對地方立法保護永久性生態(tài)公益林的探索

魏曉鵬

（山西省人民代表大會常務委員會農(nóng)村工作委員會 山西 太原 030073）

永久性生態(tài)公益林的保護與管理，是一項長期而艱巨的任務，也是一件利國利民的大事，用地方立法的形式，規(guī)范綠色發(fā)展意義重大。《山西省永久性生態(tài)公益林保護條例》（以下簡稱《條例》）于2016年12月8日經(jīng)山西省第12屆人民代表大會常務委員會第32次會議審議通過，2017年3月1日正式頒布實施，尚屬全國首創(chuàng)，為山西乃至全國先行先試提供了永久性公益林生態(tài)立法保護的典范，標志著向生態(tài)文明邁出了堅實的步伐。

1 永久性生態(tài)公益林立法保護的價值取向

該《條例》的制定，即符合國家戰(zhàn)略也貼近山西省情，對于改變山西缺林少綠、水土流失嚴重的現(xiàn)狀，意義重大。山西現(xiàn)有林地面積786.667萬hm2，森林面積320萬hm2，森林覆蓋率20.50%。按照永久性生態(tài)公益林建設規(guī)劃，243.20萬hm2國有林區(qū)公益林和122萬hm2集體和個人的國家級公益林全部納入永久性生態(tài)公益林，其他區(qū)位重要的8.133萬hm2集體和個人公益林也納入永久性生態(tài)公益林。永久性生態(tài)公益林是山西人民最大的生態(tài)資本，保護好森林資源，就是保護好山西可持續(xù)發(fā)展的根基和命脈。

2 推進保護要解決的幾個問題

2.1 永久性生態(tài)公益林的優(yōu)先等級

永久性生態(tài)公益林的劃分，應該按照《山西省主體功能區(qū)劃》《礦產(chǎn)資源規(guī)劃》《土地利用總體規(guī)劃》《環(huán)境保護總體規(guī)劃》等作為依據(jù)，要從長遠目標著眼，用衛(wèi)星定位或航測定位林地，并標識下來納入國土數(shù)據(jù)庫。目前劃定原則取向是基本農(nóng)田優(yōu)于林地、林地優(yōu)先于草地，如何科學合理地區(qū)分三者并確定永久性生態(tài)公益林地優(yōu)先等級，還需要認真研究。

2.2 明確劃定永久性生態(tài)公益林保護的面積

現(xiàn)有的800萬hm2林地是373.333萬hm2永久公益林的基礎，穩(wěn)定了森林保護紅線，但上不封頂。隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，造林速度不斷推進，保護面積要建立動態(tài)調(diào)整機制。目前劃定的面積，補償資金有了準確預算，切實將資金用在永久生態(tài)公益林保護上。

2.3 明確補償機制、補償資金來源和分類補償標準

建立補償機制是為了更好地保護，應當建立多渠道的永久性生態(tài)公益林保護資金補償機制，并根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展實際，逐步提高補償標準。補償資金按照國家和省的有關規(guī)定，統(tǒng)籌國家級公益林補償資金、國家天然林保護工程管護資金和省級公益林補償資金，用于永久性生態(tài)公益林的保護和管理?！稐l例》總則中雖然對“分類補償”作了原則規(guī)定，但是不能只在總則中表述，具體分幾類怎么補，要在分則中具體體現(xiàn)，應當分權屬、分地類、分森林質(zhì)量進行補償，根據(jù)國有、集體還是個人、有林還是無林、大樹還是小樹來確定補償標準?；蛘呔唧w補償辦法授權由縣級以上人民政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況制定。

2.4 處理好保護與開發(fā)利用的關系問題

為了讓人民群眾有更多的獲得感，應該在培育與利用的章節(jié)中增加“除了核心區(qū)和必須保護的區(qū)域外，按照國家和我省已經(jīng)審批的森林旅游規(guī)劃線路，讓社會公眾走近森林，享受自然，拉動消費”的條款。這樣既符合國家產(chǎn)業(yè)政策，又滿足人民群眾追求幸福生活的要求。

2.5 法律責任要明確

一是禁止和處罰要對等。凡是法條中禁止的行為，應當全部列入法律責任范圍進行處罰；對各級政府考核永久性生態(tài)公益林工作目標沒有完成的，罰則里也應該有相應處罰的規(guī)定，讓倒逼機制和考核機制發(fā)揮作用。

二是處罰、自由裁量幅度不宜過大的問題。對破壞或者擅自移動永久性生態(tài)公益林保護設施和界樁、標牌等的行為，處以500元以上1.0萬元以下的罰款，應該區(qū)別不同情況，在每個幅度內(nèi)設置若干個罰款檔次，這樣更便于操作。

3 立法保護需要明確的權利與責任

對永久性生態(tài)公益林的地方立法，應明確政府和社會對永久性生態(tài)公益林保護的責任和義務。該《條例》主要內(nèi)容及明確的權利與義務體現(xiàn)在5個方面：一是規(guī)范了政府和部門職能，從省、市、縣到直屬部門職責進一步明確；二是劃定了永久性生態(tài)公益林的范圍，主要有7種情形；三是明確了保護永久性生態(tài)公益林的具體措施，要求編制實施方案、嚴格用途管制、保護界樁、標牌、禁止商業(yè)性采伐、采用聘用管護人員和專業(yè)管護隊伍、逐步對區(qū)位重要地進行生態(tài)移民等；四是明確了保護永久性生態(tài)公益林的具體經(jīng)濟補償制度，對集體與個人所有的森林和林木，劃定為永久性生態(tài)林的，林權所有者根據(jù)國務院辦公廳關于健全生態(tài)保護補償機制的意見，依法享有經(jīng)濟補償權；五是明確了永久性生態(tài)公益林的資金保護機制。要求省人民政府設立省級公益林補償資金，加大投入，建立與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的資金動態(tài)投入機制。

4 永久性生態(tài)公益林立法保護的亮點

4.1 形成穩(wěn)定的對永久性、公益性的森林保護制度

永久性具有長期性、穩(wěn)定性的法律特點，公益性屬于國家投入、百姓受益的公共普惠制度，兩者結合用于森林保護，即順應民心，又是一種宣誓和警示，有利于克服政策的不連貫性，同時也表明嚴守林業(yè)生態(tài)底線的決心。山西規(guī)劃的373.333萬hm2永久性生態(tài)公益林，包括兩個部分，其一是227.40萬hm2為國家級公益林；其二為145.933萬hm2是省級公益林。前者為國家級公益林以國有林為主，集中分布在呂梁、太行兩大山系的生態(tài)脆弱地區(qū)、雁北風沙區(qū)、黃河中游以及省內(nèi)主要河流源頭地帶、水庫周圍，生態(tài)區(qū)位非常重要，保護著森林生態(tài)系統(tǒng)、濕地生態(tài)系統(tǒng)、野生動植物及生物多樣性在內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)，構成全省生態(tài)環(huán)境主體框架，約占國土總面積的1/4；占全省林地用地面積的50%。保護好這些永久性生態(tài)公益林，是山西人民的最大幸福。

4.2 永久性生態(tài)公益林立法保護與當前國家脫貧攻堅緊密結合

小康不小康，關鍵看老鄉(xiāng)。到2020年全面脫貧是以習近平為核心的黨中央向世人發(fā)出的莊嚴承諾。永久性生態(tài)公益林保護，對貧困人口的增收，主要體現(xiàn)在管護性脫貧和補償性脫貧兩個方面：就管護性脫貧，按現(xiàn)行政策，每畝每年15元經(jīng)濟補償中的6.55元用于管護勞務支出。按照60%的管護崗位聘用貧困人口，可實現(xiàn)1.50萬人脫貧。對補償性脫貧，將58個貧困縣納入永久性生態(tài)公益林的99.153萬hm2資源進行保護，享受每年每畝15元的經(jīng)濟補償。這樣，通過永久性生態(tài)公益林的立法保護，也能夠帶動當?shù)孛撠毠詫崿F(xiàn)可持續(xù)的穩(wěn)定增收。

4.3 加大永久性生態(tài)公益林保護的資金投入力度

從國家到省、市、縣都有相應的資金投入政策依據(jù)：中共中央、國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見要求，各級政府要建立和完善森林生態(tài)效益補償基金制度，按照“誰開發(fā)誰補償”的原則，多渠道籌集公益林補償基金，逐步提高中央的地方財政對森林生態(tài)效益的補償標準。國務院辦公廳關于健全生態(tài)保護補償機制的意見要求，“健全國家和地方公益林補償標準動態(tài)調(diào)整機制。建立穩(wěn)定投入機制，多渠道籌措資金，加大生態(tài)保護補償力度。山西省人民代表大會常務委員會關于大力推進林業(yè)生態(tài)建設的決定中規(guī)定，“加快公益林區(qū)劃界定，參照國家公益林補償標準，盡快建立省、市、縣三級森林生態(tài)效益補償基金制度。省委省政府要求各級政府要建立和完善森林生態(tài)效益補償基金制度，逐步提高各級財政對森林生態(tài)效益的補償標準，省財政根據(jù)年度收支情況確定合理的補償標準。關鍵是用好用足這些資金投入，并監(jiān)督實施落實到位。實現(xiàn)永久性生態(tài)公益林保護面積的長期穩(wěn)定。重點明確兩項規(guī)定：一是不占是前提或少占是確實需要的；二是占一補一，確保永久性生態(tài)公益林保護的總量不變，任何單位和個人不得改變永久性生態(tài)公益林用途或者占用永久性生態(tài)公益林的林地。同時為了保證國家重點建設項目和省重點基礎設施建設，對此特殊情況，作了依法辦理林地使用手續(xù)，實行占一補一，并按照劃定程序進行調(diào)整補充的特殊規(guī)定，從而，使永久性生態(tài)公益林的保護面積穩(wěn)定在一定數(shù)量水平上，讓人民群眾與森林與大自然和諧相處，共享美好環(huán)境，共創(chuàng)美好生活。

4.4 要正確處理好眼前利益與長遠利益的關系問題