船舶拆解作業(yè)海事監(jiān)管問題與對策

邱 奇

據(jù)統(tǒng)計，2017年舟山拆船企業(yè)成交國內(nèi)外各類廢鋼船27艘（包括鉆井平臺和鉆井船）超過23萬輕噸，同比與2016年（28艘）基本持平。按照法律法規(guī)授權(quán)，海事管理機(jī)構(gòu)需要對拆船作業(yè)人員，拆船設(shè)施防污染制度與落實，待拆解船舶交接、進(jìn)港、拆解作業(yè)等進(jìn)行防污染監(jiān)督檢查。拆船作業(yè)存在較大的安全與防污染風(fēng)險，海事管理機(jī)構(gòu)對拆船作業(yè)安全與防污染的監(jiān)管壓力也隨之上升，同時目前船舶拆解海事監(jiān)管中還存在著很多現(xiàn)實難題需要進(jìn)一步解決。本文將根據(jù)舟山海事局按照法律法規(guī)授權(quán)實施拆船監(jiān)管工作的實際，分析目前海事管理機(jī)構(gòu)在船舶拆解監(jiān)管過程中出現(xiàn)的現(xiàn)實難題，并提出應(yīng)對之策。

一、舟山轄區(qū)船舶拆解海事監(jiān)管主要做法

（1）主動融入，提供海事專業(yè)服務(wù)。了解船舶企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況和發(fā)展需求，通過送政策、法律進(jìn)企業(yè)等形式，幫助其符合國家對于船舶拆解的法規(guī)要求，在完善廢鋼船登記手續(xù)和在船廠附近增設(shè)臨時停泊點(diǎn)等方面提出海事專業(yè)建議及幫扶措施。

（2）優(yōu)化流程，有效提高服務(wù)質(zhì)量。進(jìn)一步優(yōu)化拆船前信息收集、現(xiàn)場核查、拆船期間現(xiàn)場核查、拆解完工后監(jiān)督等一系列工作流程，最大限度地方便企業(yè)。積極通過海事業(yè)務(wù)系統(tǒng)核查船舶相關(guān)證書的真?zhèn)渭跋喾?，并督促船舶所有人按?guī)定辦理相關(guān)船舶證書和注銷手續(xù)。

（3）嚴(yán)格把關(guān)，保障船舶進(jìn)港安全。針對待解船舶，提出合理建議協(xié)助船企優(yōu)化進(jìn)港方案和航道選擇，對引航計劃和安全保障方案進(jìn)行仔細(xì)審核，對發(fā)現(xiàn)的問題及時聯(lián)系引航站、船方及代理整改，派海巡艇全程監(jiān)護(hù)，及時清除礙航船舶，確保待解船舶安全進(jìn)港。

（4）嚴(yán)格監(jiān)管，減少拆解污染風(fēng)險。根據(jù)拆船計劃進(jìn)度安排，及時組織執(zhí)法人員開展拆解作業(yè)期間的防污染現(xiàn)場巡查，同時利用CCTV對船舶拆解現(xiàn)場實施不定期視頻監(jiān)控，保障船舶拆解作業(yè)防污染措施到位。針對發(fā)現(xiàn)的問題，對船廠相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，對拆解過程中出現(xiàn)的問題責(zé)令其及時糾正，保障拆解過程安全。

（5）強(qiáng)化跟蹤，關(guān)注污染物去向。要求企業(yè)在船舶拆解作業(yè)結(jié)束后，及時清除污染物，并將作業(yè)全過程產(chǎn)生的污染物清除處理情況一并向海事管理機(jī)構(gòu)報告，海事管理機(jī)構(gòu)視情況進(jìn)行現(xiàn)場核實。并加強(qiáng)參與廢鋼運(yùn)輸船舶管理。嚴(yán)禁雇用內(nèi)河船和證書不全海船進(jìn)行廢鋼運(yùn)輸。

（6）主動服務(wù)，落實拆解現(xiàn)場核查。根據(jù)上級文件要求，對于國內(nèi)適用拆船補(bǔ)助的船舶，落實專人在商定時間內(nèi)與交通運(yùn)輸主管部門、船級社工作人員一起查驗并核銷相關(guān)證書，突出廢鋼船拆解過程中拆船前、拆船期間、拆解完工三個特殊環(huán)節(jié)的現(xiàn)場核查，并對實船進(jìn)行驗證與拍照留存，配合做好現(xiàn)場完工驗收。

二、船舶拆解海事監(jiān)管中存在的主要問題

（1）法律授權(quán)主管機(jī)關(guān)過多。我國相關(guān)法律將拆船作業(yè)監(jiān)管按照水域行政授權(quán)給海事、環(huán)保、安監(jiān)、海關(guān)、檢驗檢疫、海洋漁業(yè)、軍事、質(zhì)量監(jiān)督等部門，存在嚴(yán)重職責(zé)交叉，不便于統(tǒng)一管理。其中明確海事管理機(jī)構(gòu)對拆船作業(yè)的管轄權(quán)，但僅限于水上拆船和綜合港港區(qū)水域拆船的環(huán)境保護(hù)工作，以及協(xié)助環(huán)境保護(hù)部門監(jiān)督港區(qū)水域外的岸邊拆船防止污染工作[1]。拆解船舶監(jiān)管僅靠海事部門一家單位力量太薄弱，需得到政府支持，聯(lián)合相關(guān)單位，形成齊抓共管的局面。

（2）現(xiàn)有法規(guī)對拆船廠設(shè)置要求存在矛盾?！斗乐未拔廴竞Ｑ蟓h(huán)境管理條例》已經(jīng)取消了關(guān)于拆船點(diǎn)設(shè)置的相關(guān)審批，但《中華人民共和國交通部拆船船舶監(jiān)督管理規(guī)則》一直未進(jìn)行修訂，保留著拆船點(diǎn)設(shè)置審批要求。拆船單位關(guān)閉或者搬遷后，由監(jiān)督拆船污染的主管部門檢查驗收是否合適，且沒有具體的驗收標(biāo)準(zhǔn)和程序。

（3）缺乏拆船廠防治污染設(shè)備和器材配備的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)要求拆船企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)配備相應(yīng)的防治污染設(shè)備和器材。目前國內(nèi)涉及船舶拆解的標(biāo)準(zhǔn)僅有《JTT 787—2010 船舶修造和拆解單位防污染設(shè)施設(shè)備配備及操作要求》《JTT 879—2013 港口、碼頭、裝卸站和船舶修造、拆解單位船舶污染物接收能力要求》，但該標(biāo)準(zhǔn)屬于推薦性標(biāo)準(zhǔn)，不具有強(qiáng)制性。根據(jù)《船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》的要求，船舶拆解單位應(yīng)當(dāng)編寫報告，評價其具備的船舶污染防治能力是否與其裝卸貨物種類、吞吐能力或者船舶修造、打撈、拆解活動所必需的污染監(jiān)視監(jiān)測能力、船舶污染物接收處理能力以及船舶污染事故應(yīng)急處置能力相適應(yīng)。交通運(yùn)輸主管部門依法開展港口、碼頭、裝卸站的驗收工作時應(yīng)當(dāng)對評價報告進(jìn)行審查，確認(rèn)其具備與其所從事的作業(yè)相應(yīng)的船舶污染防治能力。但對已有拆船廠防污染能力確認(rèn)和保持由誰來負(fù)責(zé)沒有明確。

（4）對從事拆解作業(yè)人員的資質(zhì)要求不明確。從事拆解作業(yè)的人員需要具備相關(guān)安全和防治污染的專業(yè)知識和技能，但再無下文，也沒有另外的文件作具體規(guī)定，實踐中無法明確要求企業(yè)具體安排什么樣的人員符合法律要求。

（5）對船上相關(guān)文書的處置要求不明確。對于拆解船舶船上的有關(guān)船舶文書和航海圖書、資料由主管機(jī)關(guān)按有關(guān)規(guī)定處理。具體按照什么規(guī)定并無下文或另文規(guī)定，兩個國家強(qiáng)制性《GB18093—2000航海日志》《GB18438—2001輪機(jī)日志和車鐘記錄簿》也并未明確相關(guān)拆解船舶文書需要由主管機(jī)關(guān)處理。

（6）對船上相關(guān)設(shè)備的處理要求不合理。按照要求船舶在抵達(dá)拆船場（點(diǎn)）前，任何單位和個人未經(jīng)主管機(jī)關(guān)許可，不得將船上的航海儀器、通信設(shè)備（包括收發(fā)報機(jī)、甚高頻無線電話、音響和視覺信號等）、消防救生設(shè)備以及必要的安全備品和靠泊用具等拆除或撤走，但沒有明確后續(xù)處理要求。且除報警裝置外的船舶設(shè)備等，沒有必要經(jīng)過主管許可，只要明確到達(dá)拆船場（點(diǎn)）后方可拆除或撤走并妥善處理即可。

（7）“廢鋼船登記證書”辦理周期長。法律規(guī)定擬拆解的外國籍廢鋼船在交接前，要取得“廢鋼船登記證書”。由于進(jìn)口廢鋼船通常是到達(dá)港口交接后才能回船旗國辦理“船舶注銷證書”，期間需要一定的時間（一般為兩個月），“廢鋼船登記證書”辦理周期長或者無法辦理，會對企業(yè)生產(chǎn)造成一定影響。

（8）待拆船舶的停泊地點(diǎn)指定操作困難。按照要求，在擬拆解的廢鋼船需要進(jìn)港的，應(yīng)在進(jìn)港前按主管機(jī)關(guān)的規(guī)定辦理進(jìn)港申報手續(xù)，經(jīng)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后方能進(jìn)港，并在指定地點(diǎn)停泊。指定地點(diǎn)是由誰指定，既不明確，又無必要。

（9）拆解前的現(xiàn)場檢查沒有必要。在《防污條例》第30條第1款中明確拆解船舶只有經(jīng)海事檢查合格后方能拆解，但海事管理機(jī)構(gòu)尚未針對船舶拆解前檢查制定相關(guān)的程序性規(guī)范和業(yè)務(wù)導(dǎo)則，且船舶清艙、洗艙、測爆等工作均是由具備資質(zhì)的單位或人員完成，應(yīng)相信其業(yè)務(wù)能力，沒有必要再由海事管理機(jī)構(gòu)現(xiàn)場檢查，視情抽查即可。

（10）實際拆船工藝與法規(guī)有差異。目前拆船企業(yè)現(xiàn)有的拆船工藝，由于船舶管系、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，一般是拆解到什么部位時再對該部位進(jìn)行清洗，測氧測爆后進(jìn)行拆解，特別是對船舶燃油艙的拆解，部分船舶的燃油艙位于船舶的雙層底的位置，處于船舶的最下層，為船舶的密閉處所，一般采取先將殘存的燃油抽出后、通風(fēng)測氧、測爆，在對貨艙拆解基本完成后，再對燃油艙殘存的油泥進(jìn)行清艙拆解。但現(xiàn)行做法不能滿足全部清除后方可進(jìn)行拆解的要求。

（11）缺少強(qiáng)制性的拆船作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。按照要求拆船作業(yè)需要遵守相關(guān)操作規(guī)程，但目前國內(nèi)涉及船舶拆解的標(biāo)準(zhǔn)有《JTT 787—2010 船舶修造和拆解單位防污染設(shè)施設(shè)備配備及操作要求》《綠色拆船通用規(guī)范WB/T1022—2005》，但均屬于推薦性標(biāo)準(zhǔn)，不具有強(qiáng)制性，不能按照標(biāo)準(zhǔn)對企業(yè)拆船作業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制要求，不能作為現(xiàn)場監(jiān)管的依據(jù)?！斗乐共鸫廴经h(huán)境技術(shù)導(dǎo)則》是中國拆船協(xié)會于2002年制定的規(guī)則，非行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，僅對其會員具有約束力。

三、相關(guān)對策建議

一是對管轄權(quán)進(jìn)行合理分工授權(quán)。建議將拆船作業(yè)根據(jù)類別（水上拆船和岸邊拆船）進(jìn)行分別明確，不再以港區(qū)水域來區(qū)分，水上拆船及?？看a頭拆船由海事管理機(jī)構(gòu)主管，塢內(nèi)拆船由環(huán)境保護(hù)部門主管，避免職責(zé)交叉、協(xié)而不助。

二是制定拆船廠防治污染設(shè)備和器材配備的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，并通過法律明確對已有拆船廠防污染能力確認(rèn)和保持的責(zé)任單位。

三是取消“廢鋼船登記證書”辦理。建議在辦理證書注銷期間，企業(yè)進(jìn)行船舶拆解時，不要求辦理“廢鋼船登記證書”，只需要提供取得廢鋼船所有權(quán)的證明即可，這樣既便于企業(yè)操作，又可減少海事管理機(jī)構(gòu)工作量。

四是針對船舶拆解前檢查制定相關(guān)的程序性規(guī)范和業(yè)務(wù)導(dǎo)則。對船舶文書處理及相關(guān)設(shè)備的處理作出明確規(guī)定，特別是針對應(yīng)急無線電示位標(biāo)、AIS、部分無線電設(shè)備、航行設(shè)備、相關(guān)文書等的后續(xù)處理作出明確要求。

五是制定完善拆船作業(yè)現(xiàn)場監(jiān)管要求。建議制定相關(guān)的安全和防污染作業(yè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，明確作業(yè)安全、健康和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和工作程序，落實企業(yè)主體責(zé)任，并進(jìn)一步明確從事拆解作業(yè)人員的資質(zhì)要求。

六是明確拆解前污染物質(zhì)的清除要求。建議保持目前關(guān)于污染清除的嚴(yán)格要求，由具備資質(zhì)的單位進(jìn)行清除，且要測氧測爆合格。為便于操作，可明確船舶的待解部位如存在污染物質(zhì)必須在該部位清除完畢且要測氧測爆合格后方可進(jìn)行拆解。同時明確污染物報備的詳細(xì)要求。

七是進(jìn)一步完善拆船監(jiān)管執(zhí)法工作程序。建議制定拆船監(jiān)管執(zhí)法工作程序、拆船作業(yè)報告的執(zhí)法程序以及現(xiàn)場監(jiān)管的執(zhí)法程序，編制拆船現(xiàn)場監(jiān)管工作指導(dǎo)書[2]，明確現(xiàn)場拆船作業(yè)現(xiàn)場安全與防污染監(jiān)管程序和標(biāo)準(zhǔn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]邱奇.基于履約的拆船作業(yè)海事監(jiān)管差異分析與對策研究[J].中國海事,2015(12):44-46,53.

[2]常文,趙穎磊.我國船舶拆解立法現(xiàn)狀及履約建議[J].中國海事,2014(6):26-30.