政府投資公共項(xiàng)目前期評(píng)估淺析

王 鑫 魏旺拴

(山西省投資咨詢和發(fā)展規(guī)劃院，山西 太原 030009)

0 引言

項(xiàng)目咨詢?cè)u(píng)價(jià)是評(píng)估機(jī)構(gòu)或部門根據(jù)國家有關(guān)政策法規(guī)、方法和參數(shù)對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行的綜合性科學(xué)論證和評(píng)價(jià)分析。是工程項(xiàng)目投資建設(shè)過程中不可缺少的環(huán)節(jié)，作用十分重要。通過對(duì)投資機(jī)會(huì)研究、可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目申請(qǐng)書、資金申請(qǐng)報(bào)告等材料的編制進(jìn)行咨詢?cè)u(píng)估，可以為項(xiàng)目決策的科學(xué)性提供依據(jù)，從而可以避免和降低決策失誤造成的損失。

1 發(fā)展歷程

項(xiàng)目咨詢?cè)u(píng)估是順應(yīng)時(shí)代需要而產(chǎn)生、發(fā)展的。西方國家在20世紀(jì)30年代評(píng)估的方法是通過財(cái)務(wù)分析方法來進(jìn)行分析的。財(cái)務(wù)分析方法是以成本效益分析為核心對(duì)財(cái)務(wù)成本和收益方面進(jìn)行測(cè)算和分析，這是項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的雛形。19世紀(jì)80年代，我國與西方國家和國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、貿(mào)易往來日益增多，項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模越來越大，采用的技術(shù)越來越復(fù)雜，對(duì)項(xiàng)目前期工作內(nèi)容的廣度和深度提出了更高的要求。2017年國家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見》，對(duì)規(guī)范政府投資管理、事中事后監(jiān)管提出了要求，為政府投資項(xiàng)目評(píng)估指明了方向。這一系列政策措施完善了我國投資項(xiàng)目決策的各工作環(huán)節(jié)，使我國政府投資項(xiàng)目咨詢?cè)u(píng)估在實(shí)踐中不斷完善發(fā)展，走向規(guī)范化。

2 咨詢?cè)u(píng)估與投資建設(shè)的關(guān)系

投資建設(shè)是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展過程中最重要的助推方式和手段之一，投資建設(shè)和咨詢?cè)u(píng)估的關(guān)系主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1 咨詢?cè)u(píng)估是投資建設(shè)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物

隨著投資建設(shè)項(xiàng)目的快速發(fā)展，分工也逐步細(xì)化，咨詢?cè)u(píng)估也就應(yīng)運(yùn)而生，并出現(xiàn)了以咨詢?cè)u(píng)估為職業(yè)的咨詢工程師。在我國隨著改革開放的不斷深入，投資建設(shè)領(lǐng)域發(fā)展進(jìn)入了快車道，我國咨詢?cè)u(píng)估業(yè)也隨之蓬勃發(fā)展，出現(xiàn)了咨詢?cè)u(píng)估用語。

2.2 咨詢?cè)u(píng)估業(yè)務(wù)主要來源于投資建設(shè)

咨詢?cè)u(píng)估是為投資建設(shè)全過程服務(wù)的行業(yè)，因此咨詢?cè)u(píng)估業(yè)務(wù)絕大部分來源于投資領(lǐng)域。咨詢?cè)u(píng)估單位的業(yè)務(wù)主要分為工程投資和政府委托事項(xiàng)兩大類，大多評(píng)估單位以工程項(xiàng)目咨詢?cè)u(píng)估為主，也有一些單位承擔(dān)政府有關(guān)部門委托的課題研究、規(guī)劃編制、政策咨詢等咨詢服務(wù)。投資規(guī)模大，建設(shè)項(xiàng)目多，咨詢?cè)u(píng)估任務(wù)量就大，反之亦然。

2.3 咨詢?cè)u(píng)估范圍和內(nèi)容隨投資建設(shè)制度調(diào)整而變化

咨詢?cè)u(píng)估的評(píng)估對(duì)象、內(nèi)容、范圍和成果形式不是一成不變的，咨詢?cè)u(píng)估隨著投資建設(shè)管理制度的變化和調(diào)整而適時(shí)變化。在我國建立了先評(píng)估、后決策制度，要求項(xiàng)目承擔(dān)單位在進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)時(shí)要按照有關(guān)規(guī)定編制項(xiàng)目建議書或者可行性研究報(bào)告，并需要邀請(qǐng)有關(guān)單位或機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目建議書、可研報(bào)告等進(jìn)行評(píng)估。

2.4 咨詢?cè)u(píng)估難度取決于投資建設(shè)所涉及因素的復(fù)雜程度

隨著工程技術(shù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)水平提高，工程項(xiàng)目的技術(shù)含量不斷升級(jí)。項(xiàng)目建設(shè)的難易程度需要考慮國際和國內(nèi)的市場(chǎng)情況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政策環(huán)境。充分統(tǒng)籌分析和考慮資源供給、現(xiàn)實(shí)需和匯率、價(jià)格、利率等多方面因素。只有通過深入透徹的分析和結(jié)合實(shí)際的充分論證才能得出科學(xué)可靠的評(píng)估結(jié)論。

2.5 咨詢?cè)u(píng)估結(jié)果的可靠性對(duì)投資建設(shè)的各階段均產(chǎn)生直接影響

投資項(xiàng)目前期，項(xiàng)目投資人或項(xiàng)目業(yè)主單位會(huì)委托有關(guān)咨詢?cè)u(píng)估單位或部門就項(xiàng)目前期項(xiàng)目建議書和可研報(bào)告編制等情況開展評(píng)估，形成評(píng)估報(bào)告，從而作為決策機(jī)構(gòu)的投資決策依據(jù)。在這種情況下，咨詢?cè)u(píng)估必須符合實(shí)際，質(zhì)量要高、可靠性要好，這樣才能最大限度的降低決策失誤的發(fā)生率，為決策提供可靠的依據(jù)，避免不必要的損失和浪費(fèi)。在投資建設(shè)準(zhǔn)備階段和實(shí)施階段也要進(jìn)行公正、科學(xué)、可靠的評(píng)估。

3 咨詢?cè)u(píng)估的步驟及流程

3.1 咨詢?cè)u(píng)估的步驟

項(xiàng)目咨詢?cè)u(píng)估工作按照科學(xué)、公正、公開、可靠的原則開展。項(xiàng)目咨詢?cè)u(píng)估涉及各行業(yè)各專業(yè)的技術(shù)與經(jīng)濟(jì)方面的工作，需組織有關(guān)的專家學(xué)者廣泛開展調(diào)研，全面收集整理資料、評(píng)價(jià)分析、匯總主要評(píng)估論點(diǎn)，最后采用評(píng)估報(bào)告會(huì)的形式提出評(píng)估結(jié)論。一般來說，項(xiàng)目評(píng)估程序大致分為如下5個(gè)階段：

1)制定評(píng)估計(jì)劃。

評(píng)估步驟的第一步是評(píng)估計(jì)劃的編制與修訂。評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)有關(guān)部門下達(dá)的計(jì)劃或建設(shè)單位委托的評(píng)估項(xiàng)目情況提出具體實(shí)施意見，編制評(píng)估工作實(shí)施計(jì)劃。

2)準(zhǔn)備和組織階段。

對(duì)擬建項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估要確定評(píng)估人員，成立評(píng)估小組。評(píng)估小組人員應(yīng)結(jié)構(gòu)合理，涉及政策分析、土建工程、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)和其他專業(yè)技術(shù)等領(lǐng)域。評(píng)估小組成立以后，評(píng)估人員先對(duì)項(xiàng)目可行性研究進(jìn)行初步審查，核實(shí)資料，而后應(yīng)成立專家組對(duì)報(bào)告進(jìn)行深入審查和分析，并組織評(píng)審會(huì)議，提出審查意見。

3)匯總評(píng)估論點(diǎn)。

在有關(guān)專家、學(xué)者參與之下，通過專題論證會(huì)，將各個(gè)評(píng)估要點(diǎn)、各項(xiàng)專題評(píng)估意見進(jìn)行匯總，列出主要問題，特別是對(duì)不同意見要重點(diǎn)討論，從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)的角度評(píng)價(jià)出最佳方案。

4)編寫評(píng)估報(bào)告階段。

根據(jù)評(píng)估報(bào)告大綱，評(píng)估小組負(fù)責(zé)人應(yīng)根據(jù)專業(yè)做出明確分工，各專業(yè)負(fù)責(zé)人開展專業(yè)報(bào)告編制工作。在對(duì)搜集的資料、數(shù)據(jù)和項(xiàng)目存在的問題進(jìn)行分析后，各專業(yè)負(fù)責(zé)人開始正式進(jìn)入編寫階段。在編制過程中，評(píng)估人員可與可行性研究報(bào)告編制單位、建設(shè)單位或主管部門進(jìn)行溝通，交換意見。

5)論證和修改階段。

項(xiàng)目評(píng)估報(bào)告初稿編寫完成后，經(jīng)過評(píng)估小組和專家組進(jìn)行內(nèi)部研究論證和征求意見，各專業(yè)負(fù)責(zé)人根據(jù)意見修改完善后方可完成最終稿遞交主管部門。

3.2 政府投資項(xiàng)目咨詢?cè)u(píng)估的流程

對(duì)于政府投資類項(xiàng)目而言，建設(shè)項(xiàng)目一般需要列入部門、行業(yè)或者地區(qū)發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，項(xiàng)目建議書要通過政府主管部門審批核準(zhǔn)，確定是否能夠立項(xiàng)，再聘請(qǐng)有關(guān)評(píng)估咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)投資項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告進(jìn)行評(píng)估審查，要按照規(guī)定的程序作出決定項(xiàng)目是否建設(shè)的決策。為進(jìn)一步深化投資審批制度改革，國家發(fā)展改革委于2015年對(duì)《國家發(fā)展改革委委托投資咨詢?cè)u(píng)估管理辦法》進(jìn)行了再次修訂，進(jìn)一步完善了委托投資詢?cè)u(píng)估工作的有關(guān)要求和細(xì)則，進(jìn)一步強(qiáng)化了政府投資項(xiàng)目決策的科學(xué)性、民主性、客觀性，進(jìn)一步提高了投資咨詢?cè)u(píng)估的質(zhì)量效率和可靠性，該辦法就有關(guān)內(nèi)容和要求作出了明確規(guī)定。各級(jí)政府、投資主管部門，結(jié)合當(dāng)?shù)刈稍冊(cè)u(píng)估實(shí)際，也分別制定了入選咨詢?cè)u(píng)估機(jī)構(gòu)的相應(yīng)規(guī)定。