京郊農(nóng)村集體所有權(quán)制度改革法律問(wèn)題探析

王儲(chǔ)為 馬俊云

摘要：在我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的大環(huán)境下，“三農(nóng)”問(wèn)題空前地被社會(huì)各界所關(guān)注，從每年的中央一號(hào)文件都與農(nóng)業(yè)問(wèn)題有關(guān)來(lái)看，關(guān)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展所面臨的一些熱點(diǎn)、重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題已經(jīng)廣泛地上升到國(guó)家層面，農(nóng)村集體所有權(quán)所面對(duì)的困境及其解決辦法，就是其中的一項(xiàng)重點(diǎn)。農(nóng)村集體所有權(quán)，是集體所有權(quán)中的一個(gè)類(lèi)型，是中國(guó)公有制經(jīng)濟(jì)下的法權(quán)表現(xiàn)形式，但是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的大環(huán)境下，農(nóng)村集體所有權(quán)的發(fā)展卻面臨著諸多問(wèn)題，例如客體模糊、權(quán)利內(nèi)容不完善等問(wèn)題，極大地困擾和限制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)步。從法學(xué)角度出發(fā)，現(xiàn)有農(nóng)村集體所有權(quán)體制和傳統(tǒng)的民法理論相比有一些差別，如何從民法角度來(lái)解析農(nóng)村集體所有權(quán)，使其行成一種性質(zhì)明確、內(nèi)容完善的權(quán)利體系，是一個(gè)相當(dāng)具有理論意義和現(xiàn)實(shí)意義的課題。因此本文就是以北京市順義區(qū)趙全營(yíng)鎮(zhèn)北郎中村為例，來(lái)深入的分析集體所有權(quán)制度改革中存在的問(wèn)題，最后提出合理化的實(shí)施建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；集體所有權(quán)改制；改革

一、集體所有權(quán)改制歷史沿革

（一）集體土地所有權(quán)歷史沿革。

自1949年新中國(guó)成立之后，我國(guó)農(nóng)村集體所有權(quán)制度進(jìn)行了翻天覆地的變革。梳理我國(guó)集體集體制度變革史，集體所有權(quán)的政策演進(jìn)大體劃分為四個(gè)階段：合作社集體所有權(quán)、人民公社集體所有權(quán)、生產(chǎn)隊(duì)集體所有權(quán)以及現(xiàn)行集體所有權(quán)。

自1958年開(kāi)始的農(nóng)民公社化運(yùn)動(dòng)開(kāi)始，使土地的公有化屬性進(jìn)一步增強(qiáng)，人民公社所有權(quán)逐步形成。短時(shí)間內(nèi)，規(guī)模較小的生產(chǎn)合作社抱團(tuán)取暖組建成鄉(xiāng)級(jí)規(guī)模的大型社，大型的合作社繼而轉(zhuǎn)型為人民公社。這一階段，農(nóng)村集體土地資源高度集中于公社，社員不能自由處分土地。但是，緊隨而來(lái)的是平均主義的不良影響，極大降低了人民的勞動(dòng)積極性。

1962年，黨中央對(duì)農(nóng)民公社的性質(zhì)進(jìn)行了改革，改革的目的變更集體所有權(quán)的核心內(nèi)容，由人民公社集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)隊(duì)集體土地所有權(quán)。生產(chǎn)隊(duì)集體所有權(quán)的改革開(kāi)始。改革期間，集體土地所有權(quán)體制表現(xiàn)為“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”。生產(chǎn)隊(duì)是獨(dú)立的土地權(quán)行使主體，這一政策的實(shí)施，逐步恢復(fù)了一些農(nóng)村集體土地使用的自主性和獨(dú)立性。與此同時(shí)，集體土地的使用更加靈活，更具活力。

隨著現(xiàn)行集體土地所有權(quán)的逐步確立，國(guó)家力量干預(yù)土地使用方式日益規(guī)范，1982 年憲法明確規(guī)定了“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有”。村民委員會(huì)這一群眾性組織開(kāi)始出現(xiàn)和逐步發(fā)揮作用，村民委員會(huì)作為村民集體自治組織對(duì)于集體土地根據(jù)村集體決議進(jìn)行管理，徹底改變了原有“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制，形成了國(guó)家政治色彩相對(duì)弱化，逐步體現(xiàn)出獨(dú)立的法律地位的現(xiàn)代集體集體所有權(quán)形式。

（二）北郎中村集體所有權(quán)改制情況簡(jiǎn)析。

自一九九三年始，北郎中村開(kāi)始探索并實(shí)行股份合作制，激發(fā)村產(chǎn)業(yè)的生機(jī)與活力，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，繼續(xù)拓寬新的發(fā)展道路，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，將原有的小企業(yè)不斷整合，形成產(chǎn)業(yè)化?？傮w呈縱深態(tài)勢(shì)，并保持健康、持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，村民實(shí)現(xiàn)了持續(xù)增收。

實(shí)行股份合作制改造的一九九三年以前，北郎中村是一個(gè)典型貧困村。在當(dāng)時(shí)，北郎中村手中的資產(chǎn)不足200萬(wàn)元人民幣，從銀行貸款出來(lái)的錢(qián)卻有300多萬(wàn)，村集體經(jīng)營(yíng)的幾個(gè)小企業(yè)也并不景氣，總是徘徊在虧損的邊緣，情況好的時(shí)候能有微薄的盈利。情況危機(jī)的當(dāng)時(shí)，村領(lǐng)導(dǎo)層也是一心想發(fā)展，但由于自身基礎(chǔ)條件很差，洽談過(guò)的項(xiàng)目很多，但成功甚少。想要把現(xiàn)有企業(yè)發(fā)展起來(lái)但苦于沒(méi)有資金支持，商業(yè)銀行不向村集體企業(yè)提供貸款。雖然北郎中村上下齊心搞發(fā)展，卻是沒(méi)有絲毫的收效，面臨著沒(méi)有資金投入、沒(méi)有科技創(chuàng)新型人才、沒(méi)有發(fā)展好方法的“三無(wú)”困境?；谏鲜隼щy，北郎中村在領(lǐng)導(dǎo)層的帶領(lǐng)下于一九九三年進(jìn)行了集體所有權(quán)改制。

在北郎中村推行集體所有權(quán)改造是一次觸及村產(chǎn)權(quán)制度的重大改革，九三年，改革剛剛興起，環(huán)境初成，困難重重，真正要實(shí)行股份合作制，村內(nèi)從上到下的顧慮很多。村領(lǐng)導(dǎo)班子成員針對(duì)村民想富、望富但又怕賠本的想法，在一個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，多次進(jìn)行說(shuō)服動(dòng)員、舉例對(duì)比、講解有關(guān)知識(shí)，并指出這是一個(gè)能從根本上解決北郎中村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的各種問(wèn)題的好辦法。一九九三年，在村民并不富裕的當(dāng)時(shí)，北郎中村一次性獲得村民股金112萬(wàn)元。在當(dāng)時(shí)的情況下，實(shí)行股份合作制，對(duì)北郎中村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，同時(shí)實(shí)行股份合作制也是北郎中村經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

二、北郎中村股份改造成效及問(wèn)題

（一）集體所有權(quán)改革成效。

近年來(lái)，北郎中村民家庭收入不斷提升，村民對(duì)外就業(yè)門(mén)路不斷拓寬，村民生活水平逐漸提高，北郎中農(nóng)工貿(mào)集團(tuán)居功甚偉。第一，村民在外務(wù)工或者自行創(chuàng)業(yè)的同時(shí)，村民向集團(tuán)入股的資金也能為其帶來(lái)可觀的收益，第二，村民也可將自己手中的土地流轉(zhuǎn)給集團(tuán)，用土地入股。第三，集團(tuán)每年會(huì)抽取一定數(shù)額的利潤(rùn)向村民配發(fā)，提高村民收入。第四，村民被占用的土地每年會(huì)按照一定比例收益土地使用費(fèi)。這幾項(xiàng)收入和村民在村企業(yè)上班的工資收入逐漸成為村民家庭的主要收入。

北郎中村實(shí)行集體所有權(quán)改制，調(diào)動(dòng)了全體村民的積極性，提高了北郎中村資源的參與度，也讓更多的人參與到村集體集團(tuán)中來(lái)，讓參與到其中村民關(guān)心企業(yè)發(fā)展，建言獻(xiàn)策，如此緩解了集體所有制企業(yè)固有的諸多弊端。但在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，剛剛走上正軌的幾家企業(yè)明顯跟不上市場(chǎng)步伐，顯現(xiàn)出規(guī)模小、無(wú)品牌、無(wú)知名度、無(wú)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力等一些弱點(diǎn)?；谝陨蠁?wèn)題，北郎中村在一九九六年依據(jù)“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)管理模式，以股份制合作制為基本制度成立了北郎中農(nóng)工貿(mào)集團(tuán)，對(duì)原有的股份合作制企業(yè)進(jìn)行集團(tuán)化管理，有效整合了村集體企業(yè)有限的資源，充分發(fā)揮集團(tuán)優(yōu)勢(shì)。自二零零三年至今，連續(xù)被評(píng)為“北京市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點(diǎn)龍頭企業(yè)”①。

北郎中農(nóng)工貿(mào)集團(tuán)現(xiàn)如今已成為發(fā)展都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、帶動(dòng)村民就業(yè)增收的龍頭企業(yè)，村民分配收益連年增長(zhǎng)。通過(guò)近些年實(shí)施的品牌、科技、精品、人才、資源、環(huán)境等六大發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，2002年以來(lái)，北郎中農(nóng)工貿(mào)集團(tuán)先后被評(píng)為“北京市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點(diǎn)龍頭企業(yè)”、“全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品加工示范企業(yè)”、“國(guó)家級(jí)放心糧油示范加工企業(yè)”、“國(guó)家星火計(jì)劃工作先進(jìn)集體”和“農(nóng)產(chǎn)品深加工科技創(chuàng)新機(jī)構(gòu)”。對(duì)集團(tuán)所屬的集體企業(yè)及產(chǎn)品進(jìn)行市場(chǎng)研發(fā)，嚴(yán)格要求產(chǎn)品質(zhì)量并且統(tǒng)一使用“北郎中”牌商標(biāo)，“北郎中”連續(xù)被評(píng)為北京市著名商標(biāo)和北京名牌，“北郎中”牌相關(guān)特色農(nóng)產(chǎn)品，多次榮獲“最受消費(fèi)者歡迎產(chǎn)品獎(jiǎng)”、“產(chǎn)品暢銷(xiāo)獎(jiǎng)”和“消費(fèi)者信得過(guò)產(chǎn)品”獎(jiǎng)。目前農(nóng)工貿(mào)集團(tuán)總資產(chǎn)達(dá)到5億多元，“北郎中”商標(biāo)的市場(chǎng)價(jià)值達(dá)到5億元以上②。

農(nóng)工貿(mào)集團(tuán)的成立，增加了村民的收入方式和就業(yè)渠道，除正常就業(yè)外，北郎中村民還有其他四種主要的收入方式。

同社會(huì)上其他企業(yè)相同，集團(tuán)吸納村民閑余資金入股，使村民成為集團(tuán)股東，按集團(tuán)年利潤(rùn)進(jìn)行年終分紅。集團(tuán)股份分紅200萬(wàn)以上，人均年分紅約1000元，家庭年分紅約3500元。

為達(dá)到村民增收和企業(yè)發(fā)展的最終目的，從二零零零年開(kāi)始，集團(tuán)設(shè)立優(yōu)先股。顧名思義，只有本集體的村民才能購(gòu)買(mǎi)的企業(yè)債券，不同于社會(huì)大眾普遍認(rèn)知的優(yōu)先股概念。優(yōu)先股投資收益穩(wěn)定且安全，相較企業(yè)股東，不承擔(dān)經(jīng)營(yíng)失敗的風(fēng)險(xiǎn)，且比將閑余資金存入銀行的收益更高。無(wú)論企業(yè)經(jīng)營(yíng)的如何，優(yōu)先股部分都將作為企業(yè)的第一分紅進(jìn)行分配，保障了村民利益，增加了村民收入方式，提升了村民人均收入，二零一六年集團(tuán)優(yōu)先股分配400萬(wàn)元，村民人均獲利2430元。同時(shí)，優(yōu)先股的設(shè)立，也解決了村企業(yè)、小企業(yè)貸款受阻的問(wèn)題，拓寬了村企業(yè)和中、小企業(yè)融資的渠道，為成長(zhǎng)中企業(yè)的長(zhǎng)足、穩(wěn)定發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也為解決口號(hào)農(nóng)業(yè)問(wèn)題提供了解決經(jīng)驗(yàn)。

從二零零七年起，村集體把從集團(tuán)的收益進(jìn)行二次分配，將村集體的收益分配給村民。村民年平均送股收入達(dá)到3500元，極大的提高了村民的收入。

被占用的村民土地村集體將按照一定的比例向村民發(fā)放土地使用費(fèi)，二零一六年土地使用費(fèi)水平為每畝1800元，在順義區(qū)處于較高水平。按照人均2.7畝土地計(jì)算，每人每年將獲得4860元的收益，每戶14580元的年凈收入。

（二）集體所有權(quán)制度改革存在的問(wèn)題。

1.所有權(quán)權(quán)能欠缺。

北郎中村面臨的首要問(wèn)題就是土地所有權(quán)的問(wèn)題，北郎中村農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)能有所欠缺，是一種相對(duì)不完全的農(nóng)村土地所有權(quán)。這種“相對(duì)的不完善”并非是自身的缺陷或者是所有權(quán)能的刻意丟失，而是相比較之下的缺失，與城市國(guó)有土地所有權(quán)在所擁有的的權(quán)能上相比有所差別。第一點(diǎn)就是處分權(quán)的區(qū)別。村集體作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體，但是卻無(wú)權(quán)對(duì)集體土地做出買(mǎi)賣(mài)的處分，集體所有的土地必須要經(jīng)過(guò)國(guó)家征用，才能依法做出所有權(quán)的變動(dòng)，不允許村集體之間的土地所有權(quán)交易。第二點(diǎn)，土地管理權(quán)受到諸多限制。作為集體土地所有權(quán)能中重要一項(xiàng)的管理權(quán)能，理應(yīng)加以限制，然而限制的尺度不應(yīng)過(guò)大。村集體選擇農(nóng)地的使用方式是行使土地管理權(quán)能的一個(gè)重要表現(xiàn)。村集體作為土地的所有者，選擇農(nóng)地的使用方式，是它的天然權(quán)力之一。然而在現(xiàn)實(shí)操作中，農(nóng)村土地的使用往往是由國(guó)家做出既定規(guī)劃和安排，村集體沒(méi)有自主選擇的權(quán)利。綜上，國(guó)家才是集體土地所有權(quán)真正意義上的所有者和控制者，當(dāng)然國(guó)家是土地的所有者，而這正是土地所有權(quán)的真正意義所在③。

2.所有權(quán)客體模糊。

北郎中村的土地所有權(quán)客體模糊，這是一種農(nóng)村集體土地所有權(quán)和國(guó)家土地所有權(quán)之間客體之間界限不清的體現(xiàn)。從法律的相關(guān)要求出發(fā)，集體所有土地與國(guó)家所有土地之間的界限應(yīng)是涇渭分明的，但實(shí)際生活中二者的界限根本說(shuō)不上是明確的，甚至是模糊的。

三、對(duì)農(nóng)村集體所有權(quán)制度改革的完善建議

（一）維持現(xiàn)有農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度。

在考慮北郎中村的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)之后，筆者認(rèn)為，改革仍應(yīng)繼續(xù)但是可以把步伐相對(duì)放緩，將集體所有權(quán)改革的力度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)協(xié)調(diào)起來(lái)，正確把握好改革發(fā)展和穩(wěn)定二者之間的關(guān)系。因?yàn)?，如今的農(nóng)村集體所有權(quán)相關(guān)的法律政策已經(jīng)在我國(guó)穩(wěn)定實(shí)施了數(shù)十年，現(xiàn)有政策是符合我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)接受程度的。筆者建議，在維持現(xiàn)有規(guī)則不變的原則之下，重點(diǎn)解決突出問(wèn)題，就是一種最完美的改革。

（二）拓展農(nóng)村集體土地所有權(quán)使用方式。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及宅基地使用權(quán)是農(nóng)村土地所有權(quán)最直接的體現(xiàn)，農(nóng)村土地所有權(quán)在土地流轉(zhuǎn)和使用方面受到政府嚴(yán)格的行政審批限制，這些限制影響了享有土地農(nóng)民的利益。《土地管理法》第四條規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度，單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”。為了提高農(nóng)村的收益，讓村民所有土地效益最大化，應(yīng)以維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定為原則，以土地資源保護(hù)為基礎(chǔ)的要求下，落實(shí)村民土地的使用權(quán)使用方式，適當(dāng)放寬行政審批要求，使土地使用方式越來(lái)越多樣化。在科學(xué)技術(shù)日益發(fā)達(dá)的如今，擴(kuò)展土地的使用方式，進(jìn)一步提高土地資源的使用效率，依靠先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)是可以實(shí)現(xiàn)的，也貼合了建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的政策要求。在農(nóng)村集體所有權(quán)改革的路途中，轉(zhuǎn)變思維方式，多角度思考問(wèn)題會(huì)使改革事半功倍。

四、北京市順義區(qū)趙全營(yíng)鎮(zhèn)北郎中村改革啟示

在北郎中村集體所有權(quán)的改革進(jìn)程當(dāng)中，筆者也注意到了其他問(wèn)題。依照我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定，集體所有權(quán)與集體成員個(gè)人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是兩種完全區(qū)分開(kāi)的概念，是兩個(gè)獨(dú)立的物權(quán)，農(nóng)戶個(gè)人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是集體所有權(quán)派生出來(lái)的他物權(quán)。集體成員個(gè)人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一旦設(shè)立，在一定時(shí)間內(nèi)，集體成員個(gè)人就有了自己支配其承包土地的權(quán)利，可以直接排除他人干涉。集體將集體所有土地發(fā)包給承包經(jīng)營(yíng)人之后，家庭的承包土地即為自己所使用，自負(fù)盈虧，與集體的聯(lián)系微乎其微，基本沒(méi)有關(guān)系。這就造成了，再想讓承包經(jīng)營(yíng)自己土地的承包戶繼續(xù)關(guān)心集體所有權(quán)的行使幾乎是天方夜譚，起碼是沒(méi)有內(nèi)在的原動(dòng)力進(jìn)行驅(qū)動(dòng)的。筆者認(rèn)為這是造成集體所有權(quán)弱化的原因之一。反向來(lái)看，從集體所有權(quán)出發(fā)，在集體將土地發(fā)包給承包戶之后，集體就不擁有對(duì)于發(fā)包土地的管理權(quán)限，受合同限制，不得向承包人收取法外的地租，不得擅自收回承包出去的土地，也不得調(diào)整土地地塊，受到諸多限制的集體就不能幾級(jí)的為成員謀福利。集體所有權(quán)也就變得相對(duì)弱化。即使合同履行到期，承包人還有權(quán)利繼續(xù)承包，集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)還是困難的。承包的實(shí)質(zhì)，就相當(dāng)于承包人在承包土地的使用權(quán)之上，基本享有了被承包土地的所有權(quán)④?；诖?，需要思考的問(wèn)題是，集體所有權(quán)是集體成員共同享有的權(quán)利，成員個(gè)人能否在集體所有權(quán)范圍之內(nèi)實(shí)現(xiàn)其自身利益，而不是在集體所權(quán)之外通過(guò)承包經(jīng)營(yíng)來(lái)實(shí)現(xiàn)其自身的利益⑤。

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注釋?zhuān)?/p>

①北郎中集團(tuán)：傳承健康理念 引領(lǐng)綠色生活 王盟-《糧油市場(chǎng)報(bào)》-2013.

②都市農(nóng)業(yè)發(fā)展“窗口中的窗口”——記北京市順義區(qū)全營(yíng)鎮(zhèn)北郎中村 李慶國(guó)；劉雪莉-《農(nóng)產(chǎn)品加工（創(chuàng)新版）》-2012.

③我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的法律問(wèn)題研究 鄧捷予-《復(fù)旦大學(xué)碩士論文》-2008.

④我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度探析 喬磊-《西北大學(xué)碩士論文》-2015.

⑤農(nóng)村改革與集體所有權(quán)的完善 韓松-《江海學(xué)刊》-2009.

作者簡(jiǎn)介：王儲(chǔ)為，男，北京農(nóng)學(xué)院文法學(xué)院農(nóng)業(yè)科技組織與服務(wù)專(zhuān)業(yè)研究生 研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

*通訊作者：馬俊云，女，北京農(nóng)學(xué)院馬克思主義學(xué)院教師，研究方向：黨建與思想政治教育。

基金：首都大學(xué)生思想政治教育課題，專(zhuān)業(yè)特色嵌入《思想道德修養(yǎng)與法律基礎(chǔ)》課堂教學(xué)的路徑研究；

課題編號(hào)BJSZ2018YB44