覆蓋遼寧省9市18縣(市、區(qū))。在核準第一批“先建后補”項目過程中，著重選取了歷年來江河治理工作完成較好、建設管理水平較高的市、縣(市、區(qū))。

a.項目資金來源明確，規(guī)劃有據(jù)可查。實行“先建后補”管理模式的項目應為“十三五”期間，中央和省級水利發(fā)展資金支出范圍內(nèi)，即國家和遼寧省各專項規(guī)劃內(nèi)的江河治理建設項目。目前遼寧省江河治理建設項目主要集中在國家《加快災后水利薄弱環(huán)節(jié)建設實施方案》和《全國山洪災害防治項目實施方案》中錄入的專項規(guī)劃中，各類項目的中央、省和市縣各級資金來源和比例已經(jīng)確定，規(guī)劃控制投資規(guī)模和控制治理范圍也已明確。實行“先建后補”管理模式的所選項目必須符合規(guī)劃文件中的資金規(guī)模和治理范圍，做到有據(jù)可查。

b.地方政府支持，配套工作齊備。由于“先建后補”項目需要市級或縣(市、區(qū))級政府投入較大規(guī)模的自籌資金，為避免拖欠農(nóng)民工工資等類似事件發(fā)生，在項目申請實行“先建后補”管理模式前，必須得到地方政府支持?！跋冉ê笱a”項目所在地政府應出具落實自籌資金的有關文件，并根據(jù)項目實際情況，承諾組織實施項目征地拆遷、移民安置和林木砍伐等有關事宜。

c.項目前期工作完備，嚴把審批質(zhì)量。遼寧省江河治理建設項目普遍使用中央、省和市縣財政資金，是各級政府對防洪安全的投入，“先建后補”管理模式又是項目先行實施，建成后下達全部資金計劃。因此，項目前期工作質(zhì)量尤為重要。遼寧省在組織編制各類江河治理建設項目實施方案、可研報告和初步設計報告過程中，堅持做到嚴格審核實施方案內(nèi)容，杜絕重復投資；嚴格控制項目投資規(guī)模和治理范圍，符合各專項實施方案要求；著重審查工程建設內(nèi)容和資金支出方向，符合各專項管理辦法要求。各級水行政主管部門層層落實，明確責任分工和時限，保證前期工作進度和質(zhì)量。

d.強化工程建設管理，保證質(zhì)量安全。項目初步設計審批后，經(jīng)省級水行政主管部門核準，以“先建后補”的形式安排實施，由項目法人組織招投標和施工工作。在實施過程中，各級水行政主管部門堅持定期到工程一線督導，加強現(xiàn)場和內(nèi)業(yè)檢查，要求項目法人完工后及時組織驗收，全程跟蹤項目實施，確保工程進度和質(zhì)量。

工程完工后，由項目法人和同級水行政主管部門組織驗收，并上報資金請示，經(jīng)各級水行政主管部門逐級審核后，下達工程資金計劃。

3 遼寧省實行“先建后補”管理取得的主要成效

a.充分調(diào)動市、縣(市、區(qū))兩級水利部門的主觀能動性。江河治理建設項目實行“先建后補”后，可以充分發(fā)揮市、縣(市、區(qū))兩級水行政主管部門的主觀能動性，不受年度資金額度限制，不受計劃下達和任務完成時間制約，先申請先建、先建成先補，切實解決了一些急難險重項目的實際困難，與項目所在地區(qū)的總體規(guī)劃更好地結合起來，更大地發(fā)揮資金效益。

b.靈活安排工期，盡早發(fā)揮工程效益。在正常實施的情況下，各江河治理建設項目需前一年末上報資金申請，當年3—4月下達資金計劃，然后開展招投標和進場施工工作，而招投標階段往往耗時較長，工程汛前開工難度較大。加之遼寧省冬季漫長，有效施工期短，因此工程建設進度受到了一定制約。

江河治理建設項目實行“先建后補”后，項目初步設計一經(jīng)批復即可招標，資金下達前即可開展建設，充分利用了有效施工期，能夠盡早發(fā)揮工程效益，避免洪災造成的社會不穩(wěn)定因素。

另外，項目實行“先建后補”后，實施時間靈活，一些當年汛期發(fā)生水毀的河段，汛后即可組織修復建設，及時提高整體防洪能力。

c.保證項目初步設計時效性，避免重大設計變更。因全省年度資金總額有限，一些前期工作完備的江河治理建設項目需要等待一至數(shù)年才能安排實施，而河道情況復雜，經(jīng)歷汛期后河勢容易出現(xiàn)較大變化。延后實施的項目其初步設計指導意義不強，容易產(chǎn)生重大設計變更，阻礙了項目正常進度。實行“先建后補”后，此類重大設計變更問題可以避免，項目初步設計的時效性得到增強，進一步保證了項目的順利實施。

d.改善地方財政部門擠占專項資金的現(xiàn)狀，降低形成存量資金風險。遼寧省部分市、縣(市、區(qū))財政部門存在擠占專項資金的情況，導致項目法人無法按照合同要求支付工程款，且常因此形成存量資金，滯留財政，增大了資金風險。實行“先建后補”管理模式后，此類問題基本得到了解決。

e.有效避免移民占地問題，成為省級建管部門的工作抓手。遼寧省江河治理建設項目常面臨移民、征占林地、耕地等問題，一些地區(qū)擅自改變工程建設內(nèi)容和資金用途，因此導致工期延后或停滯，嚴重影響當年建設和資金完成進度，甚至產(chǎn)生“爛尾工程”。管理部門收回項目建設資金非常困難，監(jiān)管十分被動。

“先建后補”是先建設、再驗收、后下達工程計劃，較好地破解了這一難題，有效保證了項目效益發(fā)揮和財政資金安全。“先建后補”管理模式成為了省級建管工作的重要抓手。

4 “先建后補”管理模式存在的問題

a.各地對政策理解差異較大，部分建設程序執(zhí)行困難。根據(jù)《中華人民共和國招標法》：“招標人應當有進行招標項目的相應資金或者資金來源已經(jīng)落實，并應當在招標文件中如實載明?！边|寧省實行“先建后補”的江河治理建設項目均為“十三五”期間國家和省各專項規(guī)劃內(nèi)的江河治理建設項目，其各級資金來源和比例均已明確，符合招標法的有關要求。

在實施中發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)有關部門對政策的理解和執(zhí)行過于保守，要求項目必須下達工程資金計劃才可開展招投標工作。因此導致部分地區(qū)招標程序執(zhí)行困難，無法實行“先建后補”管理模式。

b.地方政府積極程度影響較大，部分地區(qū)完成防洪治理任務存在困難。根據(jù)遼寧省江河治理建設項目“先建后補”實施的前提條件，項目所在地政府應出具落實自籌資金、承諾組織實施項目征地拆遷、移民安置和林木砍伐等有關文件。地方政府的積極程度直接影響本地江河治理建設項目的實施進展。部分地區(qū)的水行政主管部門和地方政府在項目建設方面比較謹慎，態(tài)度消極，直接導致本地區(qū)項目實施進度整體緩慢，按期完成“十三五”期間的各項規(guī)劃任務存在困難。

5 進一步完善“先建后補”管理模式的建議

a.樹立正確認識。遼寧省江河治理建設項目“先建后補”管理模式是水利工程建設機制體制的一大創(chuàng)新，對推進項目建設管理再上新臺階具有明顯意義。“先建后補”是項目管理環(huán)節(jié)上的創(chuàng)新，不是對既有基本建設程序的否定和廢止。因此，各級水行政主管部門應當樹立正確認識，嚴格遵守有關管理辦法和建設項目基本程序，保證項目順利實施。

b.科學規(guī)范管理。省級水行政主管部門應根據(jù)第一批“先建后補”項目實施情況，仔細研究、準確預判、合理分配次年“先建后補”項目和正常實施項目的補助資金額度。要將全省范圍內(nèi)“先建后補”項目和正常實施項目有機地結合起來，鼓勵有條件地區(qū)先干多干，拉動滯后地區(qū)建設進展，為全面完成“十三五”期間的各項建設任務提供決策保障。

c.完善相關制度。在第一批“先建后補”江河治理建設項目實施過程中，省、市、縣(市、區(qū))三級有關部門要共同探討，發(fā)現(xiàn)和解決問題，配合“先建后補”管理模式，在計劃下達、會計核算、質(zhì)量監(jiān)督、建后管護等方面推行配套制度，保證各級監(jiān)督管理和指導工作有序進行；主動引導扶持落后地區(qū)開展建設，充分發(fā)揮各級水利發(fā)展資金效益和導向作用，形成“先建后補”管理模式常態(tài)化制度化運作新局面。