關(guān)于品種登記管理工作的思考

史夢(mèng)雅 陳應(yīng)志 孫海艷 李榮德

（全國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)中心，北京 100125）

按照中央對(duì)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的部署和《種子法》的新要求，2017年5月1日《非主要農(nóng)作物品種登記辦法》（以下簡(jiǎn)稱《登記辦法》）正式實(shí)施[1]，作為一項(xiàng)國(guó)家新設(shè)的行政審批事項(xiàng)，品種登記工作實(shí)施以來在各方的共同努力下取得了積極進(jìn)展，目前共完成5批1428個(gè)品種的登記工作。全面了解登記品種的現(xiàn)狀，分析登記工作中存在的問題，有針對(duì)性地提出對(duì)策措施，對(duì)于深入推進(jìn)品種管理工作、促進(jìn)種業(yè)全面持續(xù)健康發(fā)展有著積極意義。

1 品種登記工作的意義和作用

1.1 是貫徹落實(shí)十九大精神、深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要基礎(chǔ)黨的十九大報(bào)告中提出堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并發(fā)出了堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的號(hào)令。國(guó)以農(nóng)為本，農(nóng)以種為先，種業(yè)是農(nóng)業(yè)的核心基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是“藏糧于地、藏糧于技”的第一技，種業(yè)改革是深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的第一步。特別是涵蓋糧食、油料、蔬菜、果樹、茶樹等的29種登記作物[2]，是調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)糧經(jīng)飼統(tǒng)籌，發(fā)展特色種業(yè)的重要基礎(chǔ)，是貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、脫貧致富的重要支撐。

1.2 是維護(hù)種業(yè)市場(chǎng)公平秩序、保護(hù)生物多樣性的重要保障長(zhǎng)期以來非主要農(nóng)作物種業(yè)基本處于管理空白地帶，各地種子市場(chǎng)上品種質(zhì)量良莠不齊，“一品多名”、“一名多品”、“私繁濫制”等亂象叢生，嚴(yán)重?cái)_亂了正常的種業(yè)市場(chǎng)秩序，損害了正規(guī)企業(yè)和農(nóng)民的合法權(quán)益。品種登記有利于加強(qiáng)非主要農(nóng)作物品種選育推廣，保護(hù)育種者和農(nóng)民的合法權(quán)益，維護(hù)品種市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，提高市場(chǎng)監(jiān)管效率和水平[3]。同時(shí)登記要求申請(qǐng)者通過規(guī)范程序保存種子、種苗樣品，這對(duì)保存珍貴物種資源，保證用種安全，維護(hù)生物多樣性有著重要意義。

1.3 是貫徹實(shí)施《種子法》、深化“放管服”改革的重要舉措《種子法》是種業(yè)的根本大法。新《種子法》貫徹了中央全面深化改革、依法治國(guó)戰(zhàn)略布局的要求，首次將非主要農(nóng)作物品種列入監(jiān)管范圍，明確規(guī)定了國(guó)家對(duì)部分非主要農(nóng)作物實(shí)行品種登記制度，這是法律賦予農(nóng)業(yè)部門一項(xiàng)新的行政職責(zé)，順應(yīng)了品種管理的客觀要求。同時(shí)，品種登記制度是在中央深化“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的改革大背景下新增的一項(xiàng)行政許可，在強(qiáng)化非主要農(nóng)作物品種管理的同時(shí)，牢固樹立服務(wù)意識(shí)，是貫徹落實(shí)中央“放管服”改革精神的具體體現(xiàn)。

2 品種登記工作取得的進(jìn)展

截止到2017年12月21日，全國(guó)共有6866個(gè)品種通過品種登記信息平臺(tái)申報(bào)登記，申請(qǐng)登記品種覆蓋了全部29種登記作物。各省已成功受理品種4388個(gè)，審查通過并報(bào)全國(guó)農(nóng)技中心復(fù)核品種 3711個(gè)，樣品入庫(kù)2265個(gè)，共有1428個(gè)品種經(jīng)農(nóng)業(yè)部審批、公告。這些公告品種，涉及糧、油、糖、果、菜5大類22種登記作物，其中新選育品種69個(gè)、按原《種子法》已審定品種350個(gè)、已銷售推廣品種1009個(gè)，原審定和已銷售的老品種占到了登記數(shù)量的95%以上。這些登記品種將為我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供優(yōu)良種源。

2.1 按登記作物分類目前，登記公告的品種共有1428個(gè)（表1），從作物種類看，糧食作物的登記數(shù)量為122個(gè)，占登記總數(shù)的8.5%；油料作物登記數(shù)量521個(gè)，占登記總數(shù)的36.5%；蔬菜登記數(shù)量最多為753個(gè)，占登記總數(shù)的52.7%，這三者加起來就已占到登記品種數(shù)量的97%以上，而糖料作物和果樹登記數(shù)量分別只有17個(gè)和15個(gè)，不足登記總數(shù)的3%。在完成登記的品種中，向日葵、油菜和西瓜數(shù)量位居前三，分別有246個(gè)、236個(gè)和226個(gè)，占登記總數(shù)的17.2%、16.5%和15.8%，三者之和即占到登記總數(shù)的近50%。大白菜和辣椒的登記數(shù)量緊隨其后，均為139個(gè)，分別占登記總數(shù)的9.7%。這5個(gè)作物品種共有986個(gè)，達(dá)到登記量的近70%。而甘薯、亞麻（胡麻）、莖瘤芥、葡萄、桃、茶樹、橡膠樹等7種作物尚未有品種公告。從批次上看，第1批登記數(shù)量較少只有40個(gè)品種，到第2批時(shí)登記品種數(shù)量達(dá)到322個(gè)，呈現(xiàn)飛躍式增長(zhǎng)，第5批公告達(dá)到470個(gè)品種并且仍有繼續(xù)增加的趨勢(shì)。同時(shí)前3批的公告中幾乎沒有糖料和果樹品種，后兩批公告時(shí)才陸續(xù)有甘蔗、甜菜、蘋果、柑橘等登記。

表1 登記公告品種數(shù)量 （個(gè)）

2.2 按登記屬地分類從各地情況來看（表2），除西藏自治區(qū)外，全國(guó)各省（市、區(qū)）均有品種完成登記。華東地區(qū)登記數(shù)量最多，共375個(gè)品種占到總量的26.3%；其次為西北和華北地區(qū)，各為353個(gè)和275個(gè)品種。西北各省區(qū)的特點(diǎn)是登記數(shù)量差異大，登記數(shù)量最多的甘肅省是登記數(shù)量最少的寧夏的50多倍；華北地區(qū)登記數(shù)量比較平均，品種占登記總量的19.3%；華南地區(qū)登記數(shù)量最少，只有26個(gè)品種，占登記總數(shù)的1.8%。從品種數(shù)量上來看，登記公告位居前5位的?。▍^(qū)）是甘肅、安徽、山東和新疆（并列）、河南，品種數(shù)量分別為211個(gè)、134個(gè)、105個(gè)、105個(gè)、92個(gè)，分別占登記總數(shù)的14.8%、9.4%、7.4%、7.4%和6.4%，合計(jì)占登記總數(shù)45%以上；而吉林、江西、廣西、海南、重慶、陜西、寧夏等7個(gè)?。▍^(qū)、市）品種登記數(shù)量尚不足10個(gè)，總和不足登記數(shù)的3%，省（區(qū)、市）間差異十分顯著。

表2 各省登記公告品種數(shù)量

3 品種登記工作存在的主要問題

3.1 登記工作進(jìn)展不平衡的問題一是登記作物種類不平衡。糧食、油料、蔬菜作物登記踴躍，而糖料、果樹、茶樹等作物至今申請(qǐng)登記量極少，這其中有作物本身數(shù)量少、多年生、種子商品性不強(qiáng)的制約條件，也有體制機(jī)制尚未完全理順，部分省區(qū)沒有明確果樹、茶樹等園藝作物的登記職責(zé)部門的原因。二是各?。▍^(qū)、市）登記進(jìn)度不平衡。從登記公告看，登記數(shù)量位居前5位的?。▍^(qū)）甘肅、安徽、山東、新疆、河南占到了登記總數(shù)的近50%，而位居倒數(shù)的7省登記數(shù)量占登記總數(shù)尚不足3%，差異非常顯著。大多數(shù)?。▍^(qū)、市）進(jìn)展較平均且有上升趨勢(shì)，少數(shù)?。▍^(qū)、市）則進(jìn)展緩慢，個(gè)別登記作物種業(yè)大省，品種登記公告數(shù)量不足10個(gè)，與其大省的地位很不相稱。

3.2 登記標(biāo)準(zhǔn)尺度把握不準(zhǔn)的問題目前品種登記工作還處于起步階段，部分申請(qǐng)者尚不熟悉登記流程，申請(qǐng)材料填寫不規(guī)范，而省級(jí)作為登記受理審查的責(zé)任主體，在登記受理實(shí)際操作過程中，沒有一次性告知申請(qǐng)者需要補(bǔ)正的內(nèi)容時(shí)有發(fā)生，加重了申請(qǐng)的負(fù)擔(dān)。在審查時(shí)面臨申請(qǐng)登記品種復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外來源、特征特性多樣化描述及相關(guān)證明材料支撐力度等情況，難以準(zhǔn)確把握審查的標(biāo)準(zhǔn)尺度和要求，加之對(duì)《種子法》《登記辦法》等相關(guān)法律法規(guī)研究深度不夠，審查處理不科學(xué)，意見不明確，甚至不處理直接上報(bào)，影響登記審批的嚴(yán)謹(jǐn)性。

3.3 前瞻性研究謀劃還不夠的問題當(dāng)前品種登記工作聚焦在申請(qǐng)材料受理、審查方面，除北京、河南等少數(shù)地區(qū)，大部分省份對(duì)登記品種跟蹤管理、評(píng)價(jià)鑒定、示范推廣等工作尚無細(xì)化安排，更沒有提早謀劃品種登記管理工作與科研院校、檢測(cè)機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)執(zhí)法部門溝通接洽，共同設(shè)計(jì)建立部門間、省際間有效溝通協(xié)調(diào)和通力合作機(jī)制框架。此外，品種登記工作經(jīng)費(fèi)保障不足。大多數(shù)省份在財(cái)政預(yù)算中均沒有明確非主要農(nóng)作物品種登記專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，目前工作開展所需費(fèi)用多從其他項(xiàng)目中統(tǒng)籌使用。

4 推進(jìn)品種登記工作落實(shí)的措施建議

4.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，貫徹落實(shí)品種登記制度一是深入推進(jìn)《種子法》和《登記辦法》的貫徹落實(shí)，進(jìn)一步明確各省受理審查的標(biāo)準(zhǔn)尺度，明確登記指南細(xì)則，完善品種登記審查工作。二是結(jié)合品種登記實(shí)際要求，建立登記申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)格式，完善申請(qǐng)證明材料內(nèi)容。加緊制定品種登記變更申請(qǐng)流程，明確變更范圍和要求，全方位做好制度設(shè)計(jì)。三是督促尚未明確園藝作物品種登記責(zé)任部門的省份盡快與政府部門溝通，明確職責(zé)分工，盡早開展工作，確保品種登記制度落實(shí)到位。

4.2 加強(qiáng)登記管理，推進(jìn)登記許可穩(wěn)步實(shí)施一是按照行政許可基本要求，梳理品種登記許可工作流程和服務(wù)指南，制定許可標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施方案，構(gòu)建許可事項(xiàng)、許可流程等許可內(nèi)容體系，推進(jìn)品種登記許可規(guī)范、高效、透明運(yùn)行。二是不斷完善品種登記平臺(tái)，增加部級(jí)和省級(jí)之間信息反饋功能，優(yōu)化品種信息分類提取設(shè)置，提升登記平臺(tái)智能化、信息化、標(biāo)準(zhǔn)化水平，提高品種登記許可運(yùn)行效率。三是深入核查品種登記信息公示公告提出的異議，做出科學(xué)處理，維護(hù)登記許可工作的公平性。

4.3 加強(qiáng)整體謀劃，建立品種登記三大體系建立品種符合性驗(yàn)證體系。根據(jù)品種市場(chǎng)檢查合法率和登記申請(qǐng)率，適時(shí)啟動(dòng)已登記品種符合性驗(yàn)證試驗(yàn)，并嚴(yán)格依法選定試驗(yàn)承擔(dān)單位和檢測(cè)機(jī)構(gòu)，確保科學(xué)、公平、公正開展試驗(yàn)工作。建立品種生產(chǎn)性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。聯(lián)合產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系、種子企業(yè)等專家力量，研究登記作物市場(chǎng)需求、產(chǎn)業(yè)定位和區(qū)域分布，形成品種評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，挖掘優(yōu)良登記品種。建立品種真實(shí)性鑒定體系。嚴(yán)格開展?fàn)幾h品種真實(shí)性鑒定的協(xié)調(diào)、調(diào)研、評(píng)價(jià)工作，著力強(qiáng)化品種事后監(jiān)管。

4.4 加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，創(chuàng)造良好的品種登記環(huán)境一是開展省級(jí)農(nóng)業(yè)管理部門品種登記工作，落實(shí)專項(xiàng)督導(dǎo)檢查，強(qiáng)化品種登記主體責(zé)任，密切跟蹤各省推進(jìn)品種登記制度落實(shí)進(jìn)展，督促建立健全品種登記機(jī)構(gòu)，保障品種登記工作規(guī)范有序進(jìn)行。二是聯(lián)合工商、種子執(zhí)法部門開展定期和不定期的執(zhí)法檢查活動(dòng)，嚴(yán)厲打擊違法推廣行為，倒逼品種登記和規(guī)范經(jīng)營(yíng)，確保落實(shí)市場(chǎng)監(jiān)管屬地責(zé)任。三是建立登記品種身份管理機(jī)制，構(gòu)建DNA指紋庫(kù)，強(qiáng)化登記品種執(zhí)法監(jiān)管手段，提升種業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管能力。

4.5 加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，積極營(yíng)造品種登記氛圍一是組織登記管理機(jī)構(gòu)、種子企業(yè)等，開展品種登記技術(shù)培訓(xùn)班，學(xué)習(xí)登記申請(qǐng)與審核方法、新品種測(cè)試和檢測(cè)技術(shù)等，提高對(duì)登記制度的認(rèn)識(shí)。二是利用報(bào)刊、電視以及新興媒體資源，通過農(nóng)民日?qǐng)?bào)、人民網(wǎng)、種業(yè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)和種業(yè)工作微信群等隨時(shí)隨地對(duì)品種登記制度進(jìn)行宣貫。三是通過考察、調(diào)研等手段，宣講品種登記制度，充分展現(xiàn)優(yōu)良登記品種特征特性，推動(dòng)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)宣傳推廣。

[1] 陳應(yīng)志，孫海艷，史夢(mèng)雅，等.設(shè)置非主要農(nóng)作物品種登記制度的歷史必然與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐[J].中國(guó)種業(yè)，2018（1）：4-8

[2] 張志剛，李瑞云，馬賓生，等.對(duì)《非主要農(nóng)作物品種登記辦法》的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)[J].中國(guó)種業(yè)，2017（11）：13-16

[3] 劉振偉，余欣榮，張建龍，等.中華人民共和國(guó)種子法導(dǎo)讀[M].北京：中國(guó)法制出版社，2016：79