陜西省林地執(zhí)法檢查若干問題及其解決方法

劉文倩，焦愛葉，郭凱力，劉 芬

(1.陜西省林業(yè)廳，西安 710082；2.銅川市林業(yè)局，陜西 銅川 727000)

林地是森林資源的重要組成部分，是林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)[1]。林地管理日益受到各方重視，在林地執(zhí)法檢查中，經(jīng)常遇到“建設(shè)單位是否違法用地，縣級(jí)林業(yè)主管部門是否存在監(jiān)管責(zé)任”問題，在對一些案件定性和處理時(shí)，因與地方部門在對林地管理相關(guān)法律、法規(guī)和政策的理解和適用存在較大分歧，一方面嚴(yán)重挫傷了基層資源管理工作者的積極性，另一方面受處罰單位也對違法結(jié)論不認(rèn)可，地方相關(guān)部門更是對林業(yè)部門處理結(jié)果存在異議。文章就近年林地資源執(zhí)法檢查中遇到的一些問題，在典型案例分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)行分析論證，并提出建議。

1 典型案例

林地是森林賴以生存的基礎(chǔ), 是森林資源的一個(gè)重要組成部分[2]。然而在近年林地執(zhí)法檢查中，發(fā)現(xiàn)多起因林地性質(zhì)界定引起的林地行政執(zhí)法判定結(jié)果不統(tǒng)一問題。我國林地的數(shù)量與其它的土地資料一樣具有數(shù)量的有限性[3]，界定林地的依據(jù)是縣級(jí)人民政府頒發(fā)的林權(quán)證和縣級(jí)林地保護(hù)利用規(guī)劃。

2012年國家綜合核查工作中，檢查單位認(rèn)為：興平市水利局、城固縣江河管理站，2012年進(jìn)行渭河、漢江綜合治理過程中，未經(jīng)林業(yè)行政主管部門審核使用林地，在興平市渭河段、漢江城固段進(jìn)行綜合治理，興平市水利局、城固縣江河管理站分別屬未批先占違法用地行為，依法追究建設(shè)單位違法責(zé)任，同時(shí)追究縣級(jí)林業(yè)主管部門的監(jiān)管責(zé)任，并要求進(jìn)行整改。

興平市水利局與興平市林業(yè)局、城固縣江河管理站與城固縣林業(yè)局對處理結(jié)論均不認(rèn)可。主要理由是，他們使用的地塊均持有20世紀(jì)90年代當(dāng)?shù)厝嗣裾税l(fā)的土地證，而非林權(quán)證，因此縣級(jí)林業(yè)主管部門認(rèn)定該土地為非林地，無需辦理使用林地審核手續(xù)。行政執(zhí)法檢查部門認(rèn)為該地塊實(shí)施了林業(yè)重點(diǎn)工程，應(yīng)被確定為林地。因此，認(rèn)定興平市水利局和城固縣江河管理站屬違法使用林地。

行政執(zhí)法檢查部門最終處理結(jié)論為水利局使用的土地不是林地，水利局不存在違法用地，區(qū)(縣)級(jí)林業(yè)主管部門也不存在監(jiān)管責(zé)任。理由是：興平市水利局城固縣江河管理站所使用地塊有土地證。區(qū)(縣)級(jí)以上(含本級(jí))人民政府是土地確權(quán)發(fā)證的唯一合法主體，“土地證”是該宗土地在法律上的合法身份憑證，具有法律效力；是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，也是任何單位和個(gè)人不能改變的[4]，該宗土地不能因?yàn)榱謽I(yè)部門實(shí)施了林業(yè)重點(diǎn)工程而改變其屬性，意即不能成為林地。

2 土地屬性的界定

長期以來，國家林業(yè)部門與國土部門就一些土地的利用屬性存在分歧，導(dǎo)致林業(yè)部門編制的縣級(jí)林地保護(hù)利用規(guī)劃(以下簡稱林保規(guī)劃)與國土部門編制的縣級(jí)土地利用規(guī)劃存在差異[5]。2012-2013年，陜西省在國家林業(yè)局的指導(dǎo)下，完成了全省及各縣林地保護(hù)利用規(guī)劃(以下簡稱林保規(guī)劃)，并由縣級(jí)人民政府發(fā)布實(shí)施。該規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源于2009年森林資源二類調(diào)查，本次二類調(diào)查以室內(nèi)衛(wèi)片判讀為主，以典型樣地較正為輔，存在一定誤差率。

近年來我國林地資源被非法占用的情況非常嚴(yán)重[6]，經(jīng)過四年實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)縣(區(qū))級(jí)林保規(guī)劃與現(xiàn)地存在一定的誤差。主要表現(xiàn)為：①規(guī)劃中的地類與現(xiàn)狀地類不一致；②將部分林地區(qū)劃為非林地；③將非林地區(qū)劃為林地；④林地保護(hù)等級(jí)區(qū)劃錯(cuò)誤；⑤公益林等級(jí)與林保等級(jí)不匹配；⑥行政界限與實(shí)際不符。這些問題對建設(shè)單位使用林地以及林業(yè)行政主管部門審核審批項(xiàng)目帶來許多不便。如果將各縣林地保護(hù)利用規(guī)劃與建設(shè)項(xiàng)目使用林地圖機(jī)械疊加，勢必會(huì)犯脫離實(shí)際、不尊重事實(shí)的錯(cuò)誤。結(jié)合陜西省實(shí)際，并經(jīng)請示上級(jí)部門同意，形成處理上述問題的方法及程序：

2.1 林保規(guī)劃中林地地類與現(xiàn)地不一致的情況

根據(jù)國家林業(yè)局通知，林地地類認(rèn)定應(yīng)當(dāng)依據(jù)林保小班中的地類界定。林班區(qū)劃時(shí)，應(yīng)盡可能使林班內(nèi)全部土地權(quán)屬變得單一，便于管理[7]。如果出現(xiàn)林地保護(hù)利用規(guī)劃中某一小班地類與現(xiàn)地地類不一致的情況，由縣級(jí)林業(yè)行政主管部門確認(rèn)，以現(xiàn)地為準(zhǔn)確定地類，在項(xiàng)目使用林地可行性報(bào)告中說明認(rèn)定地類的理由及依據(jù)；縣級(jí)林業(yè)行政主管部門對項(xiàng)目使用林地現(xiàn)場查驗(yàn)表予以確認(rèn)說明。

2.2 林保規(guī)劃中將林地區(qū)劃為非林地的情況

因縣級(jí)林保規(guī)劃錯(cuò)誤或其它原因，出現(xiàn)將林地區(qū)劃為非林地的情況。在建設(shè)項(xiàng)目申請使用林地時(shí)，如果該地塊有林權(quán)證，應(yīng)當(dāng)由規(guī)劃編制部門啟動(dòng)糾錯(cuò)程序糾錯(cuò)，將區(qū)劃錯(cuò)誤的地塊糾正為林地，然后辦理使用林地手續(xù)。如果該地塊無林權(quán)證，則由縣(區(qū))級(jí)林業(yè)主管部門上報(bào)縣(區(qū))級(jí)人民政府，經(jīng)縣級(jí)人民政府同意，將該地塊認(rèn)定為林地，然后辦理林地使用手續(xù)。

2.3 林保規(guī)劃將非林地區(qū)劃為林地的情況

由于縣級(jí)林地保護(hù)利用規(guī)劃區(qū)劃錯(cuò)誤或其它原因，出現(xiàn)了將非林地區(qū)劃為林地的情況。在建設(shè)項(xiàng)目申請使用林地過程中，經(jīng)縣級(jí)林業(yè)主管部門逐級(jí)上報(bào)，經(jīng)省級(jí)林業(yè)行政主管部門同意，將區(qū)劃錯(cuò)誤的地塊，糾正為非林地。建設(shè)項(xiàng)目使用該地塊無需在林業(yè)行政主管部門辦理林地使用手續(xù)。

2.4 林保規(guī)劃中林地保護(hù)等級(jí)的修正及調(diào)整

建設(shè)項(xiàng)目林地使用調(diào)查發(fā)現(xiàn)公益林類別與林保等級(jí)不匹配，要進(jìn)行說明并予以糾正。對于符合國家林業(yè)局《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理規(guī)范》(林資發(fā)[2015]122號(hào))文件規(guī)定，涉及使用一級(jí)保護(hù)林地、符合調(diào)整林地保護(hù)等級(jí)的建設(shè)項(xiàng)目，在調(diào)整林地保護(hù)等級(jí)過程中，應(yīng)嚴(yán)格按照建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際需要調(diào)整，使用多少調(diào)整多少，不應(yīng)當(dāng)對整個(gè)小班進(jìn)行調(diào)整。如果是區(qū)劃錯(cuò)誤的保護(hù)等級(jí)，調(diào)整時(shí)應(yīng)當(dāng)將區(qū)劃錯(cuò)誤的小班全部進(jìn)行調(diào)整。

2.5 林保規(guī)劃中縣域之間行政界限與實(shí)際不符

建設(shè)單位在申請使用縣域之間行政界限與實(shí)際不符區(qū)域的林地時(shí)，應(yīng)以森林經(jīng)營者所持有的林權(quán)證明為準(zhǔn)。林保規(guī)劃中的行政界限僅作參考，以實(shí)際各行政單位管轄范圍為準(zhǔn)。

建議陜西省林業(yè)廳制定縣級(jí)林地保護(hù)利用規(guī)劃糾錯(cuò)程序及機(jī)制。若Ⅰ級(jí)保護(hù)等級(jí)林地區(qū)劃范圍錯(cuò)誤，縣級(jí)林業(yè)主管部門應(yīng)將發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤的范圍、地點(diǎn)、原因等上報(bào)省級(jí)林業(yè)主管部門，經(jīng)省級(jí)林業(yè)主管部門同意后，在隨后的林地變更中統(tǒng)一糾正，建設(shè)單位用地申報(bào)應(yīng)以糾正后的保護(hù)等級(jí)為準(zhǔn)。若土地性質(zhì)區(qū)劃錯(cuò)誤，且持有縣級(jí)人民政府頒發(fā)的土地證或林權(quán)證，則以所持證件確定土地性質(zhì)為準(zhǔn)；若無土地證或林權(quán)證，則由縣級(jí)人民政府依據(jù)林保規(guī)劃和土地規(guī)劃出具證明，確定其土地性質(zhì)；使用林地可行性報(bào)告編制單位等無權(quán)修改和調(diào)整林地保護(hù)利用規(guī)劃，更不能僅憑林地外貌等判別林地地類。

3 臨時(shí)使用林地與永久使用林地的界定

臨時(shí)占用林地是占用林地的一種類型，是指建設(shè)工程在建設(shè)過程中需要在短時(shí)間內(nèi)使用少量的林地，使用完畢后對林地有復(fù)墾的責(zé)任[8]。而永久使用林地則是改變了林地的永久性用途，多是出于建設(shè)工程的需要。

某引水工程需在地下埋設(shè)一個(gè)距地面60 cm以上的水泥預(yù)制管，埋完后回填覆土恢復(fù)林地，當(dāng)時(shí)縣級(jí)林業(yè)主管部門按照臨時(shí)使用林地有關(guān)規(guī)定予以批復(fù)。林地執(zhí)法檢查中被認(rèn)定為縣級(jí)林業(yè)主管部門將永久使用林地按臨時(shí)用地審批，屬越權(quán)審批，并對該縣林業(yè)局的正副局長及相關(guān)人員追究行政責(zé)任。

臨時(shí)使用林地和永久使用林地的界定應(yīng)依據(jù)建設(shè)單位使用林地時(shí)限，而非建設(shè)項(xiàng)目使用林地的種類或性質(zhì)；此引水工程為民生工程，用地面積小，用地時(shí)間在2年之內(nèi)，林地使用結(jié)束后回填覆土，基本恢復(fù)了林業(yè)生產(chǎn)條件，雖不能種植深根性植物，但可種植淺根性灌木，加之項(xiàng)目區(qū)自然條件優(yōu)越，恢復(fù)植被較容易；依據(jù)國家林業(yè)局《關(guān)于加強(qiáng)臨時(shí)占用林地監(jiān)督管理的通知》(林資發(fā)[2015]122號(hào))第一條第五款“臨時(shí)占用林地類型的劃分”中第1條：工程施工用地，包括施工營地、臨時(shí)加工車間、攪拌站、預(yù)制場、材料堆場、施工用電、施工通道和其它臨時(shí)設(shè)施?？烧J(rèn)定該引水工程為其它臨時(shí)設(shè)施使用林地，故認(rèn)定縣級(jí)林業(yè)主管部門審批項(xiàng)目使用林地為臨時(shí)用地正確。

4 集體林地上建設(shè)農(nóng)村道路

近年來，國家出臺(tái)許多惠農(nóng)和扶貧政策，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的開展，撥付款項(xiàng)或鼓勵(lì)社會(huì)力量建設(shè)農(nóng)村“村村通”公路、扶貧路時(shí)，國土部門未要求辦理建設(shè)用地手續(xù)[9]。在經(jīng)濟(jì)條件落后、交通極為不便的林區(qū)，集體森林經(jīng)營單位在其管理的林地上修建的生產(chǎn)路、通村路、森林防火通道等，可以一路多用，也可以少占林地，更好地保護(hù)森林資源[10]。

根據(jù)《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》第十八條規(guī)定：“森林經(jīng)營單位在所經(jīng)營的范圍內(nèi)修筑為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施，需要占用林地的，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門批準(zhǔn)…,為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施是指：(一)培育、生產(chǎn)種子、苗木的設(shè)施；(二)貯存種子、苗木、木材的設(shè)施；(三)集材道、運(yùn)材道；(四)林業(yè)科研、試驗(yàn)、示范基地；(五)野生動(dòng)植物保護(hù)、護(hù)林、森林病蟲害防治、森林防火、木材檢疫的設(shè)施；(六)供水、供電、供熱、供氣、通訊基礎(chǔ)設(shè)備”。因此，農(nóng)村集體林區(qū)道路建設(shè)按照林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)項(xiàng)目，在縣級(jí)林業(yè)主管部門履行報(bào)批手續(xù)即可，不但可提高辦事效率，為村民節(jié)約費(fèi)用，又不違背法律法規(guī)，又可一路多用，少占林地，這也是一種極為便民的措施。

5 建設(shè)項(xiàng)目使用林地后的植被恢復(fù)

將林地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地是一種較難逆轉(zhuǎn)的變化，更多的林地被擴(kuò)張為建設(shè)用地，導(dǎo)致生態(tài)林業(yè)的建設(shè)無力[11]。因此在臨時(shí)使用林地使用完畢后，有關(guān)企業(yè)和職能部門要積極協(xié)作，推動(dòng)使用后林地的植被恢復(fù)，以達(dá)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目的。

森林植被恢復(fù)費(fèi)是項(xiàng)目建設(shè)單位在使用林地時(shí)預(yù)先向政府有關(guān)部門繳納并用以異地恢復(fù)植被和森林資源管理的款項(xiàng)。2009年以來，森林植被恢復(fù)費(fèi)被列為政府性基金，全額收入同級(jí)財(cái)政國庫[12]。財(cái)政部、國家林業(yè)局《關(guān)于調(diào)整森林植被恢復(fù)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)節(jié)約集約利用林地的通知》(2015年11月18日 財(cái)稅〔2015〕122號(hào))和陜西省財(cái)政廳、陜西省林業(yè)廳《森林植被恢復(fù)費(fèi)征收使用管理暫行辦法》(陜財(cái)辦綜[2016]58號(hào))規(guī)定，森林植被恢復(fù)費(fèi)主要用于以下四個(gè)方面:①林業(yè)主管部門組織的造林綠化、森林植被恢復(fù)，以及困難立地造林、森林經(jīng)營保護(hù)等技術(shù)研究與科技創(chuàng)新；②森林資源調(diào)查、林地保護(hù)規(guī)劃、林地變更調(diào)查、森林資源監(jiān)測、林政案件查處；③建設(shè)項(xiàng)目使用林地行政許可的事中、事后監(jiān)督管理；④森林資源保護(hù)管理等支出。

森林植被恢復(fù)費(fèi)實(shí)際使用情況是少數(shù)財(cái)政收入較好的縣，每年給林業(yè)部門下?lián)茉炝志G化費(fèi)用，其他多數(shù)縣將森林植被恢復(fù)費(fèi)挪作它用，林業(yè)部門無法從當(dāng)?shù)刎?cái)政部門申請到植被恢復(fù)費(fèi)，所以建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)使用林地后，因缺乏資金植被恢復(fù)較為困難，永久使用林地后也同樣無法進(jìn)行異地植被恢復(fù)。

建議縣級(jí)林業(yè)主管部門應(yīng)加強(qiáng)與縣財(cái)政局等相關(guān)部門的溝通，按照恢復(fù)植被面積不少于建設(shè)項(xiàng)目使用林地面積的原則，每年做好森林植被恢復(fù)費(fèi)的收支預(yù)算，將財(cái)政下?lián)艿纳种脖换謴?fù)費(fèi)嚴(yán)格按照陜西省林業(yè)廳《森林植被恢復(fù)費(fèi)征收使用管理暫行辦法》(陜財(cái)辦綜[2016]58號(hào))規(guī)定，把森林植被恢復(fù)費(fèi)足額、高效用以項(xiàng)目使用林地的植被恢復(fù)。