論行政訴訟履行判決的重構(gòu)*

溫澤彬 曹高鵬

（西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶401120）

一、履行判決制度建構(gòu)與精神內(nèi)核

對(duì)于2014年修訂后的我國(guó)《行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱：新《行政訴訟法》）第72條中“不履行法定職責(zé)”，2015年出臺(tái)的新《行政訴訟法》司法解釋第22條從邏輯上將其界定為“違法拒絕履行”與“無(wú)正當(dāng)理由逾期不予答復(fù)”兩種情況，一定程度上明確了履行判決的適用范圍。然而，如果將我國(guó)《行政訴訟法》2014年修訂前“拖延履行法定職責(zé)”等同于修改后“無(wú)正當(dāng)理由逾期不予答復(fù)”，那么司法解釋所表述的“違法拒絕履行法定職責(zé)”與修改前的我國(guó)《行政訴訟法》第54條第3款之“不履行法定職責(zé)”具體含義是否相同呢？?jī)烧叩母拍顑?nèi)涵與外延均存在解釋難度，其差別直接影響了履行判決的適用范圍。同時(shí)，司法解釋明確了履行判決的客體，即“原告請(qǐng)求的法定職責(zé)”，這無(wú)疑是針對(duì)“法定職責(zé)”進(jìn)行的解釋，但是將法定職責(zé)解釋為原告請(qǐng)求的法定職責(zé)無(wú)疑是一種限制解釋，隨之而來(lái)的尖銳矛盾就是，若原告請(qǐng)求的法定職責(zé)與行政機(jī)關(guān)本身負(fù)有的法定職責(zé)不同時(shí)，法院該如何處理。更重要的是，法院居中裁判，就行政機(jī)關(guān)的怠于行使法定職責(zé)所作出的履行判決能在多大程度上對(duì)當(dāng)事人雙方進(jìn)行指引呢？民事訴訟法學(xué)研究的核心問(wèn)題即訴判關(guān)系問(wèn)題，也終于成為行政訴訟法下一步的研究重點(diǎn)。

履行判決作為法院在綜合研判案情的基礎(chǔ)之上，以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩作出的裁判結(jié)果，直接表現(xiàn)為司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督與制約。憲法層面的司法審查的核心在于合憲性審查，即法院以憲法為尺度對(duì)其他國(guó)家權(quán)力行使過(guò)程或結(jié)果進(jìn)行審查，司法機(jī)關(guān)擁有憲法解釋權(quán)是該制度存在的前提條件，然而最重要的是司法權(quán)介入其它問(wèn)題，包括但不限于行政權(quán)在內(nèi)的國(guó)家權(quán)力的必要性問(wèn)題和深度問(wèn)題；作為部門(mén)法的行政訴訟法的司法審查概念則可定義為法院以普通法律、法規(guī)、規(guī)章為尺度對(duì)于行政權(quán)力的行使進(jìn)行合法性審查，其核心要義也當(dāng)然在于“度”的問(wèn)題。履行判決是法院作出的“課予行政機(jī)關(guān)義務(wù)”的判決，且法院作為司法機(jī)關(guān)對(duì)于行政機(jī)關(guān)“法定職責(zé)”的解釋是當(dāng)然屬于其權(quán)力范圍內(nèi)的，相對(duì)于其他判決類型，法院在作出履行判決時(shí)是一種干涉行政權(quán)力本身程度更深的判決方式。這種判決深度直接反映了司法權(quán)對(duì)于行政權(quán)的監(jiān)督強(qiáng)度，履行判決的存在和發(fā)展是權(quán)力制衡原則在行政訴訟領(lǐng)域內(nèi)的重要體現(xiàn)，履行判決在司法實(shí)踐中的應(yīng)用情況也從側(cè)面反映了我國(guó)權(quán)力制衡原則的真實(shí)狀況。

通常觀點(diǎn)認(rèn)為與行政訴訟司法審查強(qiáng)度關(guān)系度最高的是受案范圍制度，但筆者認(rèn)為這只是從橫向角度進(jìn)行的界定，受案范圍是門(mén)檻制度，它決定了系爭(zhēng)行政行為是否有進(jìn)入司法救濟(jì)的可能性，更重要的應(yīng)該是縱向角度，即法院對(duì)行政行為的審查程度，其所涉及的主要問(wèn)題有：（1）法院最終裁判權(quán)和行政優(yōu)越權(quán)優(yōu)先性問(wèn)題，即司法裁判所確定的意志是否可以代替行政行為本身的效力；（2）法院作為司法機(jī)關(guān)是否對(duì)于包括但不限于法律使用問(wèn)題在內(nèi)的法律問(wèn)題具有壓倒性的判斷力；（3）法律問(wèn)題和事實(shí)問(wèn)題歸屬確定權(quán)限問(wèn)題，即法院是否有權(quán)確定某項(xiàng)問(wèn)題歸屬于法律問(wèn)題或事實(shí)問(wèn)題，隨之而來(lái)的就是法院在行政訴訟中的能動(dòng)性問(wèn)題，例如證據(jù)的依職權(quán)調(diào)取能力和法院主動(dòng)查明案件真相的權(quán)力，如果認(rèn)為判斷法律問(wèn)題和事實(shí)問(wèn)題的權(quán)力在于司法機(jī)關(guān)，那么上述兩項(xiàng)職能應(yīng)當(dāng)屬于司法機(jī)關(guān)無(wú)疑；（4）行政裁量權(quán)尊重程度問(wèn)題，例如行政機(jī)關(guān)依據(jù)規(guī)章“一千元以上兩萬(wàn)元以下罰款”之規(guī)定作出法定范圍內(nèi)的處罰，法院是否有權(quán)力對(duì)該裁量的合理性作出再判斷，進(jìn)而改變處罰決定；（5）裁判類型中留給履行判決、變更判決的空間大小問(wèn)題。所有這些問(wèn)題，究其根本就是在探討“行政機(jī)關(guān)和法院之間進(jìn)行權(quán)力和責(zé)任的分配，即行政機(jī)關(guān)有多大的決定權(quán)力，法院有多大的決定權(quán)力，哪些決定應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)作出，哪些決定由法院作出”。①王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社1995年版，第674頁(yè)。

二、履行判決重構(gòu)之必要性——基于C市Y中級(jí)人民法院之實(shí)證研究

履行判決制度之所以需要重新架構(gòu)，肯定有其必要性與緊迫性，筆者于本文中將從履行判決制度于實(shí)踐操作層面和理論研究?jī)煞矫嫠嬖诘膯?wèn)題加以論述。需要強(qiáng)調(diào)的是，在行政訴訟中，原告的訴訟請(qǐng)求對(duì)于法院司法審查權(quán)的范圍沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的限制。也就是說(shuō)，原告的訴訟請(qǐng)求內(nèi)容不能限制法院的審查范圍，法院也不能僅按原告在訴訟請(qǐng)求中指向的裁判方式作出判決，②章劍生：《行政訴訟履行法定職責(zé)判決論——基于〈行政訴訟法〉第54條第3項(xiàng)規(guī)定之展開(kāi)》，《中國(guó)法學(xué)》2011年第1期。正是因?yàn)榉ㄔ簩?duì)于判決形式具有絕對(duì)的選擇權(quán)，加之履行判決制度設(shè)計(jì)存在概念模糊與制度漏洞，其直接的后果就是履行判決在司法實(shí)踐層面?zhèn)涫芾渎涞摹熬骄场薄?/p>

（一）問(wèn)題一：因適用范圍不明確而難以適用

1.數(shù)據(jù)分析

由于全國(guó)行政訴訟案件數(shù)量基數(shù)較大，因此筆者選取的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)源以C市Y中級(jí)人民法院五年（2010年至2015年）的行政訴訟案件為抽樣對(duì)象。選取中級(jí)人民法院審理的行政訴訟案件的原因在于中級(jí)人民法院審理級(jí)別適中、案件類型多樣化、審理判決水平較高等。新《行政訴訟法》及其司法解釋關(guān)于履行判決適用條件和范圍并未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)重大變化，故文中所使用之?dāng)?shù)據(jù)依舊具有分析價(jià)值。以下以C市Y中級(jí)人民法院五年的數(shù)據(jù)為例加以說(shuō)明。

在C市Y中級(jí)人民法院2010年至2015年共4895件行政訴訟案件（包括上訴案件）中，原告起訴要求對(duì)于被告不履行法定職責(zé)進(jìn)行合法性審查的案件共783件，在這783件案件中，主要可以分為以下幾種類型：其一，原告申請(qǐng)行政信息公開(kāi)，不服被告不予公開(kāi)或不予答復(fù)而提起訴訟；其二，集體土地房屋拆遷及補(bǔ)償過(guò)程中原告要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)類案件，其多為集體訴訟，原告人數(shù)較多，社會(huì)牽涉面較廣，被告多為土地管理部門(mén)；其三，對(duì)于政府其他職能部門(mén)不履行其專屬法定職責(zé)類案件，例如相對(duì)人對(duì)于公安機(jī)關(guān)不履行出警義務(wù)進(jìn)行的訴訟、相對(duì)人對(duì)于工商機(jī)關(guān)不履行市場(chǎng)監(jiān)督管理職責(zé)進(jìn)行的訴訟等。以上三類案件總數(shù)占到不履行法定職責(zé)案件總數(shù)的70%以上。

根據(jù)給付類型的不同，上述783件案件大體可以分為財(cái)產(chǎn)的給付、事實(shí)行為的作出和具體行政行為的作出等三類（如表1所示）。

表1 783件不履行法定職責(zé)類案件中給付義務(wù)類型分布

綜上所述，行政訴訟履行判決由于在我國(guó)司法實(shí)踐中長(zhǎng)期拘泥于僅僅是對(duì)于行政不作為的救濟(jì)判決制度，對(duì)于財(cái)產(chǎn)給付，學(xué)界一般觀點(diǎn)認(rèn)為以我國(guó)《行政訴訟法》第73條之規(guī)定加以救濟(jì)，故而履行判決在C市Y中級(jí)人民法院五年共4895個(gè)案件中，可以適用的案件數(shù)量?jī)H為336個(gè)，在我國(guó)《行政訴訟法》2014年修改前的語(yǔ)境之下，將履行判決的適用范圍局限在狹義“行政不作為”之內(nèi)無(wú)可厚非，但是這種“司法實(shí)踐習(xí)慣”是否與新《行政訴訟法》達(dá)到立法精神內(nèi)涵上的一致，履行判決是否只適用于不作為案件，則需要加以論證。

從判決結(jié)果來(lái)看（見(jiàn)圖1），該法院裁判的行政機(jī)關(guān)勝訴案件597件，占比為76.2%；作出履行判決和其它認(rèn)定相對(duì)人勝訴判決數(shù)量（確認(rèn)違法判決、給付判決）共109個(gè)，占比13.9%，其中履行判決41個(gè)，給付判決53個(gè)，確認(rèn)違法判決15個(gè)；值得注意的是，有9.9%的案件以相對(duì)人撤回起訴或上訴的方式結(jié)案，共78個(gè)，高于履行判決所占比例。

圖1 C市Y中級(jí)人民法院783件不履行法定職責(zé)類案件判決比例圖

通過(guò)上述梳理可以發(fā)現(xiàn)，在C市Y中級(jí)人民法院2010年至2015五年間共受理的4895件行政訴訟案件中，共作出履行判決41個(gè)，占比0.83%。履行判決作為一種重要的訴訟裁判類型，其適用數(shù)量比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他判決類型，例如，撤銷判決有531個(gè)，維持或駁回訴訟請(qǐng)求判決數(shù)量更是高達(dá)3211個(gè)，履行判決呈現(xiàn)出了一種近乎“滅絕”的現(xiàn)狀。更不容樂(lè)觀的是，在僅有的41個(gè)履行判決中，37件為二審案件，C市Y中級(jí)人民法院作為一審法院僅作出了4個(gè)履行判決，且其中6個(gè)案件為根據(jù)同一案件事實(shí)而對(duì)于不同當(dāng)事人在土地拆遷補(bǔ)償過(guò)程中要求行政機(jī)關(guān)履行安置義務(wù)的群體訴訟案件。也許因?yàn)槌闃訑?shù)量太小，用C市Y中級(jí)人民法院的情況不能說(shuō)明全國(guó)范圍內(nèi)履行判決適用的比率之低，故筆者通過(guò)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)對(duì)于2013年5月至2014年5月期間全國(guó)各地法院適用我國(guó)《行政訴訟法》第72條予以裁判的裁判文書(shū)進(jìn)行檢索，共檢索到判決書(shū)263份，全國(guó)行政訴訟案件數(shù)量2014年全年為47萬(wàn)件，作出履行判決263個(gè)，這一比例甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于C市Y中級(jí)人民法院年均所作出履行判決數(shù)量比例，原因可能有兩方面：裁判文書(shū)網(wǎng)本身不可能做到所有訴訟案件的完整收錄和完全精確檢索；3177個(gè)基層法院所作出履行判決數(shù)量的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于409個(gè)中級(jí)人民法院。③我國(guó)3177個(gè)基層法院的數(shù)量來(lái)源于2015年最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)向十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議所作的最高人民法院關(guān)于行政審判工作情況的報(bào)告。C市Y中級(jí)人民法院履行判決適用比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般基層法院，但可以確定的是，作為我國(guó)《行政訴訟法》明文規(guī)定的判決類型的一種，履行判決適用比例在全國(guó)范圍內(nèi)都出現(xiàn)了極低的情況，情況不容樂(lè)觀。

2.司法實(shí)踐問(wèn)題來(lái)源：履行判決適用范圍過(guò)于狹窄

在2014年我國(guó)《行政訴訟法》修訂之前，法條對(duì)于此問(wèn)題的表述為“不履行或拖延行法定職責(zé)”。

學(xué)界過(guò)去主流觀點(diǎn)之一認(rèn)為此處的不履行和拖延履行同屬不作為的消極行政行為，二者含義基本相同，并認(rèn)為履行判決適用范圍局限在對(duì)于狹義上的行政不作為之救濟(jì)，而所謂狹義上的行政不作為，自然排除行政機(jī)關(guān)拒絕相對(duì)人要求其為一定行為的情況，這種拒絕既可以是作出明確拒絕的行政行為而成為實(shí)體上的拒絕，也可以是程序上單純表示拒絕而未作出行政行為的情況。④參見(jiàn)林莉紅：《行政訴訟法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社1999年版，第86頁(yè)；羅豪才：《中國(guó)司法審查制度》，北京大學(xué)出版社1993年版，第167頁(yè)。這種學(xué)界主流觀點(diǎn)與司法實(shí)踐現(xiàn)實(shí)狀況基本相吻合，但無(wú)法確定的是，究竟該理論的出現(xiàn)只是現(xiàn)實(shí)的注腳，還是由于該理論的主流化而影響司法實(shí)踐。此觀點(diǎn)的直接后果就是行政不作為的救濟(jì)途徑產(chǎn)生分化，履行判決適用范圍局限在了對(duì)于狹義“行政不作為”進(jìn)行救濟(jì)的范圍內(nèi)。

學(xué)界的另一種主流觀點(diǎn)相對(duì)于第一種觀點(diǎn)則更具有預(yù)見(jiàn)性，也在一定程度上回應(yīng)了履行判決適用范圍與我國(guó)《行政訴訟法》關(guān)于受案范圍條款中“拒絕履行+不予答復(fù)”模式之間的張力。有學(xué)者認(rèn)為不履行和拖延履行是完全不同的法律概念，履行判決適用范圍應(yīng)當(dāng)忠于法條原意，進(jìn)而將不履行解釋為拒絕履行，將拖延履行等同于不予答復(fù)，二者同屬于行政不作為的下位概念，從而得出的結(jié)論就是履行判決適用于行政不作為，行政不作為本身又包括了拒絕履行和拖延履行。⑤參見(jiàn)馬原主編：《行政訴訟知識(shí)文庫(kù)》，北京師范學(xué)院出版社1991年版，第196頁(yè)；應(yīng)松年主編：《行政訴訟法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第271頁(yè)；姜明安：《行政訴訟法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2001年版，第144-146頁(yè)。這種觀點(diǎn)的出現(xiàn)在一定程度上擴(kuò)大了履行判決所可能適用的范圍，但是其核心的問(wèn)題在于，難以將拒絕履行的狀況解釋為行政不作為。

上述兩種觀點(diǎn)的核心區(qū)別只是在于對(duì)行政不作為的界定產(chǎn)生了分歧，第二種觀點(diǎn)更加注重法條之間的相互關(guān)系，但是對(duì)于履行判決的適用范圍是針對(duì)“行政不作為”，則沒(méi)有任何區(qū)別。嚴(yán)格來(lái)講，“行政不作為”只是一個(gè)法學(xué)研究中擬制出來(lái)的概念，我國(guó)《行政訴訟法》本身并沒(méi)有出現(xiàn)這一概念，尤其在新《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍條款內(nèi)，也從未明確出現(xiàn)過(guò)對(duì)于“行政不作為”是否屬于行政訴訟受案范圍的規(guī)定。筆者認(rèn)為，這種用學(xué)界擬制出來(lái)的概念去總結(jié)或者指代某種法律概念的做法只是法學(xué)研究者的一廂情愿，但是當(dāng)法律人談到履行判決就自然而然理解為行政不作為的救濟(jì)判決方式，則是在一定程度上誤解了法條本身的含義。

3.“履行判決——行政不作為救濟(jì)說(shuō)”所產(chǎn)生的問(wèn)題

將履行判決適用范圍僅局限于對(duì)于消極行政不作為進(jìn)行救濟(jì)，會(huì)導(dǎo)致行政訴訟判決類型化制度本身缺乏救濟(jì)力度。按照“履行判決——行政不作為救濟(jì)說(shuō)”，如果行政機(jī)關(guān)明確拒絕當(dāng)事人的申請(qǐng)行為違法，法院在撤銷該行為后可責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為。在此情況下，當(dāng)事人的請(qǐng)求并不當(dāng)然得到滿足，而僅限于復(fù)歸提出原始申請(qǐng)的狀態(tài)，當(dāng)事人能否得到實(shí)質(zhì)救濟(jì)仍然取決于行政機(jī)關(guān)的反應(yīng)。⑥參見(jiàn)［日］鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第112頁(yè)。以申請(qǐng)行政許可為例，當(dāng)事人提出一項(xiàng)申請(qǐng)本身完全符合法定條件，行政機(jī)關(guān)的反應(yīng)類型主要有以下三種：其一，謹(jǐn)慎依照法律合法合理地使用職權(quán)作出判斷，依法給予行政許可；其二，程序上、實(shí)體上未作出任何反應(yīng)，即拖延履行或逾期不予答復(fù)，被認(rèn)為是行政不作為，屬于履行判決適用范圍；其三，以各種理由拒絕相對(duì)人之申請(qǐng)，其拒絕形式可以是正式作出不予行政許可之決定，抑或是程序上作出事實(shí)行為明確表示不予許可。在當(dāng)事人之申請(qǐng)合法合理、應(yīng)當(dāng)給予許可的基礎(chǔ)之上，僅僅是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)回復(fù)方式的不同，直接決定了當(dāng)事人權(quán)利之救濟(jì)方式乃至救濟(jì)程度。無(wú)論是無(wú)任何表示的拖延履行和逾期不予答復(fù)，抑或是程序上的拒絕，對(duì)相對(duì)人而言其結(jié)果都是一樣的，即一項(xiàng)本應(yīng)授予許可的申請(qǐng)?jiān)獾搅司芙^，向法院提起訴訟也只能使自己的申請(qǐng)回復(fù)到初始狀態(tài)。我國(guó)司法實(shí)踐中責(zé)令重作判決也鮮有指明行政機(jī)關(guān)如何重作，行政機(jī)關(guān)只要稍加更改原拒絕作出的緣由即可二次拒絕當(dāng)事人之申請(qǐng)，當(dāng)事人在經(jīng)歷兩次申請(qǐng)、一次訴訟之后其權(quán)利仍然無(wú)法得到有效保障。如果一套救濟(jì)制度無(wú)法對(duì)相對(duì)人之權(quán)利提供有效保障之可能性，那么這套制度存在的意義就很值得懷疑了。

將履行判決適用范圍僅局限于對(duì)于消權(quán)行政不作為進(jìn)行救濟(jì)，還會(huì)導(dǎo)致法條原文中的法定職責(zé)含義出現(xiàn)自相矛盾，法院在判斷何為法定職責(zé)的過(guò)程中出現(xiàn)雙重標(biāo)準(zhǔn)。該學(xué)說(shuō)的核心觀點(diǎn)在于將拒絕履行排除在行政不作為范疇之外，繼而將法定職責(zé)僅理解為作出答復(fù)行為，即一旦行政機(jī)關(guān)在形式上作出了答復(fù)的行為，不論其內(nèi)容本身究竟是否進(jìn)行了行政權(quán)力職權(quán)正確履行，便不屬于未履行法定職責(zé)的情況，當(dāng)然不屬于履行判決適用范圍。這種從行為外觀理解法定職責(zé)的直接后果就是，法院在作出履行判決時(shí)，其確定行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)時(shí)僅能從行為外觀上要求行政機(jī)關(guān)作出行為，行為之內(nèi)容則完全交由行政機(jī)關(guān)自行決定。如此一來(lái)，履行判決存在的意義僅僅是要求行政機(jī)關(guān)作出一項(xiàng)內(nèi)容無(wú)限制的行政行為。此項(xiàng)任務(wù)交由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)在法律上和實(shí)踐中更具可行性，相對(duì)于行政復(fù)議而言，行政訴訟反而成為了救濟(jì)程度更低的方式，司法機(jī)關(guān)之司法監(jiān)督權(quán)更是無(wú)從談起。

（二）問(wèn)題二：判決難與判決內(nèi)容明晰度過(guò)低

所謂判決難問(wèn)題是指大量的履行判決成為了“程序性判決”，此類判決內(nèi)容明晰度較低，只要求行政主體在一定期限內(nèi)履行法定責(zé)任，對(duì)于如何履行則不予涉及，其原因就是擔(dān)心判決中明確行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的方式和內(nèi)容便會(huì)產(chǎn)生司法權(quán)僭越行政權(quán)之嫌。然而這種判決對(duì)于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益和提高行政訴訟的效益來(lái)說(shuō)意義不大，一些行政機(jī)關(guān)基于各種原因規(guī)避履行判決所確定的法定職責(zé)，原告不得不再次起訴請(qǐng)求撤銷或者確認(rèn)行政行為違法，從而產(chǎn)生循環(huán)訴訟現(xiàn)象。⑦參見(jiàn)韓俊、凡振峰：《責(zé)令履行行政判決循環(huán)訴訟現(xiàn)象探究》，《人民司法》2015年第19期。

筆者總結(jié)梳理C市Y中級(jí)人民法院五年中所作出共41份履行判決所確定的行政機(jī)關(guān)之具體履行內(nèi)容后，將其分為三種類型（數(shù)據(jù)分類見(jiàn)圖2）：（1）純粹性程序判決，即判決書(shū)內(nèi)容僅僅宣告被告履行某項(xiàng)法定職責(zé)的義務(wù)，對(duì)于履行的方式、數(shù)量、種類、期限不予涉及；（2）貼合訴訟請(qǐng)求型程序性判決（簡(jiǎn)稱貼合型程序性判決），是指法院的判決符合了相對(duì)人的請(qǐng)求，但是依然將這種判決認(rèn)定為程序性判決的原因在于法院在作出此類判決時(shí)并未有效地使用司法審查權(quán)本身，判決語(yǔ)言也多為“某某機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)履行某項(xiàng)法定職責(zé)”，距離實(shí)體性判決的標(biāo)準(zhǔn)即履行法定職責(zé)各類要件予以明確規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)還相距甚遠(yuǎn)；（3）實(shí)體性判決，即判決內(nèi)容直接明確法定職責(zé)的行為方式、客體、內(nèi)容、具體數(shù)額、期限乃至救濟(jì)措施等具體內(nèi)容。

圖2 C市Y中級(jí)人民法院41件履行判決種類分析圖

上述三類履行判決書(shū)都對(duì)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的期限予以了規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)，在總共41個(gè)履行判決中，非實(shí)體性判決共40項(xiàng)，只有一項(xiàng)是實(shí)體判決，⑧該判決為政府信息公開(kāi)案件，法院在做出時(shí)不僅簡(jiǎn)單地要求行政機(jī)關(guān)履行某項(xiàng)相對(duì)人要求公開(kāi)的事項(xiàng)，并依職權(quán)在判決中明確了該事項(xiàng)的具體內(nèi)容，但這個(gè)判決距離所謂的具體判決說(shuō)的要求可能還有一定差距。即（2013）C市Y中法行終字第00042號(hào)案件。所謂“實(shí)體性裁決”，它在行政法學(xué)理論上是得不到承認(rèn)的，⑨參見(jiàn)姜明安主編：《行政訴訟與行政執(zhí)法法律適用》，人民法院出版社1995年版，第465頁(yè)。但無(wú)法否認(rèn)的是，這種得不到承認(rèn)的判決方式已經(jīng)出現(xiàn)在司法實(shí)踐中，并且逐漸成為一種趨勢(shì)。⑩參見(jiàn)《彭學(xué)存訴上海市工商局不履行法定職責(zé)糾紛案》，《最高人民法院公報(bào)》2003年第5期。該案判決書(shū)明確：“被告應(yīng)于本判決生效之日起三個(gè)月內(nèi)，履行對(duì)上海電視臺(tái)某節(jié)目是否構(gòu)成違法醫(yī)療廣告進(jìn)行調(diào)查的法定職責(zé)?！甭男信袥Q的內(nèi)容構(gòu)成，從縱向救濟(jì)程度上來(lái)看大體有三個(gè)層次，首先是單純判決行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)；繼而是判決履行法定職責(zé)同時(shí)提出原則性要求，至于此項(xiàng)原則性要求具體內(nèi)容則應(yīng)當(dāng)根據(jù)被訴行政機(jī)關(guān)對(duì)于該事項(xiàng)裁量權(quán)范圍大小所決定，是一種宏觀上的、不進(jìn)行權(quán)利義務(wù)界分的原則性指導(dǎo)意見(jiàn)；最高層次的是司法機(jī)關(guān)直接明確判決履行的具體內(nèi)容，例如時(shí)間、數(shù)額、行為方式、權(quán)利義務(wù)歸屬等細(xì)節(jié)性問(wèn)題。法律問(wèn)題和事實(shí)問(wèn)題的區(qū)分所導(dǎo)致的處理權(quán)限一般認(rèn)為事實(shí)問(wèn)題應(yīng)尊重行政裁量權(quán)，法院解決的重點(diǎn)應(yīng)集中在法律問(wèn)題上，然而實(shí)踐中存在的問(wèn)題是，如果法院對(duì)于事實(shí)問(wèn)題的判斷不敢越雷池一步，那么法律問(wèn)題的專屬判斷權(quán)力往往只是一種言之無(wú)物的空洞口號(hào)。與此同時(shí)，對(duì)于拒絕履行和逾期不予答復(fù)在救濟(jì)內(nèi)容上也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，很容易得出結(jié)論：拖延履行中行政機(jī)關(guān)自始至終未作出行為，故而應(yīng)對(duì)行政首次裁量權(quán)原則充分尊重，即司法機(jī)關(guān)只是對(duì)于履行義務(wù)加以明確，排除原則性指導(dǎo)，更除去判決具體內(nèi)容之權(quán)力。然而這種推論忽略了一種事實(shí)，行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)拖延履行、不予答復(fù)的行為實(shí)質(zhì)上是有意對(duì)行政權(quán)限行使的放棄，相對(duì)人對(duì)于這種“放棄權(quán)限”所不服而提起的訴訟進(jìn)程一旦開(kāi)始，可以認(rèn)為該事項(xiàng)的首次裁量權(quán)已經(jīng)由行政機(jī)關(guān)移至司法機(jī)關(guān)，這種轉(zhuǎn)移并不是法定權(quán)力歸屬的“讓渡”，而應(yīng)當(dāng)理解成具體個(gè)案中對(duì)于公民權(quán)利更加深度的保護(hù)措施，其并不會(huì)導(dǎo)致司法權(quán)過(guò)分干預(yù)、影響行政權(quán)力的行使。相反，允許公民在用盡權(quán)利救濟(jì)手段后保證司法權(quán)的存在應(yīng)當(dāng)屬于一種“正當(dāng)干預(yù)”，故而在行政機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由逾期不予答復(fù)時(shí)，司法機(jī)關(guān)更應(yīng)當(dāng)享有深度確定判決具體內(nèi)容之權(quán)力。所謂拒絕履行大體可以分為實(shí)質(zhì)上的拒絕和程序上的拒絕兩種，前者被認(rèn)為是行政機(jī)關(guān)在對(duì)當(dāng)事人提出的為一定行政行為的申請(qǐng)之合法性進(jìn)行審核判斷之后，從根本上認(rèn)為該申請(qǐng)不具有合法性、正當(dāng)性，是真正意義上的拒絕；后者則多表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)直接對(duì)于相對(duì)人之申請(qǐng)未予言明其正當(dāng)、合法與否，只是程序上表述拒絕受理。受制于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)“履行判決——行政不作為救濟(jì)說(shuō)”的影響，通常認(rèn)為實(shí)質(zhì)上的拒絕不應(yīng)屬于履行判決所適用的范圍，故而筆者暫不做討論，就程序拒絕而言，其外在表現(xiàn)形式就是行政機(jī)關(guān)通過(guò)特定非行政行為拒絕履行相對(duì)人所提出的申請(qǐng)，此時(shí)并不存在審查被訴行政行為合法性問(wèn)題，司法機(jī)關(guān)進(jìn)行合法性判決的客體應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)拒絕行為本身。換言之，行政機(jī)關(guān)并未放棄對(duì)于該相對(duì)人所提出申請(qǐng)進(jìn)行裁量的權(quán)力，司法裁判的核心意義在于讓該項(xiàng)申請(qǐng)進(jìn)入行政權(quán)力所管轄的范圍內(nèi)，因此，相對(duì)于拖延履行、不予答復(fù)情形而言，法院應(yīng)當(dāng)對(duì)于判決內(nèi)容進(jìn)行保留，尊重行政機(jī)關(guān)的行政優(yōu)越權(quán)。

在履行判決明晰程度的問(wèn)題上，學(xué)界大致有三種觀點(diǎn)。一是原則判決說(shuō)，即法院在進(jìn)行履行判決時(shí)只作出程序性的判決，要求行政主體在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)，但對(duì)于具體內(nèi)容絲毫不予涉及。這是司法實(shí)踐中的主流做法。二是具體判決說(shuō)，即在履行判決中明確判令行政機(jī)關(guān)為特定行為的具體內(nèi)容，包括履行事項(xiàng)、數(shù)額、附加要求、期限等。三是情況判決說(shuō)，即依照行政訴訟原告所提出的訴訟請(qǐng)求和被訴行政機(jī)關(guān)權(quán)力職責(zé)范圍來(lái)確定履行判決的具體內(nèi)容，核心要義在于滿足訴判相符的要求，具體內(nèi)容具體分析，根據(jù)情況的不同而作出判決。?

如果允許法院要求行政機(jī)關(guān)為特定內(nèi)容之履行，難免會(huì)產(chǎn)生司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的僭越之嫌。如果完全不允許法院對(duì)行政主體如何履行職責(zé)提出要求，即所謂為一定處分之履行，則會(huì)在司法實(shí)踐中導(dǎo)致行政相對(duì)人的權(quán)益得不到充分的救濟(jì)，同時(shí)有礙于行政訴訟效益的實(shí)現(xiàn)。判決難問(wèn)題的出現(xiàn)是由于我國(guó)行政訴訟法領(lǐng)域司法審查強(qiáng)度問(wèn)題研究一直未達(dá)成共識(shí)，司法機(jī)關(guān)作為權(quán)利的救濟(jì)者，其權(quán)力往往不被重視。因此解決判決難的問(wèn)題的核心，就是在于為提高行政訴訟履行判決的明晰程度找到一條合適的進(jìn)路。

（三）問(wèn)題三：對(duì)于未成熟之行政行為履行判決救濟(jì)力度不足

新《行政訴訟法》司法解釋規(guī)定，出現(xiàn)原告請(qǐng)求被告履行法定職責(zé)理由成立，被告違法拒絕履行或者無(wú)正當(dāng)理由逾期不予答復(fù)的情形，法院可適用履行判決，但尚需被告調(diào)查或者裁量的，應(yīng)當(dāng)適用重作判決。這在義務(wù)之訴制度領(lǐng)域內(nèi)被稱為裁判時(shí)機(jī)尚未成熟，然而學(xué)界對(duì)于其可訴性頗具爭(zhēng)議，況且履行判決本身之內(nèi)在要義在于對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行其法定職責(zé)加以救濟(jì)，如此則將附期限制度的例外情況的決定權(quán)交由被告方，被訴之行政主體完全可以藉由尚需調(diào)查或者裁量而免于被施以履行判決所確定之義務(wù)。這無(wú)疑對(duì)寄希望于通過(guò)履行判決獲得權(quán)利救濟(jì)的行政相對(duì)人而言產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響。

尚需被告調(diào)查或者裁量時(shí)，法院判決被告重新做出處理，司法解釋是否有權(quán)力突破我國(guó)《行政訴訟法》第72條，其邏輯沖突在于，對(duì)于被告不履行法定職責(zé)時(shí)，并不存在先行政行為，何謂“重新”做出處理？對(duì)于未成熟之行政行為提起訴訟尚需行政裁量權(quán)優(yōu)先處理的情況，得依判決之法律見(jiàn)解，行政機(jī)關(guān)并無(wú)完整的處理權(quán)限。

如前所述，學(xué)界傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為拒絕履行并不包括行政機(jī)關(guān)作出行政行為從實(shí)質(zhì)上加以拒絕的情況，因此單就程序上的拒絕履行行為和無(wú)正當(dāng)理由逾期不予答復(fù)而言，并不存在業(yè)已作出的行政行為，司法解釋中的“處理”至少應(yīng)當(dāng)包括作出行政行為加以處理、事實(shí)行為加以處理兩種，但是無(wú)論如何理解“重新處理”，對(duì)于行政機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由逾期不予答復(fù)情況下都難以解釋重新處理之合理性，故而尚待斟酌。與此同時(shí)，司法解釋明確通過(guò)判決的方式要求行政機(jī)關(guān)重新處理，那么這種判決應(yīng)當(dāng)被理解成責(zé)令重作判決，我國(guó)行政訴訟法中并沒(méi)有單獨(dú)的責(zé)令重作判決，其應(yīng)只是撤銷判決作出時(shí)可附帶賦予行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)義務(wù)，將責(zé)令重作判決作為被告尚需調(diào)查或者裁量時(shí)的但書(shū)判決處理方式，難免有突破我國(guó)《行政訴訟法》第72條之規(guī)定以及通過(guò)司法解釋創(chuàng)設(shè)新制度之嫌。與此同時(shí)，履行判決的適用范圍越來(lái)越小，只要處于強(qiáng)勢(shì)地位的行政訴訟被告辯稱尚需調(diào)查或者裁量，便有免于被司法機(jī)關(guān)課予義務(wù)之判決可能性，以判決重新作出處理的方式讓行政機(jī)關(guān)掌握了行政二次處理權(quán)力，而現(xiàn)實(shí)情形中司法機(jī)關(guān)放棄了對(duì)于不履行法定職責(zé)行為進(jìn)行糾偏的權(quán)力，可謂是履行判決制度的一大漏洞所在。

三、履行判決重構(gòu)之實(shí)現(xiàn)：宏觀與微觀并行模式

對(duì)履行判決制度進(jìn)行重構(gòu)的基本模式主要可以采取以下兩種形式。其一，在實(shí)體法基本框架內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)由判決類型化到訴訟類型化的轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)行政形成之訴、行政給付之訴、行政確認(rèn)之訴、規(guī)范性文件審查之訴、行政公益之訴并存的局面；義務(wù)之訴屬于行政給付之訴的下位概念，履行判決是針對(duì)義務(wù)之訴的一種主要判決方式。其二，在判決類型化的制度框架內(nèi)逐步解決履行判決制度的現(xiàn)存問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)履行判決向課予義務(wù)判決的轉(zhuǎn)變。顯然，第一種模式屬于上位制度的轉(zhuǎn)換，故筆者更多地討論其必要性；第二種模式重點(diǎn)在于其具體制度的完善，故筆者將研究重點(diǎn)放在實(shí)踐操作之現(xiàn)實(shí)必要性與具體方式上。

（一）宏觀模式：建立行政訴訟類型化制度

以行政訴訟的類型化來(lái)構(gòu)建中國(guó)的行政訴訟制度已經(jīng)成為理論和實(shí)務(wù)界的研究重點(diǎn)和共識(shí)。所謂行政訴訟的類型化，是指根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政糾紛進(jìn)行歸納總結(jié)，并進(jìn)行相應(yīng)的訴訟手段和路徑設(shè)計(jì)的行政訴訟模式。?參見(jiàn)馬懷德：《完善〈行政訴訟法〉與行政訴訟類型化》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2010年第5期。首先應(yīng)當(dāng)承認(rèn)的是，我國(guó)現(xiàn)行法并未設(shè)立行政訴訟類型化制度，有學(xué)者根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第54條、第67條規(guī)定以及最高人民法院2000年發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第50條、第57條和第58條的規(guī)定，推測(cè)出我國(guó)行政訴訟法似乎存在一種類型化的劃分，?參見(jiàn)李廣宇、王振宇：《行政訴訟類型化：完善行政訴訟制度的新思路》，《法律適用》2012年第2期。但是這種類型化的劃分并未在起訴、受理、訴訟請(qǐng)求的審理和舉證責(zé)任、判決方式等問(wèn)題上加以區(qū)分，只是籠統(tǒng)地適用同樣一套訴訟制度，我國(guó)《行政訴訟法》及其司法解釋的受案范圍條款雖然對(duì)于不同行政爭(zhēng)議類型做出了劃分，但這種劃分的意義在于明確進(jìn)入行政訴訟審理范圍的事項(xiàng)，而并非從原告所提出訴訟請(qǐng)求出發(fā)對(duì)行政訴訟制度本身加以區(qū)分并類型化。明確建立我國(guó)的行政訴訟類型化十分必要。

1.現(xiàn)有判決類型化制度范圍過(guò)窄，限制司法審判職能

判決類型化的功能在于一案一判，即單個(gè)行政訴訟案件不能作出多種不同類型的行政訴訟判決，然而我國(guó)現(xiàn)有行政訴訟六種訴訟判決類型無(wú)法滿足司法實(shí)踐需求，種類遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，范圍過(guò)于狹窄，司法機(jī)關(guān)在處理一些新型案件時(shí)無(wú)法選擇合適判決類型，最終甚至?xí)?dǎo)致判決結(jié)果受到影響，進(jìn)而尋找現(xiàn)行法之外解決爭(zhēng)議途徑。新《行政訴訟法》明確了人民檢察院對(duì)于行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為對(duì)公共利益產(chǎn)生損害卻無(wú)具體受害人時(shí)得以提出檢察建議甚至提起訴訟，然而對(duì)于行政訴訟公益訴訟案件的判決則受制于判決類型化制度，存在需作出多種判決的情況。例如2017年發(fā)生的陜西省第一例行政訴訟公益案件中，24.63畝基本農(nóng)田遭到人為挖損破壞，周至縣國(guó)土資源局未及時(shí)查處，作出行政處罰決定之后也未進(jìn)行后期監(jiān)管，甚至罰款也未處罰到位，在周至縣人民檢察院向該縣國(guó)土資源局發(fā)出檢察建議書(shū)之后，國(guó)土資源局仍未加以整改，故周至縣人民檢察院向西安鐵路運(yùn)輸法院提起訴訟，要求確認(rèn)周至縣國(guó)土資源局行政不作為違法，并要求周至縣國(guó)土資源局全面履行基本農(nóng)田監(jiān)管職責(zé)，保護(hù)土地資源。據(jù)此，西安鐵路運(yùn)輸法院依法作出判決：確認(rèn)周至縣國(guó)土資源局未依法及時(shí)查處渭中村六組13.63畝土地違法行為，及其在作出土地行政處罰決定后未履行后續(xù)監(jiān)督、管理法定職責(zé)的行為違法；責(zé)令周至縣國(guó)土資源局依法繼續(xù)履行查處渭中村六組13.63畝土地違法行為及繼續(xù)依法履行收繳對(duì)李某罰款的法定職責(zé)。?參見(jiàn)盧偉、薛科平：《西安市首例行政公益訴訟案件宣判》，https://www.chinacourt.org/article/detail/2017/04/id/2825368.shtml，2018年4月27日訪問(wèn)。法院在作出確認(rèn)違法判決的同時(shí)要求被告履行查處違法和收繳罰款義務(wù)的履行判決，出現(xiàn)了“一案多判”現(xiàn)象，這與我國(guó)現(xiàn)行法之規(guī)定大相徑庭，確認(rèn)違法判決和履行判決之間也并不存在所謂主副關(guān)系，然而該案作出的判決則全面回應(yīng)了原告周至縣人民檢察院所提出之訴訟請(qǐng)求。這樣的行政公益訴訟似乎出現(xiàn)了類似民事訴訟中的確認(rèn)物權(quán)所有權(quán)之后要求返還原物的“合法性裁判+為一定行為之請(qǐng)求權(quán)”之訴。其問(wèn)題關(guān)鍵在于，較之于普通行政行為合法性審查案件而言，行政公益訴訟訴判關(guān)系中的法律權(quán)力義務(wù)關(guān)系更為復(fù)雜，行為狀態(tài)也更為復(fù)雜，傳統(tǒng)的六大類判決類型已無(wú)法滿足行政公益訴訟判決的現(xiàn)實(shí)需求，法院不得已作出多種判決類型共存的行政判決。行政公益訴訟制度作為一項(xiàng)獨(dú)立的訴訟類型，在域外其他國(guó)家已經(jīng)相對(duì)成熟，日本客觀訴訟大體包括機(jī)關(guān)訴訟和民眾訴訟兩類，其對(duì)于公益利益事項(xiàng)侵害主要通過(guò)民眾訴訟進(jìn)行解決，而我國(guó)采取的是類似于德國(guó)的機(jī)關(guān)訴訟方式，但無(wú)論行政公益訴訟架構(gòu)如何展開(kāi)，其判決方式基本不會(huì)限于固定模式。例如，日本大阪高等法院于1975年6月27日就大阪國(guó)際機(jī)場(chǎng)公害訴訟案件作出判決：其一，除非十分緊急的情況，否則禁止大阪國(guó)際機(jī)場(chǎng)的飛機(jī)在每日的晚9時(shí)至次日的7時(shí)內(nèi)起降；其二，被告日本政府對(duì)其中272名原告代表，因過(guò)去的噪音等遭受到的損害應(yīng)予以賠償，共計(jì)總額為209546000日元（包括律師費(fèi)用在內(nèi)）；其三，被告日本政府應(yīng)對(duì)219名原告自結(jié)案之日起至將來(lái)的損害予以賠償，即從1975年6月1日起到夜間起降全面禁止實(shí)現(xiàn)之日止，每一個(gè)月支付原告每人100日元（含律師費(fèi)用）；其四，駁回原告的其他訴訟請(qǐng)求。?參見(jiàn)王燦發(fā)：《日本環(huán)境訴訟典型案例與評(píng)析》，皇甫景山譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2011年版，第178頁(yè)。不難發(fā)現(xiàn)，行政公益訴訟本身即屬于特定訴訟類型之一種，判決類型化的框架限制會(huì)導(dǎo)致其客觀法秩序的實(shí)現(xiàn)出現(xiàn)障礙，既然我國(guó)已經(jīng)通過(guò)修改法律的方式明確了行政公益訴訟制度，那么行政訴訟類型化制度的逐漸完善也應(yīng)提上日程。

2.從履行判決到課予義務(wù)之訴——更加完整的權(quán)利救濟(jì)

訴訟類型化的實(shí)現(xiàn)并不以拋棄判決類型化制度為前提條件，二者完全可以同時(shí)存在。義務(wù)之訴又稱為給付之訴，在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)給付之訴又可以分為課予義務(wù)之訴和一般給付之訴，筆者于本文中討論的重點(diǎn)在于課予義務(wù)之訴，課予義務(wù)之訴大體又可分為“怠于行使行政權(quán)力訴訟”和“拒絕行使行政權(quán)力訴訟”兩種，這與2015年出臺(tái)的新《行政訴訟法》司法解釋中拒絕履行與無(wú)正當(dāng)理由逾期不予答復(fù)的分類基本相同。課予義務(wù)訴訟的實(shí)體判決要件有以下四項(xiàng)。其一，被告適格。被訴行政機(jī)關(guān)適格，對(duì)于應(yīng)做未做行政事務(wù)具有管轄權(quán)。其二，雖有公法請(qǐng)求權(quán)仍被拒絕。拒絕行為或不予答復(fù)的行為存在違法性，即原告對(duì)于未作出之行政行為享有法律上的請(qǐng)求權(quán)且程序無(wú)瑕疵。其三，原告之權(quán)益確因被告之拒絕或不予答復(fù)之行政行為受到損害。其四，裁判時(shí)機(jī)業(yè)已成熟。如果在違法性和權(quán)利侵害得到確認(rèn)之后，行政機(jī)關(guān)仍然享有獨(dú)立的裁判余地，那么裁判時(shí)機(jī)則尚未成熟；若案件的事實(shí)與法律要件均已具備，則法院能夠就行政機(jī)關(guān)對(duì)原告有作出特定行政行為的義務(wù)進(jìn)行最終裁決。?［德］弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第244頁(yè)。對(duì)于符合上述四項(xiàng)條件的訴訟，可以稱為一項(xiàng)成立的課予義務(wù)訴訟，相對(duì)于履行判決制度，課予義務(wù)訴訟能更加完整地保障相對(duì)人合法權(quán)益。

首先，司法機(jī)關(guān)可不經(jīng)撤銷先行為而直接滿足相對(duì)人之公法請(qǐng)求權(quán)。履行判決合法性審查主要針對(duì)被告的不履行法定職責(zé)行為，而課予義務(wù)之訴中的違法性審查中除一般的管轄權(quán)與程序外，最為重要的不是行政機(jī)關(guān)的“拒絕理由”（Ablehnungsgrund），而是原告的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)（Anspruchsgrundlage），?同前注?，弗里德赫爾穆·胡芬書(shū)，第439頁(yè)。換言之，若原告基于法律直接規(guī)定、基本權(quán)利條款、行政合同協(xié)議等前提條件而享有合法之請(qǐng)求權(quán)，那么可以判定原告對(duì)于行政權(quán)力的介入請(qǐng)求具有正當(dāng)性，判斷被告拒絕履行為和無(wú)正當(dāng)理由逾期不予答復(fù)行為的合法性標(biāo)準(zhǔn)即在于原告的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。對(duì)此，舉重以明輕，課予義務(wù)訴訟并不因是否存在先行政行為而產(chǎn)生區(qū)別，對(duì)于行政機(jī)關(guān)通過(guò)不予答復(fù)、拖延履行等狹義不作為之情況，合法性審查的重點(diǎn)也在于原告是否享有公法請(qǐng)求權(quán)本身。在判決類型化的基礎(chǔ)之上，需先對(duì)先行行政行為進(jìn)行撤銷，即便原告通過(guò)訴訟程序獲得法律上的行政之訴效果，其權(quán)益仍然停留在待定的狀態(tài)，寄希望于敗訴的被告重新作出有利于原告權(quán)益的行政決定難度頗高，不僅浪費(fèi)了本來(lái)稀缺的訴訟資源，也違背了行政訴訟的主觀價(jià)值，更反映了判決類型化制度尤其是撤銷判決已難以滿足行政管理職能由管理逐步邁向給付的時(shí)代需求。

對(duì)于是否需要撤銷行政先行所作出的拒絕性決定問(wèn)題，德國(guó)公法學(xué)界和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)界其實(shí)存在較大的爭(zhēng)議。“邏輯上先決條件即是先要排除已存在之拒絕處分行為。”?林騰鷂：《行政訴訟法》，三民書(shū)局（臺(tái)北）2013年版，第130頁(yè)。該觀點(diǎn)的支持者還包括劉宗德、彭鳳至等眾多我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者，但德國(guó)學(xué)者胡芬認(rèn)為，對(duì)行政機(jī)關(guān)的拒絕性決定和可能存在的復(fù)議決定的撤銷本身，確實(shí)不必要，因?yàn)樗呀?jīng)包含于對(duì)職權(quán)行為的履行之中。?參見(jiàn)前注?，弗里德赫爾穆·胡芬書(shū)，第205頁(yè)、第282頁(yè)。最高人民法院《關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第9條第1款規(guī)定：“被告對(duì)依法應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的政府信息拒絕或者部分拒絕公開(kāi)的，人民法院應(yīng)當(dāng)撤銷或者部分撤銷被訴不予公開(kāi)決定，并判決被告在一定期限內(nèi)公開(kāi)?！贝朔N撤銷之后作出課予義務(wù)的判決方式與傳統(tǒng)撤銷判決并責(zé)令重作判決并不類似，據(jù)此，筆者認(rèn)為，此規(guī)定乃是基于判決類型化制度之上的無(wú)奈選擇，以課予義務(wù)訴訟替代傳統(tǒng)撤銷訴訟的意義在于，以單一之起訴即可“畢其功于一役”，我國(guó)行政訴訟實(shí)踐勾勒出了一條由撤銷并責(zé)令重作到撤銷并直接課予義務(wù)的裁判形式轉(zhuǎn)變，顯然這種轉(zhuǎn)變的最終目的是提高司法機(jī)關(guān)的主動(dòng)性。單就作為一種獨(dú)立訴訟類型的課予義務(wù)訴訟類型而言，并不需要撤銷先行作為為必須，因此似應(yīng)認(rèn)為不必先請(qǐng)求撤銷原處分及原決定，因?yàn)檎n予義務(wù)訴訟核心意義并不在于審查被告先行拒絕行為是否理由正當(dāng)，而在于審核原告對(duì)于之請(qǐng)求行為是否基于正當(dāng)之請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。

其次，課予義務(wù)訴訟意味著司法審查程度的加深，可以提供更加明確的司法指引。在課予義務(wù)訴訟之判決作出之前最需要明確的問(wèn)題就是，法院究竟能在多大的程度上責(zé)令行政機(jī)關(guān)為一定、特定內(nèi)容之行政行為。對(duì)于該問(wèn)題，司法解釋明確為“原告請(qǐng)求的法定職責(zé)”，此司法解釋的前提條件隱含了一個(gè)內(nèi)在假設(shè)，即原告所享有之公法請(qǐng)求權(quán)得到了正當(dāng)且完整的表達(dá)，實(shí)然和應(yīng)然狀況未產(chǎn)生沖突。對(duì)于原告主觀訴訟利益保護(hù)而言，愈具體、明確的訴訟請(qǐng)求愈有利于其個(gè)人權(quán)利之實(shí)現(xiàn)，但限于司法權(quán)之界限和行政法之法律拘束與形成自由，法院所作判決往往不可能面面俱到、事無(wú)巨細(xì)，其明確程度不僅受上述問(wèn)題所限，更受制于原告之請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。對(duì)于行政訴訟司法審查而言，可以廣度和深度兩個(gè)視角來(lái)觀察，廣度視角所要解決的基本問(wèn)題是回答爭(zhēng)議本身是否屬于行政法律關(guān)系上的權(quán)利義務(wù)糾紛，非法律上的權(quán)利義務(wù)糾紛一般不會(huì)納入行政訴訟范圍之內(nèi)，即便是一些特定的法律糾紛，也不適合通過(guò)訴訟手段解決，例如國(guó)家行為、行政機(jī)關(guān)對(duì)于法律的內(nèi)部解釋行為、對(duì)于相對(duì)人權(quán)利義務(wù)并無(wú)實(shí)際影響的未成熟之行政行為等等；深度視角解決的就是回答司法權(quán)究竟能在何種程度上對(duì)于行政權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行干涉的問(wèn)題。此外，學(xué)界對(duì)于行政裁量權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)免除司法權(quán)干涉，有著廣泛共識(shí)，一致認(rèn)為行政權(quán)力對(duì)于公共利益即合目的性之判斷，免除司法權(quán)力之干涉。

對(duì)于課予義務(wù)之訴的判決明確程度，我國(guó)多數(shù)學(xué)者和實(shí)務(wù)部門(mén)更傾向于“原則判決說(shuō)”，即司法機(jī)關(guān)只可要求行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)，而至于具體履行方式、數(shù)量、救濟(jì)方式等問(wèn)題不能涉及。?參見(jiàn)張尚鷟：《走出低谷的中國(guó)行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1991年版，第549頁(yè)；姜明安：《行政訴訟與行政執(zhí)法的法律適用》，人民法院出版社1995年版，第465頁(yè)。然而無(wú)論是原則判決說(shuō)、具體判決說(shuō)抑或是情況判決說(shuō)，其分野僅在于對(duì)于義務(wù)之訴履行方式的認(rèn)識(shí)不同，以及司法機(jī)關(guān)得要求行政機(jī)關(guān)為一定處分或?yàn)樘囟ㄌ幏值恼J(rèn)識(shí)不同。筆者更加認(rèn)同情況判決說(shuō)，即“依照行政相對(duì)人的申請(qǐng)情況及行政不作為的各種不同情況，具體決定該適用何種判決”。?楊偉東：《行政行為司法審查強(qiáng)度研究—行政審判權(quán)縱向范圍分析》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版，第245頁(yè)。域外大陸法系國(guó)家也基本持有此種態(tài)度，即司法機(jī)關(guān)享有對(duì)于特定事項(xiàng)的處理權(quán)力，但是對(duì)于行政優(yōu)先權(quán)和專屬裁量權(quán)保持相對(duì)尊重，例如上文所舉大阪國(guó)際機(jī)場(chǎng)公害訴訟案判決，其核心內(nèi)容為要求機(jī)場(chǎng)特定時(shí)間段內(nèi)停止飛機(jī)起落和確定賠償義務(wù)，對(duì)于日本政府所屬的大阪國(guó)際機(jī)場(chǎng)管理部門(mén)而言，司法權(quán)的介入表現(xiàn)為對(duì)其日常經(jīng)營(yíng)管理事務(wù)的干涉，部分突破了其裁量權(quán)范圍。楊偉東教授提出的放棄理論也應(yīng)當(dāng)?shù)靡越梃b，在怠于行使行政權(quán)力狀況下，司法機(jī)關(guān)因權(quán)力移轉(zhuǎn)而享有首次處理之權(quán)力。與履行判決相比，義務(wù)之訴賦予了司法機(jī)關(guān)作出更明確判決的可能性，這種優(yōu)勢(shì)是基于訴訟類型劃分之后司法機(jī)關(guān)更為主動(dòng)和積極的地位而形成的。

最后，課予義務(wù)訴訟可以完成對(duì)于答復(fù)判決的修正，對(duì)未成熟之行政行為提供更好的救濟(jì)?？此婆c我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)課予義務(wù)之訴訟制度保持一致，即對(duì)于尚需行政機(jī)關(guān)裁量或調(diào)查者作出答復(fù)判決，要求行政機(jī)關(guān)對(duì)于原告的請(qǐng)求重新作出處理，但是有兩個(gè)基礎(chǔ)性問(wèn)題需要回答：（1）司法解釋是否有權(quán)對(duì)于我國(guó)《行政訴訟法》第72條履行判決適用作出例外規(guī)定；（2）與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)不同，我國(guó)《行政訴訟法》中并沒(méi)有答復(fù)判決條款，也不存在答復(fù)判決類型，那么法院為什么可以判決要求行政機(jī)關(guān)對(duì)原告的請(qǐng)求重新作出處理。即便拋開(kāi)合法性基礎(chǔ)不論，2015年發(fā)布的我國(guó)《行政訴訟法》司法解釋和2018年發(fā)布的司法解釋先后明確：當(dāng)行政裁量權(quán)存在時(shí)，法院不可以作出課予義務(wù)判決，即法院必須保證對(duì)于行政裁量權(quán)之高度尊重，同時(shí)，在裁量行政中，對(duì)于裁量權(quán)本身的審查不應(yīng)當(dāng)成為對(duì)于判決其他行政決定是否違法的阻卻因素，行政機(jī)關(guān)所為之行政行為，并不因?yàn)檫€具有裁量權(quán)限即被認(rèn)定為免除其他違法性審查。課予義務(wù)判決作出前，其審查核心問(wèn)題應(yīng)當(dāng)在于原告是否有其正當(dāng)之公法請(qǐng)求權(quán)，義務(wù)之訴存在的意義，并非原告通過(guò)行政訴訟程序?qū)τ谛姓袨橹戏ㄐ赃M(jìn)行審查，也并非得到行政行為得以撤銷、確認(rèn)違法之法律效果，而是寄希望于通過(guò)司法機(jī)關(guān)之手，命令行政機(jī)關(guān)依照其請(qǐng)求權(quán)作出某項(xiàng)行政行為。如果事實(shí)問(wèn)題需要行政機(jī)關(guān)對(duì)于裁量權(quán)進(jìn)行完整、精確之判斷作為成熟之標(biāo)準(zhǔn)，法律問(wèn)題也必須以行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)之徹底具備為前提的話，那么義務(wù)訴訟所適用之范圍僅僅限于羈束裁量，被告得以以任何方面尚具裁量空間為答辯意見(jiàn)，排除課予義務(wù)判決之作出，其制度存在之必要性值得懷疑。

義務(wù)之訴中對(duì)于判決時(shí)機(jī)成熟的正當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)保留對(duì)于行政裁量權(quán)的尊重，但界定糾紛事項(xiàng)可否由司法機(jī)關(guān)逕行作出課予義務(wù)判決應(yīng)堅(jiān)持以下標(biāo)準(zhǔn)：（1）被告之怠于履行或拒絕履行行為是否對(duì)于相對(duì)人之權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響；（2）被告是否對(duì)于原告先前所提出之行政處理請(qǐng)求事項(xiàng)進(jìn)行過(guò)一次判斷；（3）對(duì)于事實(shí)問(wèn)題是否經(jīng)過(guò)行政裁量權(quán)處置。課予義務(wù)之訴相對(duì)于判決類型化制度的一大優(yōu)勢(shì)在于，對(duì)于答復(fù)判決進(jìn)行了修正，明確了其法律地位。日本對(duì)于答復(fù)判決的作出提出了“二次行政行為應(yīng)當(dāng)遵循司法機(jī)關(guān)之法律見(jiàn)解的要求”，對(duì)于最終判決方式和內(nèi)容的多種選擇，答復(fù)判決應(yīng)當(dāng)?shù)靡员怀姓J(rèn)，但其基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)建立在訴訟類型化之上。由此可見(jiàn)，基于訴訟類型化制度的答復(fù)判決更優(yōu)于判決類型化制度之下的履行判決，它的存在為“未成熟之行政行為”提供了更加深入和公平的救濟(jì)。

（二）微觀模式：基于判決類型化完善履行判決

履行判決長(zhǎng)期極低的適用率和判決內(nèi)容的含糊其辭，即所謂的“適用難”“判決難”問(wèn)題的長(zhǎng)期存在，對(duì)于行政訴訟審查行政合法性的實(shí)現(xiàn)以及保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益可謂有百害而無(wú)一利，對(duì)于其適用范圍的問(wèn)題和判決明晰程度的問(wèn)題亟待正本清源，同時(shí)也需要為司法機(jī)關(guān)實(shí)踐出現(xiàn)的問(wèn)題提供一些合理化建議。

1.納入實(shí)體性拒絕履行，提高適用率

結(jié)合我國(guó)《行政訴訟法》2014年修訂前之規(guī)定和傳統(tǒng)學(xué)界觀點(diǎn)來(lái)看，履行判決主要是針對(duì)行政不作為進(jìn)行救濟(jì)的判決方式，“行政不作為——履行判決”這種思維模式可見(jiàn)于大多數(shù)教材和學(xué)說(shuō)見(jiàn)解。其實(shí)，“不作為”是學(xué)界擬制的概念，我國(guó)《行政訴訟法》2014年修訂前界定履行判決適用范圍時(shí)采用的是“不履行+拖延履行”的組合，大多數(shù)學(xué)者就機(jī)械地將不作為界定為“不履行+拖延履行”。?“拖延履行”容易理解，客觀上表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)未對(duì)相對(duì)人的申請(qǐng)作出明示的拒絕，但也未作出肯定或者否定的意思表示，此時(shí)當(dāng)事人的申請(qǐng)?zhí)幱谝环N不確定的狀態(tài)當(dāng)中，這是一種典型意義上的行政不作為，即行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)沒(méi)有行使權(quán)力，未作出任何行為，故而“拖延履行”屬于行政不作為學(xué)界一般無(wú)爭(zhēng)議。對(duì)于不履行的概念，學(xué)術(shù)界則充滿了爭(zhēng)議。主流觀點(diǎn)認(rèn)為“不履行”就是拒絕履行，?參見(jiàn)姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第597頁(yè)；葉必豐：《行政法與行政訴訟法》，武漢大學(xué)出版社2008年版，第429頁(yè)。但對(duì)于這種拒絕履行是實(shí)體上的拒絕履行還是程序上的拒絕履行就不甚明了了。舉例而言，相對(duì)人向行政機(jī)關(guān)提出某項(xiàng)行政許可申請(qǐng)，實(shí)體上的拒絕履行是指行政機(jī)關(guān)在審核完畢相對(duì)人的申請(qǐng)資料后作出了不予許可的決定，這在行政權(quán)力的行使范圍之內(nèi)；而所謂程序上的拒絕就是指行政主體在程序上明示拒絕某項(xiàng)權(quán)力的行使，此時(shí)行政機(jī)關(guān)形式上來(lái)看是不作為的，納入“不履行——履行判決”的救濟(jì)過(guò)程也就在于法理之中。問(wèn)題就在于，拒絕履行說(shuō)是如何將實(shí)體上的拒絕履行解釋進(jìn)“不履行”的范圍之中的，同時(shí)，如果說(shuō)不履行是指拒絕履行，但2014年修訂前的我國(guó)《行政訴訟法》第11條中又出現(xiàn)了“不予答復(fù)”和“拒絕履行”并列的結(jié)構(gòu)，這又該如何解釋呢？究其根本原因，2014年修訂之前的我國(guó)《行政訴訟法》關(guān)于履行判決適用范圍是基于自己的一套邏輯關(guān)系（見(jiàn)圖3）。

圖3 2014年修訂之前的我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定的履行判決適用范圍的邏輯關(guān)系

這個(gè)邏輯關(guān)系中存在的矛盾就在于，如何將實(shí)體性的拒絕履行解釋納入行政不作為的過(guò)程中。學(xué)界對(duì)此問(wèn)題沒(méi)有提供一個(gè)行之有效的解決方案，因此在司法實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)多將不履行法定職責(zé)簡(jiǎn)單地認(rèn)定為程序性的拒絕履行和不予答復(fù)，即行政機(jī)關(guān)未行使行政權(quán)力而單純拒絕履行法定職責(zé)的情況，這樣一來(lái)，履行判決的適用范圍就大大縮小了。

行政不作為這一概念的使用，至少在行政訴法履行判決的領(lǐng)域內(nèi)，應(yīng)該壽終正寢了。在美國(guó)，強(qiáng)制履行判決針對(duì)兩種情況，即不合法拒絕和不合理延遲的。在德國(guó)，強(qiáng)制履行判決則被表述為不作為之訴和否定決定之訴，前者針對(duì)的是有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)既沒(méi)有拒絕，也沒(méi)有作出被申請(qǐng)的行政行為，后者針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)已經(jīng)通過(guò)否定性決定拒絕作出行政行為。通過(guò)歸納不難發(fā)現(xiàn)，上述國(guó)家均是從實(shí)質(zhì)意義上理解行政不作為，并以此確定課予義務(wù)判決的適用范圍，即使在2014年修訂前的我國(guó)《行政訴訟法》的框架之內(nèi)，也沒(méi)有把行政機(jī)關(guān)明確實(shí)體上拒絕相對(duì)人申請(qǐng)的行為剔除在不履行法定職責(zé)之外。?參見(jiàn)李廣宇：《行政訴訟履行判決的三個(gè)問(wèn)題》，《人民法院報(bào)》2007年4月26日。長(zhǎng)久以來(lái)學(xué)界擬制的“不作為”的概念中必須要求行政機(jī)關(guān)未作出行政行為的觀點(diǎn)與我國(guó)法律規(guī)定的整體性構(gòu)架不符，也與域外司法實(shí)踐不符，如果僅僅是從形式意義上理解并限制履行判決適用范圍的話，司法權(quán)的救濟(jì)功能必定大打折扣。

適當(dāng)擴(kuò)大履行判決適用范圍具有現(xiàn)實(shí)可行性和必要性。

首先，修改后的行政訴訟法履行判決適用范圍規(guī)定與以往相比更具高度概括性，也更容易將實(shí)體性拒絕履行納入其中。例如某企業(yè)申請(qǐng)某塊土地的建設(shè)用地規(guī)劃許可證，行政機(jī)關(guān)在企業(yè)各方面條件符合、程序正當(dāng)?shù)那闆r下不予許可，該企業(yè)訴至法院后，法院作出履行法定職責(zé)判決并無(wú)不當(dāng)，法律條文本身并沒(méi)有規(guī)定履行判決僅適用于行政不作為，并且行政機(jī)關(guān)這種錯(cuò)誤的做法恰好也反映了行政權(quán)的強(qiáng)勢(shì)地位。法律的修改不應(yīng)只關(guān)注于其字面含義本身，新《行政訴訟法》中“不履行法定職責(zé)”一改舊法中“不履行+拖延履行”的規(guī)定，更加應(yīng)當(dāng)注意的是立法者在價(jià)值層面的思考，避免使用行政不作為這種概念模糊且限縮范圍的詞語(yǔ)，不履行的概念應(yīng)多從客觀角度出發(fā)加以理解。不論出于何種原因，采取何種方式回應(yīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，只要出現(xiàn)了不履行其應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)的情況，法院經(jīng)過(guò)審理后便可作出相應(yīng)履行判決。

其次，對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益提供更為充分的救濟(jì)。如果行政機(jī)關(guān)明確拒絕當(dāng)事人的申請(qǐng)行為違法，法院在撤銷該行為后判決行政機(jī)關(guān)重作行政行為，在此情況下當(dāng)事人的請(qǐng)求并不當(dāng)然得到滿足，而僅限于復(fù)歸提出原始申請(qǐng)的狀態(tài)，當(dāng)事人能否得到實(shí)質(zhì)救濟(jì)仍然取決于行政機(jī)關(guān)的反應(yīng)。?參見(jiàn)［日］鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第112頁(yè)。我國(guó)《行政訴訟法》只是規(guī)定行政機(jī)關(guān)不得以同一事實(shí)和理由作出與原行政行為基本相同的行為，但是行政機(jī)關(guān)完全可以以其他理由拒絕相對(duì)人的申請(qǐng)，對(duì)于當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，權(quán)利救濟(jì)狀態(tài)又回到了最初的無(wú)救濟(jì)階段，只能再次向法院起訴，進(jìn)入了前述的循環(huán)訴訟過(guò)程。

最后，更加有利于對(duì)行政不作為的救濟(jì)。履行判決的適用率極低和判決內(nèi)容含糊其辭問(wèn)題產(chǎn)生的核心在于學(xué)界對(duì)于行政不作為的理解過(guò)于形式化和僵硬化。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，在當(dāng)事人符合法定條件的情況下實(shí)體性拒絕履行或者程序性拒絕履行或者不予答復(fù)，從相對(duì)人的角度來(lái)看，都是行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的表現(xiàn)方式，實(shí)質(zhì)上都屬于行政不作為的范疇。形式化理解行政不作為不利于法院的審理，本質(zhì)同屬一類的訴訟請(qǐng)求和訴訟類型，卻必須采取不同的審理方法，這必定不利于相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)和法院的審理。從法院審理的角度來(lái)看，對(duì)于行政作為的審理應(yīng)當(dāng)是以行政行為為起點(diǎn)并且始終以此為中心進(jìn)行審理和判決，對(duì)于行政不作為的審理而言，雖也要以行政機(jī)關(guān)是否作出行為為起點(diǎn)，但從根本上看應(yīng)查明當(dāng)事人的請(qǐng)求是否符合法定條件，并以此判斷行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)滿足當(dāng)事人的請(qǐng)求。?參見(jiàn)楊偉東：《履行判決變更判決分析》，《政法論壇》2001年第3期。

綜上所述，對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出行政行為明確拒絕相對(duì)人申請(qǐng)而導(dǎo)致相對(duì)人不服提起訴訟的這類案件，應(yīng)當(dāng)納入履行判決適用的范圍，當(dāng)然這并不是A或者B的獨(dú)占關(guān)系，司法機(jī)關(guān)對(duì)于判決形式具有絕對(duì)的支配權(quán)，只是通過(guò)履行判決的行使可以更好地保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益、提高訴訟效益、保障司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的審查功能，也更加符合2014年修訂前的我國(guó)《行政訴訟法》的精神。筆者以此重構(gòu)履行判決適用范圍的邏輯關(guān)系（見(jiàn)圖4）。

圖4 重構(gòu)我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定的履行判決適用范圍的邏輯關(guān)系

如此一來(lái)，2014年修訂前的我國(guó)《行政訴訟法》中不履行和不予答復(fù)的關(guān)系得以理順，不作為的概念也被虛置，實(shí)體性拒絕履行的司法審查理所當(dāng)然的成為履行判決適用的一部分，將“不作為——履行判決”的思維模式改變?yōu)椤安宦男蟹ǘ氊?zé)——履行判決”的方式應(yīng)當(dāng)被司法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中逐漸采納。

2.在2014年修訂后的我國(guó)《行政訴訟法》框架內(nèi)嘗試實(shí)體性判決

學(xué)界的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，履行判決只能確定行政機(jī)關(guān)有承擔(dān)某項(xiàng)法定職責(zé)的義務(wù)，至于該如何具體履行某項(xiàng)法定義務(wù)，則是行政機(jī)關(guān)的權(quán)限，否則會(huì)出現(xiàn)司法權(quán)僭越行政權(quán)后果。換言之，法院在履行判決內(nèi)容中應(yīng)盡量不涉及行政機(jī)關(guān)所應(yīng)履行職責(zé)的具體內(nèi)容，法院更不能直接要求行政機(jī)關(guān)履行特定內(nèi)容的法定職責(zé)，因?yàn)檫@會(huì)被視作司法權(quán)侵犯了行政權(quán)的首次判斷權(quán)。?參見(jiàn)［日］南博方：《日本行政法》，楊建順、周作彩譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社1988年版，第131頁(yè)。司法實(shí)踐中，我國(guó)法院也堅(jiān)持了這一傳統(tǒng)做法，對(duì)于履行判決內(nèi)容明晰程度的問(wèn)題的處理一直十分小心翼翼，但是近年來(lái)這種情況卻有些許變化，例如《最高人民法院公報(bào)》2005年第7期刊登的《楊寶璽訴天津服裝技校不履行法定職責(zé)案》的判決主文是：“自本判決生效之日起六十日內(nèi)，被告天津市服裝技術(shù)學(xué)校頒發(fā)原告楊寶璽的畢業(yè)證書(shū)，第三人天津紡織集團(tuán)（控股）有限公司予以協(xié)助辦理?！辈浑y看出，法院不但確定學(xué)校負(fù)有授予畢業(yè)證書(shū)的法定責(zé)任，而且對(duì)于是否授予的問(wèn)題作出了實(shí)體性的判斷，并要求第三人協(xié)助辦理，這就突破了履行判決的所謂程序性要求。

無(wú)論是原則判決說(shuō)、具體判決說(shuō)、情況判決說(shuō)，實(shí)質(zhì)的問(wèn)題就在于司法權(quán)干涉行政權(quán)的限度，司法權(quán)在什么樣的情況下可以作出實(shí)體性判決，什么情況下又應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)。筆者認(rèn)為，長(zhǎng)久以來(lái)我國(guó)司法實(shí)踐堅(jiān)持的原則判決說(shuō)有待商榷，尤其是對(duì)行政權(quán)本身就處于強(qiáng)勢(shì)的我國(guó)而言，原則判決說(shuō)不利于司法權(quán)威的實(shí)現(xiàn)，更不利于當(dāng)事人合法權(quán)益的救濟(jì)，但是具體判決說(shuō)確實(shí)在很大程度上增加了司法機(jī)關(guān)的工作量并且欠缺可實(shí)現(xiàn)性，法院不宜也不能在每個(gè)案件中事無(wú)巨細(xì)地考量行政行為具體應(yīng)該如何作出。所以筆者比較贊同情況判決說(shuō)，分情形處理，即對(duì)涉及為第三人設(shè)定義務(wù)或涉及行政自由裁量權(quán)的不履行法定職責(zé)，主張采取原則判決說(shuō)；對(duì)涉及給予相對(duì)人授益性的、羈束性的不履行法定職責(zé)，主張采用具體判決說(shuō)。比如原告請(qǐng)求法院判決被告履行發(fā)放撫恤金的法定職責(zé)，法院可以根據(jù)法律規(guī)定和傷殘等級(jí)來(lái)確定具體依據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放撫恤金。因?yàn)榉蛇m用問(wèn)題本身就是法院所應(yīng)解決的問(wèn)題，屬于司法權(quán)正當(dāng)范圍權(quán)限。退一步來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)在不履行法定職責(zé)時(shí)，本身就構(gòu)成了對(duì)于權(quán)力行使的放棄，既然相對(duì)人尋求司法權(quán)救濟(jì)，就可認(rèn)為其權(quán)限已轉(zhuǎn)移給司法機(jī)關(guān)，法院確定其應(yīng)履行義務(wù)的內(nèi)容，也屬于司法權(quán)對(duì)于行政權(quán)的正當(dāng)干預(yù)，并不會(huì)破壞司法權(quán)與行政權(quán)的平衡。?吳庚：《行政爭(zhēng)訟法》，三民書(shū)局（臺(tái)北）1999年版，第192頁(yè)。

應(yīng)當(dāng)注意的是，新《行政訴訟法》對(duì)于此問(wèn)題本身并沒(méi)有涉及，但是2015年出臺(tái)的新《行政訴訟法》司法解釋規(guī)定“判決被告依法履行原告請(qǐng)求的法定職責(zé)”，盡管上文已經(jīng)分析過(guò)這種“貼合請(qǐng)求型程序性判決”依然算不上實(shí)體性判決，司法機(jī)關(guān)在作出判決時(shí)也并未對(duì)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)做出具體要求，但是相對(duì)于原則性指導(dǎo)判決而言，已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，更從側(cè)面反映了立法者的本意就在于希望司法機(jī)關(guān)在作出履行判決時(shí)應(yīng)多發(fā)揮自身作為法律適用者的功能，以滿足人民群眾對(duì)于司法權(quán)救濟(jì)功能的需要。