產(chǎn)業(yè)政策的治理邏輯及制度塑性

趙 靜，王宇哲

(清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100084)

一、引 言

改革開放四十年來(lái)，產(chǎn)業(yè)政策在我國(guó)多個(gè)政策領(lǐng)域大量實(shí)施，龐大復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)政策體系相應(yīng)形成。事實(shí)上，這些產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)踐功過(guò)難評(píng)，爭(zhēng)議頗多，甚至學(xué)界衍生出對(duì)產(chǎn)業(yè)政策存廢的辯論(林毅夫，2016；張維迎，2016；顧昕，2016)[1][2][3]。當(dāng)前，學(xué)者們有關(guān)我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的爭(zhēng)論，不僅涉及產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)的經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)理問(wèn)題，還涉及產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施與發(fā)展過(guò)程中政府的角色定位(江飛濤、李曉萍，2018)[4]。在更深的層面，產(chǎn)業(yè)政策集中體現(xiàn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的改革邏輯，尤其在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制改革的重要關(guān)口，關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策范圍界定的爭(zhēng)論有可能決定著下一步改革的各方定位(顧昕，2016)。然而，學(xué)者們?cè)陉P(guān)注我國(guó)是否需要產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施是否成功這兩個(gè)產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域的重大爭(zhēng)論時(shí)，卻往往忽略了一個(gè)重要問(wèn)題：在經(jīng)濟(jì)趕超階段，實(shí)施多年的產(chǎn)業(yè)政策會(huì)給相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門的政府治理與政策過(guò)程留下怎樣的制度烙?。?/p>

眾所周知，產(chǎn)業(yè)政策決策與執(zhí)行的邏輯與當(dāng)前政府運(yùn)作模式和治理體系的形成密不可分。某種程度上講，產(chǎn)業(yè)政策就是政府運(yùn)行的影子，學(xué)者們討論的市場(chǎng)與政府角色、有為政府、有限政府等等理論問(wèn)題與之息息相關(guān)(王勇，2017；江飛濤、李曉萍，2018；Johnson，1982)[5][6]。一般而言，學(xué)者們都普遍贊同大政府比較傾向于采用產(chǎn)業(yè)政策，例如東亞國(guó)家大多采用了產(chǎn)業(yè)政策，是政府主導(dǎo)模式和發(fā)展型政府的典型代表(Johnson，1982；Amsden，1989；Wade，2004)[7][8]。但是，不論政府和市場(chǎng)的天然關(guān)系如何，選擇了產(chǎn)業(yè)政策工具也可能給政府運(yùn)行帶來(lái)不可逆的、擴(kuò)散式的制度影響。具體而言，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施手段會(huì)反塑一國(guó)政府運(yùn)行的思維與政策實(shí)施的方式，并通過(guò)政府體制與政策執(zhí)行邏輯的交互影響，改變其他政策領(lǐng)域的治理范式。其最直接的表現(xiàn)就是政府在其他政策領(lǐng)域的實(shí)踐中，會(huì)沿用產(chǎn)業(yè)政策一以貫之的治理邏輯。本文中，我們提出了“制度塑性”，即制度在既有政策領(lǐng)域的實(shí)踐中被塑造而難以保持彈性，進(jìn)而持續(xù)影響其他政策領(lǐng)域的治理邏輯。本研究希望回答，政府在制定與實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策過(guò)程中秉承什么樣的治理邏輯？制度塑性是否會(huì)對(duì)其他領(lǐng)域治理造成“先入為主”的慣性？

近些年來(lái)，產(chǎn)業(yè)政策逐步被政府視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的導(dǎo)向性政策，與經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控與資源分配過(guò)程密不可分，這也使得產(chǎn)業(yè)政策在實(shí)施過(guò)程與實(shí)施效果上飽受詬病。眾所周知，產(chǎn)業(yè)政策是雙刃劍，對(duì)經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)促進(jìn)作用的同時(shí)，也會(huì)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和政府運(yùn)行產(chǎn)生不利影響。其中，最為典型的例子就是產(chǎn)業(yè)政策中行政手段的日益強(qiáng)化致使市場(chǎng)微觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行受到來(lái)自政府的干預(yù)。政府傾向于在產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施過(guò)程中使用行政類的政策工具來(lái)快速實(shí)現(xiàn)其推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)。尤其是在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱與產(chǎn)能過(guò)剩時(shí)期，常規(guī)經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策不足以快速解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，政府則傾向于采用更多的行政手段來(lái)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，其中行政手段主要通過(guò)制定與實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策來(lái)具體實(shí)現(xiàn)。此外，金融危機(jī)后，我國(guó)在多個(gè)產(chǎn)業(yè)政策規(guī)制領(lǐng)域出現(xiàn)了頻繁的產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整，甚至在環(huán)保和創(chuàng)新領(lǐng)域也出現(xiàn)了政府一貫常用的產(chǎn)業(yè)政策方式和類似于產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施手段。那么，本應(yīng)該是科學(xué)、精細(xì)化的治理領(lǐng)域出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)政策的“大干快上”的治理手段，背后其實(shí)反映了政府正在使用產(chǎn)業(yè)政策的治理邏輯來(lái)達(dá)到在其他政策領(lǐng)域中的有效政策目標(biāo)。因此，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施給政府部門運(yùn)作和治理邏輯留下了深刻的烙印。

本文結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分梳理了我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展脈絡(luò)和產(chǎn)業(yè)政策的類型工具。第三部分指出產(chǎn)業(yè)政策工具背后蘊(yùn)含的政府治理邏輯，以及在產(chǎn)業(yè)政策的制度塑性下，當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)政策面臨的困境和其他政策領(lǐng)域受到的影響。第四部分指出了產(chǎn)業(yè)政策的制度塑性弊端，以及潛在的短期與長(zhǎng)期的破解之道。

二、我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展演變

產(chǎn)業(yè)政策是大多數(shù)國(guó)家普遍采用的一種公共政策，其主要有四個(gè)功能：彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，有效配置資源；保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)，增加國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；實(shí)現(xiàn)超常發(fā)展，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)；促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化(Rodrik，2008；2010；顧昕、張建君，2014)[9][10]。廣義的產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟(jì)政策概念交叉，是指政府為了實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)而對(duì)產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展進(jìn)行的政策干預(yù)。狹義的產(chǎn)業(yè)政策一般是指國(guó)家針對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況而制定的政策。此外，產(chǎn)業(yè)政策還可分為選擇型產(chǎn)業(yè)政策與功能型產(chǎn)業(yè)政策，或橫向產(chǎn)業(yè)政策與垂直產(chǎn)業(yè)政策等。

1.產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展脈絡(luò)

我國(guó)政策文件中的產(chǎn)業(yè)政策概念出現(xiàn)于20世紀(jì)80年代，但是按照廣義的產(chǎn)業(yè)政策概念，從新中國(guó)成立初我國(guó)就已依托計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式頒布了類似的產(chǎn)業(yè)政策。在不同時(shí)期，產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容、范圍及干預(yù)的方式都有所不同，本文認(rèn)為我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策具有四個(gè)清晰的發(fā)展階段。

第一階段，新中國(guó)成立初期的產(chǎn)業(yè)政策隱含于宏觀經(jīng)濟(jì)政策之中。新中國(guó)成立后就一直重視對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)，雖然沒(méi)有明確使用產(chǎn)業(yè)政策的概念，但卻存在事實(shí)上的產(chǎn)業(yè)政策形式。這時(shí)期的政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域或產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的治理方式主要以行政計(jì)劃和行政指令為主，產(chǎn)業(yè)政策與普遍存在的經(jīng)濟(jì)政策混為使用。例如，早期的“以糧為綱”“以鋼為綱”和“三線建設(shè)”戰(zhàn)略，20世紀(jì)60年代末圍繞“農(nóng)、輕、重并舉”的指導(dǎo)思想逐步建立了國(guó)民工業(yè)體系，以及政府提出調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系(農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)和重工業(yè)之間)等，都是一種潛在意義上的產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)。

第二階段，改革開放后初創(chuàng)的產(chǎn)業(yè)政策體系與宏觀管理趨同。改革開放初期，產(chǎn)業(yè)政策作為與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)銜接良好的重要管理措施得以大范圍運(yùn)用，與宏觀管理模式之間無(wú)太大區(qū)別。1978年的《中共中央關(guān)于加快工業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》是改革開放后第一個(gè)關(guān)于工業(yè)發(fā)展的文件，其內(nèi)容之一就是進(jìn)行工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，將當(dāng)時(shí)的重工業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)檩p工業(yè)戰(zhàn)略。產(chǎn)業(yè)政策一詞首次被正式引入官方政策文件是1986年的“七五計(jì)劃”(葛建新, 2002)[11]。這一階段，兩件重要大事奠定了產(chǎn)業(yè)政策體系的基石：一是1988年國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)家計(jì)委成立產(chǎn)業(yè)政策司，標(biāo)志著產(chǎn)業(yè)政策的組織體系正式形成；二是1989年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)的決定》標(biāo)志著產(chǎn)業(yè)政策以獨(dú)立的形式成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)控的工具(李敬輝, 2005)[12]。

第三階段，20世紀(jì)90年代形成了產(chǎn)業(yè)政策框架，選擇性產(chǎn)業(yè)政策特征初現(xiàn)。整個(gè)90年代是我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策框架全面形成時(shí)期，出現(xiàn)了各種類型的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐。例如，《90年代產(chǎn)業(yè)政策綱要》是我國(guó)第一份系統(tǒng)化的產(chǎn)業(yè)政策文件，幾乎涉及了所有產(chǎn)業(yè)。 單個(gè)產(chǎn)業(yè)政策的代表是1994年《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》和2000年出臺(tái)的《鼓勵(lì)軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策》。另外，引進(jìn)技術(shù)與吸引外商投資也是產(chǎn)業(yè)政策的著力方向， 而多項(xiàng)引導(dǎo)和約束產(chǎn)業(yè)行為和推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策落地，是產(chǎn)業(yè)政策從實(shí)踐初始階段開始進(jìn)入規(guī)范化階段的轉(zhuǎn)變標(biāo)志。 總之，該時(shí)期形成了產(chǎn)業(yè)政策在橫向和縱向上的主體框架：以綱領(lǐng)性的總體產(chǎn)業(yè)政策來(lái)確定優(yōu)先發(fā)展的順序和方向，以特定的政策規(guī)劃在縱向上發(fā)展某一產(chǎn)業(yè)。

第四階段，新世紀(jì)的產(chǎn)業(yè)政策肩負(fù)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的使命，行政手段大量嵌入。伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的深入，產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)也不再是推動(dòng)總體產(chǎn)業(yè)發(fā)展而是被賦予了經(jīng)濟(jì)調(diào)控的任務(wù)。一方面，政府在橫向與縱向上同時(shí)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與結(jié)構(gòu)調(diào)整。橫向上以產(chǎn)業(yè)升級(jí)政策為主，例如，在鼓勵(lì)類、限制類、淘汰類的產(chǎn)業(yè)目錄中提出明確要求； 縱向上以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為主，相繼制定了多個(gè)行業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整政策與行業(yè)規(guī)劃。 另一方面，政府通過(guò)制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展路線的方式，推動(dòng)國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)和新興產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。例如，政府提出了“建設(shè)國(guó)家創(chuàng)新體系”“跨越式發(fā)展”“自主創(chuàng)新”等宏觀戰(zhàn)略 ，陸續(xù)頒布了《中國(guó)制造2025》《新一代人工智能發(fā)展產(chǎn)業(yè)規(guī)劃》等新興產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)規(guī)劃。值得注意的是，該時(shí)期的產(chǎn)業(yè)政策手段也向多元化發(fā)展，出現(xiàn)了行政、法律、財(cái)政、金融和環(huán)保等全方位配套政策，并且隨著產(chǎn)業(yè)政策肩負(fù)了更多宏觀調(diào)控的使命，行政手段開始在政策體系中凸顯。尤其是在金融危機(jī)后，經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入以及宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的復(fù)雜化，使得產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)主體運(yùn)行的趨勢(shì)加劇，行政手段在產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施中發(fā)揮了愈加重要的作用(江飛濤、李曉萍，2010)。

2.產(chǎn)業(yè)政策的類型與工具

我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的類型豐富、政策工具多元。依據(jù)當(dāng)前我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的各類實(shí)踐而言，我們將產(chǎn)業(yè)政策分為三種類型：一是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策，該類型政策主要是確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)與理念，在宏觀層面制定國(guó)家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略或總體的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。最典型政策就是1994年出臺(tái)的《90年代產(chǎn)業(yè)政策綱要》。二是產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策，該類產(chǎn)業(yè)政策以行業(yè)規(guī)制為主，目的是為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，例如，在鋼鐵、電解鋁、水泥等行業(yè)實(shí)施的以淘汰落后產(chǎn)能為主的政策規(guī)制。三是產(chǎn)業(yè)扶持政策，用以扶持部分產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其中，有的是確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)先順序，例如，一些產(chǎn)品指導(dǎo)目錄、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等；有的是以重點(diǎn)扶持某類產(chǎn)業(yè)為主的政策，例如，《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》《集成電路產(chǎn)業(yè)規(guī)劃》等單個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和金融危機(jī)后實(shí)施的十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃等。除了這三種產(chǎn)業(yè)政策類型以外，在產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施過(guò)程中也有一些常用的政策工具，包括目錄指導(dǎo)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目審批與核準(zhǔn)、土地與貸款審批、強(qiáng)制淘汰(限產(chǎn)或清理)等規(guī)制類的政策工具，以及政府補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)基金扶持等扶持類的政策工具。

我國(guó)當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)政策在政策工具上表現(xiàn)出強(qiáng)烈的管制性、替代性與選擇性等特征(江飛濤、李曉萍，2010)。一是政府通過(guò)目錄指導(dǎo)的方式來(lái)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，背后實(shí)則是強(qiáng)制性的行政措施，既干預(yù)了市場(chǎng)運(yùn)行，也不斷強(qiáng)化了政府權(quán)力。二是政府將投資審批核準(zhǔn)與市場(chǎng)準(zhǔn)入等作為推行產(chǎn)業(yè)政策的主要措施。這不僅會(huì)擴(kuò)大政府權(quán)力，還會(huì)干預(yù)微觀市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的運(yùn)行。例如，通過(guò)核準(zhǔn)審批以提高集中度為名的政策措施不利于中小企業(yè)的成長(zhǎng)。 三是政府運(yùn)用綜合性配套政策工具促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施是行政直接干預(yù)的體現(xiàn)。政府部門綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等手段和配以行政問(wèn)責(zé)制，可以調(diào)動(dòng)多個(gè)相關(guān)部門形成強(qiáng)大合力，對(duì)相關(guān)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局、市場(chǎng)格局產(chǎn)生重大影響。例如，金融危機(jī)后我國(guó)陸續(xù)頒布實(shí)施十大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整與振興規(guī)劃，涉及鋼鐵、汽車、船舶、石化、紡織、輕工、有色金屬、裝備制造以及電子信息產(chǎn)業(yè)等多個(gè)行業(yè)，與之配套的實(shí)施細(xì)則多達(dá)160余項(xiàng)。

三、產(chǎn)業(yè)政策的制度塑性

1.產(chǎn)業(yè)政策蘊(yùn)含的治理邏輯

我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的出現(xiàn)很好地幫助政府從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的管理模式過(guò)渡，但產(chǎn)業(yè)政策卻不可避免地延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下政府行政干預(yù)的政策思路和邏輯。進(jìn)入新世紀(jì)后，產(chǎn)業(yè)政策與傳統(tǒng)宏觀調(diào)控逐步接近，甚至成為政府宏觀調(diào)控的操作方式，這在無(wú)形中導(dǎo)致政府回歸到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下偏好的政策工具之中，政府習(xí)慣采用“找抓手、列名單、分任務(wù)、上補(bǔ)貼”等形式實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)。例如，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和淘汰落后產(chǎn)能方面，政府實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策表現(xiàn)出濃厚的依附式邏輯，產(chǎn)業(yè)政策全方位依附于宏觀經(jīng)濟(jì)政策，其以配合經(jīng)濟(jì)周期與宏觀調(diào)控為首要目標(biāo)，協(xié)助政府進(jìn)行宏觀調(diào)控。在扶持新興產(chǎn)業(yè)與實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)彎道超車方面，政府實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策又表現(xiàn)出典型的家長(zhǎng)式邏輯，政府通過(guò)“組合拳、連環(huán)腿”等一系列產(chǎn)業(yè)政策工具，用以全方位孵化幼稚產(chǎn)業(yè)(陳玲，2017)[13]。

近年來(lái)，我國(guó)在產(chǎn)業(yè)政策的工具使用方面有兩個(gè)典型邏輯，背后可以看出來(lái)自政府部門的自利傾向和長(zhǎng)期存在的政績(jī)觀的潛在影響。第一個(gè)典型的政策工具使用邏輯是加強(qiáng)政府決策的自主性。政府傾向于采納那種容易使得政府擁有決策自主的政策工具，因?yàn)橥ㄟ^(guò)使用此類政策工具，政府可以充分地體現(xiàn)自身的自由裁量權(quán)和保持政府的行政權(quán)力。這種典型的邏輯長(zhǎng)久以往就會(huì)帶來(lái)政府干預(yù)的加深。例如，對(duì)企業(yè)設(shè)定明確的規(guī)?；驕?zhǔn)入門檻，對(duì)企業(yè)進(jìn)行審批核準(zhǔn)，對(duì)貸款與土地進(jìn)行審批，采取任務(wù)分解和約束性指標(biāo)的規(guī)制方式等。

第二個(gè)典型的政策工具使用邏輯是加強(qiáng)政府政策實(shí)施的可見性，這不可避免地造成了產(chǎn)業(yè)政策的挑選特性。政府有關(guān)部門或地方政府以取得典型政績(jī)或獲得上級(jí)政府關(guān)注為執(zhí)政目標(biāo)，政府為了讓具體的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的效果得以體現(xiàn)，并在短期內(nèi)效果不容易顯現(xiàn)的情況下，那么，政府則傾向于采取具有“可見性”的政策工具。例如，專事專項(xiàng)推動(dòng)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)基金等等。這類政策工具在使用中可以很容易讓上級(jí)政府或公眾識(shí)別政策有效執(zhí)行信息，而不必等待政策執(zhí)行效果的最終顯現(xiàn)。

表 產(chǎn)業(yè)政策的政策工具與治理邏輯

2.當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域的困境

隨著產(chǎn)業(yè)政策治理邏輯的逐步形成，政府更加傾向于使用加強(qiáng)自身自主性和實(shí)施可見性的政策工具。這兩類政策工具的頻繁使用，導(dǎo)致我國(guó)在多個(gè)領(lǐng)域的政策實(shí)踐中都出現(xiàn)了不同程度的產(chǎn)業(yè)政策失調(diào)現(xiàn)象，引起了廣泛的社會(huì)關(guān)注。

傳統(tǒng)行業(yè)最典型的例子是煤炭和鋼鐵行業(yè)的去產(chǎn)能過(guò)程。經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，去產(chǎn)能成為我國(guó)當(dāng)前產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的核心關(guān)鍵詞。2009年鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃出臺(tái)，提出了控制總量、淘汰落后、聯(lián)合重組、技術(shù)改造、優(yōu)化布局等目標(biāo)，工信部同時(shí)要求鋼鐵行業(yè)必須把控制總量作為首要任務(wù)。鋼鐵行業(yè)進(jìn)入去產(chǎn)能的進(jìn)程中，但這些以行政干預(yù)為主的規(guī)制政策并未能有效抑制鋼鐵行業(yè)的過(guò)剩產(chǎn)能，反而出現(xiàn)大量虛假“騙補(bǔ)”的行為。2015年后，鋼鐵行業(yè)又開始新一輪淘汰落后產(chǎn)能，鋼鐵的產(chǎn)能調(diào)控陷進(jìn)了越調(diào)控越失控的惡性循環(huán)怪圈。這一問(wèn)題也出現(xiàn)在煤炭行業(yè)。2009年煤炭行業(yè)實(shí)施了大范圍的兼并重組，產(chǎn)業(yè)集中度得到了快速提高，但是產(chǎn)業(yè)集中度提高的同時(shí)，煤炭產(chǎn)能過(guò)剩也隨之而來(lái)。從2015年起，煤炭行業(yè)實(shí)施了以強(qiáng)制性行政限產(chǎn)為主的產(chǎn)業(yè)規(guī)制措施，并且政府對(duì)價(jià)格進(jìn)行了直接或間接的干預(yù)。行政限產(chǎn)快速抑制了煤炭產(chǎn)能的施放，但并未帶來(lái)落后產(chǎn)能的退出和產(chǎn)能利用率的提高，煤炭?jī)r(jià)格反而開始快速攀升，新一輪的產(chǎn)能擴(kuò)張或?qū)?lái)臨。

對(duì)于戰(zhàn)略新興行業(yè)而言，一旦政府認(rèn)定了產(chǎn)業(yè)未來(lái)的發(fā)展?jié)摿?，就?huì)制定一攬子推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，并與財(cái)政、稅收、金融以及行政許可等政策互嵌。在現(xiàn)實(shí)中，這類產(chǎn)業(yè)政策的結(jié)果常常事與愿違，伴隨企業(yè)盲目投資和快速擴(kuò)張，正常的供給需求關(guān)系失衡，產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨危機(jī)。隨后政府又急于制定新的產(chǎn)業(yè)干預(yù)政策試圖對(duì)政策問(wèn)題做出調(diào)整和修復(fù)，產(chǎn)業(yè)政策失誤帶來(lái)的問(wèn)題成為政府繼續(xù)干預(yù)產(chǎn)業(yè)的理由。光伏產(chǎn)業(yè)就是一個(gè)典型的代表。在2010年《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》政策信號(hào)下，大量光伏企業(yè)快速擴(kuò)張產(chǎn)能規(guī)模。然而，到2011年末，光伏市場(chǎng)開始出現(xiàn)供需失衡、企業(yè)出現(xiàn)嚴(yán)重的經(jīng)營(yíng)虧損，同時(shí)光伏產(chǎn)業(yè)又遭遇美國(guó)“雙反”調(diào)查和歐洲補(bǔ)貼削減，致使產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩。再如，在新能源汽車的發(fā)展中，政府通過(guò)購(gòu)置補(bǔ)貼、充電樁建設(shè)、產(chǎn)品目錄來(lái)扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但卻催生出大量汽車企業(yè)互相勾結(jié)的“騙補(bǔ)”丑聞。

3.其他政策領(lǐng)域受到的影響

不論政府和市場(chǎng)的天然關(guān)系如何，事實(shí)上，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中選擇實(shí)施與運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策就有可能給政府運(yùn)行帶來(lái)不可逆的、擴(kuò)散式的制度影響。具體來(lái)說(shuō)，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施手段會(huì)反塑一國(guó)政府運(yùn)行的思維，并通過(guò)政府體制與政策執(zhí)行邏輯的交互影響，改變其他政策領(lǐng)域的治理范式。其最直接的表現(xiàn)就是政府在其他政策領(lǐng)域的實(shí)踐中，會(huì)沿用產(chǎn)業(yè)政策一以貫之的治理邏輯。所謂制度塑性，即制度在既有政策領(lǐng)域的實(shí)踐中被塑造而難以保持彈性，進(jìn)而持續(xù)影響其他政策領(lǐng)域的治理邏輯[14]。政府當(dāng)前在諸多政策領(lǐng)域的實(shí)踐中，正在沿用產(chǎn)業(yè)政策的治理邏輯，例如，環(huán)保和創(chuàng)新領(lǐng)域。這使得本應(yīng)是科學(xué)導(dǎo)向或精細(xì)化治理的政策領(lǐng)域發(fā)生了政策工具的錯(cuò)配。這一錯(cuò)配不僅會(huì)導(dǎo)致部門利益和地方市場(chǎng)格局嵌入，行政干預(yù)加深，還會(huì)導(dǎo)致短期政策效果好，而長(zhǎng)期政策實(shí)施失敗，產(chǎn)業(yè)政策僅成為實(shí)現(xiàn)短期目標(biāo)、緩解政府壓力的工具。

在環(huán)境治理過(guò)程中，政府曾多次采用企業(yè)準(zhǔn)入和設(shè)定市場(chǎng)門檻的方式來(lái)快速實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)環(huán)境不友好性生產(chǎn)行為的規(guī)制，希望在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)良好的環(huán)境治理效果。其中，最典型例子是鉛蓄電池的污染防治?！笆晃濉蹦┢?，我國(guó)兒童血鉛中毒事件的集中爆發(fā)，鉛蓄電池行業(yè)成為我國(guó)環(huán)境監(jiān)管部門關(guān)注的重點(diǎn)。血鉛事件的矛頭指向鉛蓄電池產(chǎn)業(yè)在生產(chǎn)、運(yùn)輸和回收過(guò)程中出現(xiàn)的鉛污染問(wèn)題，因而使得鉛蓄電池的生產(chǎn)企業(yè)成為眾矢之的。從2009年開始，鉛蓄電池業(yè)內(nèi)刮起環(huán)保風(fēng)暴：以重金屬專項(xiàng)檢查為主，查處不符合生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，并開始實(shí)施“行業(yè)準(zhǔn)入”與“環(huán)保核查”的制度。從2011年2月到2012年12月，國(guó)家采取了三項(xiàng)主要策略來(lái)規(guī)制鉛蓄電池產(chǎn)業(yè)，分別為關(guān)閉不符合條件的企業(yè)，提升現(xiàn)有企業(yè)的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，遷移符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)遷移到專門的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。2012年5月，工信部與環(huán)保部共同發(fā)布《鉛蓄電池行業(yè)準(zhǔn)入條件》，在總量控制、產(chǎn)業(yè)布局、技術(shù)裝備、環(huán)境保護(hù)以及安全與職業(yè)衛(wèi)生等多個(gè)方面提出了明確要求。大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)整治之后，我國(guó)存在的鉛污染狀況得到了明顯改善，但是鉛蓄電池行業(yè)污染防治情況依然不容樂(lè)觀。大量鉛污染問(wèn)題依然存在于鉛蓄電池的回收處置、轉(zhuǎn)移運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)，并且行業(yè)非法生產(chǎn)引起的污染防治問(wèn)題未能有效根治。更為嚴(yán)重的是，行業(yè)準(zhǔn)入和環(huán)保核查的產(chǎn)業(yè)政策式的治理行為使得鉛蓄電池行業(yè)大量小微企業(yè)消亡，甚至原先合法小企業(yè)轉(zhuǎn)移到非法生產(chǎn)之列，帶來(lái)愈加復(fù)雜的治理難題。

在創(chuàng)新領(lǐng)域，為了推動(dòng)技術(shù)的快速發(fā)展，政府采用了大量資本投入、政策性補(bǔ)貼和設(shè)立產(chǎn)業(yè)園區(qū)等方式用以扶持、促進(jìn)和培育創(chuàng)新能力。近期國(guó)家在集成電路領(lǐng)域頒布的一系列政策就是一類在產(chǎn)業(yè)政策制度塑性的影響下的政策領(lǐng)域代表。當(dāng)前，信息革命催生了大量芯片需求，集成電力進(jìn)入到新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)期。但是，我國(guó)集成電路進(jìn)口額巨大，自給率不足，關(guān)鍵部件與設(shè)備依賴進(jìn)口，與世界先進(jìn)技術(shù)水平仍有差距。為了在第四次工業(yè)革命到來(lái)的關(guān)鍵時(shí)期搶占先機(jī)，培育集成電路的技術(shù)創(chuàng)新能力，政府實(shí)施了一系列政策以引導(dǎo)創(chuàng)新，鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)海外并購(gòu)的方式獲得先進(jìn)技術(shù)，包括制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、成立產(chǎn)業(yè)投資基金等。 在總額高達(dá)3 000多億的大基金和地方基金支持下，我國(guó)集成電路產(chǎn)業(yè)開始新一輪重組和擴(kuò)張。 很快，我國(guó)集成電路產(chǎn)業(yè)的海外并購(gòu)行為引起先進(jìn)國(guó)家的警覺(jué)，實(shí)質(zhì)性的通過(guò)并購(gòu)獲得技術(shù)能力快速提升的方式受到阻礙。例如，2015年7月中國(guó)清華紫光集團(tuán)出價(jià)230億美元收購(gòu)美國(guó)內(nèi)存芯片制造商美光科技公司，隨即美國(guó)海外投資委員會(huì)(CFIUS)宣布阻止“可能危及美國(guó)國(guó)家安全的并購(gòu)”。2015年9月紫光股份宣布擬通過(guò)下屬香港全資子公司紫光聯(lián)合投資認(rèn)購(gòu)美國(guó)西部數(shù)據(jù)新發(fā)行的普通股，但作為美國(guó)國(guó)家安全“嚴(yán)密看管”的先進(jìn)存儲(chǔ)技術(shù)擁有者，由于協(xié)議遭到了CFIUS調(diào)查，西部數(shù)據(jù)最后終止了協(xié)議。

四、制度塑性的破解路徑

產(chǎn)業(yè)政策治理邏輯可能影響其他領(lǐng)域治理模式的精細(xì)化，最終阻礙改革紅利的釋放。例如，在環(huán)保等監(jiān)管領(lǐng)域，本應(yīng)該是精細(xì)化治理，抑或是科學(xué)的治理，卻出現(xiàn)了采用準(zhǔn)入和設(shè)定門檻等粗暴的行政化解決措施。在政府產(chǎn)業(yè)政策制度塑性的影響下，產(chǎn)業(yè)政策式的治理邏輯有可能帶來(lái)部門利益與政府角色越位，帶來(lái)其自主擴(kuò)張的慣性，影響市場(chǎng)運(yùn)行。對(duì)傳統(tǒng)行業(yè)而言，在產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施過(guò)程中應(yīng)避免目標(biāo)混淆，堅(jiān)持政策一致性，要做好全產(chǎn)業(yè)鏈的統(tǒng)籌規(guī)劃，避免一盤散沙式的治理方式。對(duì)新興產(chǎn)業(yè)而言，需要充分理解創(chuàng)新的不可預(yù)見性和不確定性，不要急于做出規(guī)劃，需謹(jǐn)慎做出決策，要克服用力過(guò)猛、著急扶持等心態(tài)，兼顧各方利益訴求。

短期破解產(chǎn)業(yè)政策治理邏輯的解決辦法是采用負(fù)面清單邏輯，減少行政審批的過(guò)度使用。第一，采用負(fù)面清單的邏輯。負(fù)面清單管理是市場(chǎng)準(zhǔn)入方式和政府管理方式的重大變革，有利于規(guī)范和約束政府行為，為企業(yè)創(chuàng)造穩(wěn)定、透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境[15]。然而，使用負(fù)面清單雖然可以在短期內(nèi)斬?cái)嗾诙鄠€(gè)領(lǐng)域的治理邏輯，但本質(zhì)上仍然是一類簡(jiǎn)單粗暴的治理方式。該模式秉承了“防火墻”邏輯，治標(biāo)不治本。第二，減少行政審批。行政批文方式容易造成權(quán)責(zé)不分，矛盾沖突頻現(xiàn)，并且行政命令的非持久性和不確定性還容易導(dǎo)致地方政府在政策執(zhí)行中采取短視的態(tài)度。因此，減少甚至擺脫行政化手段對(duì)治理過(guò)程的干擾將是今后產(chǎn)業(yè)政策制定與實(shí)施過(guò)程中的重要優(yōu)化環(huán)節(jié)。

長(zhǎng)期的解決辦法則是通過(guò)完善政策決策體系，清晰界定各方權(quán)責(zé)，從源頭上避免政府運(yùn)行邏輯與產(chǎn)業(yè)政策邏輯過(guò)度融合。第一，完善政策決策體系。在決策階段落實(shí)公眾參與機(jī)制，廣泛接受公眾力量的有效監(jiān)督，增加政府政策的透明度，確保產(chǎn)業(yè)政策決策的合法、科學(xué)、民主，最大限度地減少產(chǎn)業(yè)政策的無(wú)效性。在執(zhí)行階段，建立國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策評(píng)估與審議制度，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施績(jī)效的監(jiān)督、檢查與科學(xué)評(píng)估，及時(shí)做出公正客觀地評(píng)估分析。第二，引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行政策評(píng)估。合理界定與調(diào)整地方制定產(chǎn)業(yè)政策的決策權(quán)限，引入相對(duì)獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)政策第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，確保產(chǎn)業(yè)政策的科學(xué)性、權(quán)威性和有效性。

[1] 林毅夫：《產(chǎn)業(yè)政策與國(guó)家發(fā)展：新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角》，《比較》2016年第6期。

[2] 張維迎：《我為什么反對(duì)產(chǎn)業(yè)政策——與林毅夫辯》，《比較》2016年第6期。

[3] 顧昕：《重建產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，《比較》2016年第6期。

[4] 江飛濤、李曉萍：《產(chǎn)業(yè)政策中的市場(chǎng)與政府：從林毅夫，張維迎產(chǎn)業(yè)政策之爭(zhēng)說(shuō)起》，《財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究》2018年第1期。

[5] 王勇：《論有效市場(chǎng)與有為政府：新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)下的產(chǎn)業(yè)政策》，《學(xué)習(xí)與探索》2017年第4期。

[6] Johnson, C.A.,MITIandtheJapaneseMiracle， Chicago: Stanford University Press, 1982.

[7] Amsden, A.H.,“Why isn’t the Whole World Experimenting with the East Asian Model to Develop?: Review of the East Asian Miracle”，WorldDevelopment, Vol.22,No.4，1994，pp.627-633.

[8] Wade, R.,GoverningtheMarket:EconomicTheoryandtheRoleofGovernmentinEastAsianIndustrialization，Princeton: Princeton University Press，2004.

[9] Rodrik, D.,“Normalizing Industrial Policy：The International Bank for Reconstruction and Development”, The Commission on Growth and Development Working Paper Series，2008.

[10] 顧昕、張建君: 《挑選贏家還是提供服務(wù)?——產(chǎn)業(yè)政策的制度基礎(chǔ)與施政選擇》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2014年第1期。

[11] 葛建新：《市場(chǎng)機(jī)制與政府干預(yù)——對(duì)我國(guó)實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策的幾點(diǎn)思考》, 《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2002年第5期。

[12] 李敬輝：《新時(shí)期中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策研究》,哈爾濱工程大學(xué)博(碩)士學(xué)位論文2005年。

[13] 陳玲：《產(chǎn)業(yè)政策決策如何迎面“深度不確定性》，《探索與爭(zhēng)鳴》2017年第2期。

[14] Amsden,A.H.,Asia’sNentGiant:SouthKoreaandLateIndustrialization,New York:Oxford University Press，1989.

[15] Rodrik.D.,“The return of industrial Policy”,ProjectSyndicate,No.12，2010.

·評(píng)論·

產(chǎn)業(yè)政策的能力和激勵(lì)基礎(chǔ)

評(píng)論人：賀 俊

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100836)

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“技術(shù)集成能力對(duì)復(fù)雜裝備性能的影響研究”(16BGL040)

作者簡(jiǎn)介：賀俊，1976年生，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。

產(chǎn)業(yè)政策是一種政府行為。然而，既有的產(chǎn)業(yè)政策研究卻常常抽象掉作為產(chǎn)業(yè)政策主體的政府的激勵(lì)結(jié)構(gòu)和能力的差異性。如果將產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施視為一系列由政府活動(dòng)所組成的過(guò)程，那么，任何試圖揭示產(chǎn)業(yè)政策制定、實(shí)施及其效果的研究，都應(yīng)當(dāng)將政府的能力和激勵(lì)納入其分析邏輯和框架。本期刊載的三篇產(chǎn)業(yè)政策論文正是這方面努力的成果。其中，封凱棟等(2018)將政府的產(chǎn)業(yè)管理能力作為分析產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行效果的主要解釋變量，趙靜等(2018)從政府部門的自利傾向和長(zhǎng)期存在的政績(jī)觀等激勵(lì)維度觀察中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施過(guò)程，呂鐵等(2018)則同時(shí)考慮到政府的能力和激勵(lì)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行效果的動(dòng)態(tài)影響。

基于新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策研究常常忽略了政府能力的結(jié)構(gòu)性特征對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的影響。然而，作為產(chǎn)業(yè)政策制定和實(shí)施主體的政府能力對(duì)產(chǎn)業(yè)政策效果的影響，即便不能說(shuō)是決定性的，也至少與政府的利己動(dòng)機(jī)同等重要。進(jìn)一步，政府的能力甚至?xí)绊懙秸岳麆?dòng)機(jī)的強(qiáng)弱——如果政府缺乏制定和實(shí)施有效的產(chǎn)業(yè)政策的能力，則該政府更傾向于濫用產(chǎn)業(yè)政策來(lái)設(shè)租。封凱棟等(2018)延續(xù)了其與路風(fēng)等研究者強(qiáng)調(diào)政府能力對(duì)產(chǎn)業(yè)政策有效性影響的觀點(diǎn)，他們認(rèn)為，政府工業(yè)知識(shí)的喪失，是因?yàn)槠鋯适Я藢W(xué)習(xí)過(guò)程得以開展的基礎(chǔ)，即政府主管部門與工業(yè)企業(yè)之間發(fā)生的實(shí)質(zhì)性的互動(dòng)聯(lián)系；政府是由不同部門組成的，政府補(bǔ)貼政策也是由不同部門制定和執(zhí)行的，在實(shí)踐中往往遵循不同的邏輯，會(huì)產(chǎn)生不同的效果。因此，必須將政府與企業(yè)的互動(dòng)和政府所掌握的工業(yè)知識(shí)納入產(chǎn)業(yè)政策績(jī)效的分析。賀俊等(2017)的研究也發(fā)現(xiàn)，原鐵道部作為運(yùn)營(yíng)商和技術(shù)集成者所形成的技術(shù)和市場(chǎng)知識(shí)是中國(guó)高鐵成功趕超的重要條件，從而進(jìn)一步豐富了(封凱棟等，2018)提出的理論命題的案例支撐。

趙靜等(2018)從制度塑性的角度解釋為什么政府有動(dòng)機(jī)選擇相對(duì)無(wú)效的產(chǎn)業(yè)政策工具，為什么我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策在政策工具上表現(xiàn)出強(qiáng)烈的管制性、替代性與選擇性特征。在他們的分析框架里，政府部門的自利傾向和長(zhǎng)期存在的政績(jī)觀導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策工具選擇偏誤的機(jī)制主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是為了加強(qiáng)政府決策的自主性，即政府傾向于采納那種容易使得政府擁有自由裁量權(quán)的政策工具，如對(duì)企業(yè)設(shè)定明確的規(guī)?；驕?zhǔn)入門檻、對(duì)企業(yè)進(jìn)行審批核準(zhǔn)、對(duì)貸款與土地進(jìn)行審批等，借此實(shí)現(xiàn)其自由裁量權(quán)和保持政府的行政權(quán)力。二是加強(qiáng)政策實(shí)施的可見性，這種傾向促使政府有關(guān)部門或地方政府以取得典型政績(jī)或獲得上級(jí)政府關(guān)注為執(zhí)政目標(biāo)，從而進(jìn)一步導(dǎo)致政府產(chǎn)業(yè)工具選擇活動(dòng)的扭曲。該文的理論貢獻(xiàn)在于，其提出的制度塑性概念強(qiáng)調(diào)了產(chǎn)業(yè)政策由于嵌入在有關(guān)政府的一系列制度中，因而產(chǎn)業(yè)政策治理表現(xiàn)出很強(qiáng)的路徑依賴和鎖定特征。這樣的理論主張與(呂鐵等，2018)強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策動(dòng)態(tài)有效性的觀點(diǎn)不謀而合。后者認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策和創(chuàng)新體系必須根據(jù)不斷調(diào)整的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境保持足夠的靈活性和動(dòng)態(tài)適應(yīng)性。

呂鐵等(2018)在強(qiáng)調(diào)政府能力和激勵(lì)的同時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)政府的能力和激勵(lì)結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)變化，以及由此決定的政府干預(yù)范圍和方式的動(dòng)態(tài)有效性。他們認(rèn)為，隨著政府企業(yè)間關(guān)系、產(chǎn)業(yè)技術(shù)能力、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)、微觀主體治理機(jī)制以及當(dāng)事人社會(huì)關(guān)系的深刻變化，那些曾經(jīng)促成中國(guó)高鐵創(chuàng)新發(fā)展的成功因素(如強(qiáng)力的政府干預(yù)、實(shí)用主義的創(chuàng)新分工)，其積極效應(yīng)可能弱化甚至成為負(fù)面制約。因此，產(chǎn)業(yè)政策和部門創(chuàng)新體系的有效性總是情境和階段特定的，能夠不斷適應(yīng)新的市場(chǎng)條件和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)政策和部門創(chuàng)新體系的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性，才是一個(gè)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展的根本保障。而促成產(chǎn)業(yè)政策動(dòng)態(tài)有效的一個(gè)重要條件，是政府和企業(yè)保持緊密的合作和互動(dòng)。這樣的理論命題與(封凱棟等，2018)強(qiáng)調(diào)通過(guò)政企互動(dòng)強(qiáng)化政府工業(yè)知識(shí)的觀點(diǎn)，共同構(gòu)成了對(duì)政企互動(dòng)合作行為合理性的完整解釋。

綜合以上討論，本期三篇論文的要旨在于，一是需要從能力和激勵(lì)兩個(gè)角度完整理解產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施效果；二是無(wú)論是政府能力還是政府的激勵(lì)結(jié)構(gòu)都是動(dòng)態(tài)變化的，政府與企業(yè)的互動(dòng)和合作決定了政府的產(chǎn)業(yè)政策制定和實(shí)施能力，而產(chǎn)業(yè)政策所嵌入的制度基礎(chǔ)決定了產(chǎn)業(yè)政策的動(dòng)態(tài)有效性。