新法規(guī)體系下安徽省醫(yī)療器械技術審評工作現(xiàn)狀調(diào)研

周 冬，張 弦

(安徽省食品藥品審評認證中心，安徽 合肥 230051)

我國根據(jù)醫(yī)療器械產(chǎn)品的風險類別建立了分級審批體系，省級食品藥品監(jiān)管注冊管理部門負責所轄范圍內(nèi)第二類醫(yī)療器械上市前審批。醫(yī)療器械技術審評是注冊管理的重要技術支撐，技術審評主要依照法定程序，對擬上市醫(yī)療器械的安全性、有效性研究及其結(jié)果進行系統(tǒng)評價，提出是否準予注冊的建議[1]。技術審評意見是上市前行政審批的基礎和依據(jù)，技術審評工作的科學性既保障了醫(yī)療器械上市后的安全和有效，也關系著醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。本調(diào)查中對2014年新版《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》《醫(yī)療器械注冊管理辦法》《體外診斷試劑注冊管理辦法》實施后，安徽省所有接收的醫(yī)療器械注冊技術審評辦件資料的特征、時間分布、產(chǎn)品類型分布、產(chǎn)品類別分布、注冊申報問題分布進行統(tǒng)計學分析，并提出了加強和改進現(xiàn)有技術審評工作的合理化建議[2]。

1 產(chǎn)品注冊現(xiàn)狀

1.1 2014年至2016年產(chǎn)品注冊申報總量

2014年10月，新版《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》（以下簡稱《條例》）正式施行，進一步完善了產(chǎn)品注冊類型和流程，生產(chǎn)許可和產(chǎn)品注冊的順序發(fā)生了變化。近年來，國家配套注冊法規(guī)的持續(xù)出臺，安徽省第二類醫(yī)療器械產(chǎn)品注冊數(shù)量呈遞增態(tài)勢，申報數(shù)量逐年遞增。特別是2015年國家總局三類醫(yī)療器械注冊收費細則的出臺，以及企業(yè)受省級收費政策的影響，第二類醫(yī)療器械注冊申報總量激增，當年增速為上年度的52%，詳見圖1。2015年和2016年擬上市注冊量和許可變更注冊量較2014年平均增幅為166%，詳見圖2。

圖1 2014年至2016年安徽省第二類醫(yī)療器械注冊申報總量

圖2 2014年至2016年安徽省第二類醫(yī)療器械擬上市注冊量和許可事項變更注冊申報量

1.2 2015年至2016年產(chǎn)品注冊完成總量

按照新版《條例》，將2015年至2016年注冊完成量按醫(yī)療器械注冊申報類型分為擬上市注冊、延續(xù)注冊和許可事項變更注冊，并進行分類分析，結(jié)果見圖3。可見，2015年擬上市注冊完成量占當年全部注冊量的22.1%，2016年上升至 46.3%，年增長率接近 110%。新法規(guī)執(zhí)行后，許可變更注冊完成量所占比例，2016年較2015年增長約67%。

圖3 2015年至2016年安徽省第二類醫(yī)療器械注冊完成量分類型年度構(gòu)成比

1.3 全省醫(yī)療器械注冊產(chǎn)品類型分布

按照2014年至2016年的擬上市注冊產(chǎn)品完成數(shù)量的年度構(gòu)成比，進一步將產(chǎn)品類型細分為無菌醫(yī)療器械、體外診斷試劑、定制式義齒、有源醫(yī)療器械及其他醫(yī)療器械，分類統(tǒng)計結(jié)果見圖4?？梢姡?014年10月實施新注冊法規(guī)后，2015年至2016年除了體外診斷試劑和定制式義齒，其他類別產(chǎn)品完成量占比都在逐年降低。無菌醫(yī)療器械和有源醫(yī)療器械完成量占比分別下降31.7%和24.2%。2016年體外診斷試劑完成量占比較上一年度增長52.2%。定制式義齒是唯一完成量占比逐年穩(wěn)步增長的產(chǎn)品。

1.4 產(chǎn)品分類類別分布

為了解新法規(guī)實施后安徽省申報的醫(yī)療器械產(chǎn)品分類類別的分布，根據(jù)現(xiàn)行分類規(guī)則，對2015年至2016年完成的擬上市注冊產(chǎn)品量占比按分類編碼進行統(tǒng)計?？梢姡t(yī)用電子儀器設備、物理治療及康復設備、臨床檢驗分析儀器、口腔科材料、醫(yī)用衛(wèi)生材料及敷料和醫(yī)用高分子材料及制品6類產(chǎn)品注冊量占比約為85.2%，其中體外診斷試劑臨床檢驗分析儀器占比約為63.1% 。詳見表 1。

圖4 2014年至2016年安徽省擬上市注冊醫(yī)療器械產(chǎn)品分類年度構(gòu)成比

表1 2015年至2016年擬上市注冊醫(yī)療器械分類類別占比（%）

1.5 注冊申報問題分布

2015年至2016年，安徽省共完成了301個擬上市醫(yī)療器械產(chǎn)品的注冊技術審評。從審評情況來看，新法規(guī)實施后，醫(yī)療器械（體外診斷試劑）注冊申報資料存在許多問題。為歸納總結(jié)注冊申報過程中的高頻次共性問題，按照醫(yī)療器械（體外診斷試劑）注冊申報資料要求，分別將2015年至2016年非診斷類醫(yī)療器械和體外診斷試劑擬上市注冊產(chǎn)品在補正資料過程中發(fā)現(xiàn)的問題進行頻次分類統(tǒng)計。結(jié)果顯示，除了側(cè)重形式審查的3項資料申請表、證明性文件、符合性聲明，以及必要時提供的主要原材料研究資料和主要生產(chǎn)工藝及反應體系的研究資料外，其他側(cè)重技術性審查資料平均問題頻次為醫(yī)療器械（非診斷類，51%)、體外診斷試劑(61%)?？傮w來看，醫(yī)療器械企業(yè)注冊申報的整體質(zhì)量不高。新注冊法規(guī)實施后，企業(yè)對于一些新注冊申報要求，出現(xiàn)問題的頻次很高，如醫(yī)療器械（非診斷類）的醫(yī)療器械安全有效基本要求清單（70%）、研究資料（46%）、生產(chǎn)制造信息（68%）、產(chǎn)品技術要求（71%）、產(chǎn)品說明書和最小銷售單元標簽樣稿（91%）。特別對于體外診斷試劑的分析性能評估資料和產(chǎn)品說明書，舊法規(guī)在注冊申報時就已有明確要求，新法規(guī)實施后變化不大，但申報問題出現(xiàn)頻次依然高(99%)，說明企業(yè)對于法規(guī)的認識和理解一直不夠準確，側(cè)面反映出企業(yè)注冊申報專員的專業(yè)水平較低。詳見圖5和圖6。

圖5 2015年至2016年擬上市注冊醫(yī)療器械產(chǎn)品（非診斷類）注冊申報資料問題頻次

圖6 2015年至2016年擬上市注冊體外診斷試劑注冊申報資料問題頻次

2 技術審評機構(gòu)現(xiàn)狀

安徽省食品藥品審評認證中心是省局直屬的公益一類事業(yè)單位，作為技術支撐單位，承擔著省局委托的第二類醫(yī)療器械行政審批前的注冊技術審評工作。截至2016年底，中心內(nèi)設醫(yī)療器械審評與檢查部從事器械審評工作的人數(shù)共7人，其中分管主任1人，部門在編人員5人，外聘人員1人；本科3人，碩士4人；藥學專業(yè)3人，臨床醫(yī)學專業(yè)1人，生物技術專業(yè)1人，電子信息專業(yè)2人；高級職稱1人，中級職稱3人，初級職稱2人，無職稱1人。

3 技術審評工作現(xiàn)狀和存在的問題

3.1 產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，發(fā)展不均衡

據(jù)統(tǒng)計，截至2016年底，安徽省醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)共有332家。其中第二類醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)198家，第三類醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)26家。擁有效期內(nèi)醫(yī)療器械注冊證共855個，其中第二類醫(yī)療器械注冊證791個，第三類醫(yī)療器械注冊證64個，醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)整體規(guī)模較小。目前，全省生產(chǎn)企業(yè)主要集中在口腔科材料（占24%）、物理治療及康復設備（占25%）等小規(guī)模、低附加值企業(yè)。體外診斷試劑作為全省醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)的重要分支，雖然生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量只有19家（約占10%），但新法規(guī)實施前，體外診斷試劑產(chǎn)品平均申報注冊數(shù)量占全省擬上市注冊申報數(shù)量的45%，新法規(guī)實施后上升至65%，說明目前該類產(chǎn)品的市場前景看好，臨床使用量大。其中相當比例的產(chǎn)品都是普通生化檢測試劑，產(chǎn)品已十分成熟，技術含量偏低，因此并未就此提升體外診斷試劑產(chǎn)品的技術附加值。近年來，受招商引資政策及科研院所產(chǎn)學研成果轉(zhuǎn)化步伐加快的影響，省內(nèi)出現(xiàn)了一些科技含量較高的新產(chǎn)品，注冊申報量也逐漸增加，但新產(chǎn)品占比偏低，醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)整體創(chuàng)新動力不足，主要還是以仿制為主。如全省定制式義齒生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量為45家，但產(chǎn)品品種主要集中在低技術、低附加值的非貴金屬類產(chǎn)品，占據(jù)的多是義齒制作領域的低端市場?？傮w來看，全省醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)低水平重復偏多，創(chuàng)新、高端的醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)成果轉(zhuǎn)化較少，缺乏具有區(qū)域特色和優(yōu)勢的產(chǎn)品。

3.2 企業(yè)法規(guī)意識淡薄，政策敏感性差

《醫(yī)療器械注冊管理辦法》《體外診斷試劑注冊管理辦法》規(guī)定：醫(yī)療器械注冊證有效期屆滿需要延續(xù)注冊的，注冊人應當在醫(yī)療器械注冊證有效期屆滿6個月前，向食品藥品監(jiān)督管理部門申請延續(xù)注冊。但醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)法規(guī)意識不強，對新法規(guī)引發(fā)的政策變化不能及時應對，延續(xù)注冊錯過申報期限，只能按擬上市注冊申報，增加了技術審評部門的工作量和企業(yè)注冊申報成本，制約了企業(yè)的生存和發(fā)展。以定制式義齒生產(chǎn)企業(yè)為例，近2年申報的擬上市注冊產(chǎn)品一半以上是延續(xù)注冊超期申報造成的。全省多數(shù)醫(yī)療器械（非診斷類）產(chǎn)品都是按“列入《免于進行臨床試驗的醫(yī)療器械目錄》產(chǎn)品的臨床評價要求”提交的臨床評價資料，按規(guī)定需要提供與已上市同類產(chǎn)品的對比資料，原本企業(yè)在設計開發(fā)策劃階段就應完成，但多數(shù)企業(yè)在注冊申報時都不能提供詳實的對比資料，反映出企業(yè)的設計開發(fā)過程不完整、流于形式。從質(zhì)量管理體系角度分析，企業(yè)的設計開發(fā)環(huán)節(jié)未能做到有效運行并持續(xù)改進。2016年，無菌醫(yī)療器械和有源醫(yī)療器械擬上市注冊量較上一年度下降幅度均超過50%。分析認為，無菌醫(yī)療器械的市場競爭激烈，低附加值、低水平重復產(chǎn)品多，除非具備極佳的市場空間，否則企業(yè)不會輕易投入資金用于新產(chǎn)品的開發(fā)、研制和注冊上市。

鑒于YY0505-2012等涉及電磁兼容的相關強制性標準實施，醫(yī)療設備類產(chǎn)品在申報各類注冊時必須提交符合電磁兼容標準的檢測報告。由于檢測時多數(shù)涉及產(chǎn)品性能的技術整改，因此延長了產(chǎn)品的注冊檢驗周期，從而耽誤了注冊進程，延緩了產(chǎn)品上市進度。此外，2016年6月1日，新版《醫(yī)療器械臨床試驗質(zhì)量管理規(guī)范》正式實施，進一步規(guī)范和細化了醫(yī)療器械臨床試驗的要求，同時增加了需要進行臨床試驗的醫(yī)療器械產(chǎn)品上市的難度，影響了部分新產(chǎn)品注冊申報的數(shù)量。

3.3 技術審評人員專業(yè)分布與工作不相適應

醫(yī)療器械審評檢查部現(xiàn)有專職審評人員6人，根據(jù)2016年9月12日發(fā)布的《食品藥品監(jiān)督管理總局辦公廳關于開展省級醫(yī)療器械審評審批能力考核評估工作的通知》中要求“年均申報(首次注冊、許可事項變更）注冊數(shù)每40件，應當配備1名專職審評員”。按照2015年至2016年安徽省擬上市注冊和許可事項變更注冊完成總量，每名審評員年均工作量40余件，人員配備基本上能夠滿足審評工作需要。但我省審評人員專業(yè)分布不均衡，未能覆蓋醫(yī)療器械產(chǎn)品所涉及的主要學科專業(yè)，藥學和生物學專業(yè)人員扎堆，高分子材料、電子科學與技術、臨床醫(yī)學和醫(yī)學技術類專業(yè)人才緊缺。因此，審評人員只能邊學邊干、積累經(jīng)驗，審評工作探索出一些適合本省實際的工作思路和方法，但由于專業(yè)的限制，對于一些跨學科產(chǎn)品的審查能力提升緩慢，技術審查效率較低，客觀上制約了醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展進程。通過與國家總局、發(fā)達省（市）審評機構(gòu)人員的溝通、交流，本省的技術審評工作任重道遠。

4 加強技術審評工作的建議

4.1 強化集體討論，完善技術審評制度

對于醫(yī)療器械技術審評模式，必須堅持問題導向，以保障安全、有效為目標。一是打破“單一主審制”，強化集體決策，降低個人自由裁量權，從源頭控制審評風險。針對在本省首次申報的，涉及重大注冊變更、審評要求不明確，以及審評尺度難以把握的醫(yī)療器械，建議施行“集體討論決定”方式，從防控技術審評質(zhì)量風險角度來看，無論是發(fā)布補正資料通知書，還是形成注冊技術審評報告，都提升了主審崗的審評質(zhì)量。二是建立技術審評信息數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)庫能篩選、分析歷史同類產(chǎn)品的審評數(shù)據(jù)，明確同類產(chǎn)品的審評要點和審評尺度，增強同類產(chǎn)品審評的一致性，降低審評差錯，提升審評效率。三是嘗試開展適合我省實際的“模塊化審評”，對于無菌醫(yī)療器械的滅菌確認，與人體接觸材料的生物相容性評價，以及醫(yī)療器械軟件研究資料的技術審評，指定專人負責模塊審評，既能確保審查模塊的標準化、一致性的審評要求，又能強化“集體討論決定”的效果，起到“1+1＞2”的效果，提速增效，力促全省醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4.2 豐富審評人員專業(yè)結(jié)構(gòu)，提升專業(yè)水平

專業(yè)化的審評隊伍是完善技術審評體系的重要保障。審評人員數(shù)量的合理配備與否，很大程度上決定了技術審評質(zhì)量的優(yōu)劣。此外，審評人員對產(chǎn)品涉及專業(yè)背景知識的了解程度，直接影響著技術審評的質(zhì)量。醫(yī)療器械涉及專業(yè)繁雜、學科面廣，每一學科都設置專職審評員不符合實際。就安徽省目前的審評人員結(jié)構(gòu)分析，建議增加高分子材料學、電子信息工程、生物醫(yī)學工程等理工科和臨床醫(yī)學類專業(yè)人員，同時確保有源醫(yī)療器械、無源醫(yī)療器械和體外診斷試劑的主審崗各設置2名專職審評員（A角、B角）。鼓勵審評人員參與到產(chǎn)品的注冊質(zhì)量管理體系核查中去，將技術審評工作深入到研制、生產(chǎn)現(xiàn)場，通過這種“核查+審評”的模式，真正加強了審評員對產(chǎn)品工藝、性能和質(zhì)量風險的認識，做到理論與實際的有效結(jié)合。對于創(chuàng)新產(chǎn)品，審評人員要充分利用專家審評會審和函審的形式，一方面提高了自身審評水平，另一方面也用制度手段化解了審評質(zhì)量風險，防止產(chǎn)品“帶病上市”。

4.3 加強對醫(yī)療器械企業(yè)的咨詢服務工作，提升申報水平

行政相對人的法規(guī)意識和素質(zhì)高低，決定了醫(yī)療器械企業(yè)整體水平是否能步入良性發(fā)展軌道。新法規(guī)實施以來，全省醫(yī)療器械注冊申報資料問題出現(xiàn)頻次高達56%，故建議在開展日常咨詢接待工作基礎上，強化對行政相對人的培訓、溝通和答疑。對于正在申報或即將申報產(chǎn)品注冊的醫(yī)療器械企業(yè)，每月利用咨詢接待日時間，結(jié)合現(xiàn)階段申報產(chǎn)品情況，組織審評人員對注冊申報中遇到的問題，對企業(yè)組織開展小范圍、有針對性的培訓和集中答疑，一方面引導企業(yè)在產(chǎn)品設計開發(fā)、檢驗和臨床評價過程中嚴格遵循法規(guī)要求，促進企業(yè)產(chǎn)品研制開發(fā)科學嚴謹、技術文件科學規(guī)范；另一方面也切實從“服務+監(jiān)管”角度改進企業(yè)的注冊申報水平，引導企業(yè)少走彎路，降低注冊申報成本，提升審評效率。

5 結(jié)語

隨著《國務院關于改革藥品醫(yī)療器械審評審批制度意見》[3]的落地實施，審評審批制度改革將逐步建立以審評為核心、檢查檢驗為支撐的技術審評體系，優(yōu)化審評審批程序，不斷提高醫(yī)療器械審評審批質(zhì)量和效率，保障公眾用械安全有效，推動醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。技術審評是注冊管理的關鍵控制環(huán)節(jié)，也是醫(yī)療器械產(chǎn)品注冊質(zhì)量風險要素之一[4]。作為省級技術審評機構(gòu)，應當通過強化集體討論，完善技術審評制度，豐富審評員專業(yè)結(jié)構(gòu)，加強對醫(yī)療器械企業(yè)的咨詢服務，真正從源頭上提升審評效率和質(zhì)量，降低審評質(zhì)量風險。

[1]國家食品藥品監(jiān)督管理總局.醫(yī)療器械注冊管理辦法[Z].國家食品藥品監(jiān)督管理總局令第4號，2014.

[2]張 慧.2011年安徽省藥品零售企業(yè)GSP認證缺陷項目統(tǒng)計分析及建議[J].安徽醫(yī)藥，2013，17(1)：176-178.

[3]國務院關于改革藥品醫(yī)療器械審評審批制度意見（國發(fā)〔2015〕44)[EB ／OL].(2015-8-9)[2017-11-01].http：／／www.sda.gov.cn ／WS01 ／CL0056 ／126821.html.

[4]周 冬，張 弦，楊士友.醫(yī)療器械技術審評質(zhì)量風險分析與控制[J].中國藥業(yè)，2016，25(2)：13-16.