基于國(guó)家主體功能區(qū)定位的水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探索

楊 晴，張夢(mèng)然，邱 冰，李 林

（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，100120，北京）

建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、推動(dòng)資源在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中起決定作用的重要舉措，也有利于推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)現(xiàn)從行政手段為主向綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和行政手段的轉(zhuǎn)變，有利于推進(jìn)資源的可持續(xù)利用，加快環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)、不同利益群體的和諧發(fā)展。生態(tài)補(bǔ)償涉及復(fù)雜的利益關(guān)系調(diào)整，目前對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑硇蕴接戄^多，針對(duì)具體地區(qū)、流域的實(shí)踐探索較少，尤其是缺乏經(jīng)過檢驗(yàn)的生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)方法與政策體系。因此，開展生態(tài)補(bǔ)償研究工作，探索建立生態(tài)補(bǔ)償范圍、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償對(duì)象等，為生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施提供技術(shù)支撐具有重要意義。

一、基于國(guó)家主體功能區(qū)定位的水生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵

1.國(guó)家國(guó)土空間劃分

2010年12月，國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)〔2010〕46號(hào)正式印發(fā)了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)4類。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、人口比較密集、開發(fā)強(qiáng)度較高、資源環(huán)境問題更加突出，從而應(yīng)該優(yōu)化進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的城市化地區(qū)。重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域是有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿^大、集聚人口和經(jīng)濟(jì)的條件較好，從而應(yīng)該重點(diǎn)進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的城市化地區(qū)。優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域都屬于城市化地區(qū)，開發(fā)內(nèi)容總體上相同，開發(fā)強(qiáng)度和開發(fā)方式不同。限制開發(fā)區(qū)域分為2類：一類是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，即耕地較多、農(nóng)業(yè)發(fā)展條件較好，盡管也適宜工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，但從保障國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品安全以及中華民族永續(xù)發(fā)展的需要出發(fā)，把增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力作為發(fā)展的首要任務(wù)，從而限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的地區(qū)；另一類是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，即生態(tài)系統(tǒng)脆弱或生態(tài)功能重要，資源環(huán)境承載能力較低，不具備大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的條件，把增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力作為首要任務(wù)，從而限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的地區(qū)。禁止開發(fā)區(qū)域是依法設(shè)立的各級(jí)各類自然文化資源保護(hù)區(qū)域，以及其他禁止進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)、需要特殊保護(hù)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。國(guó)家層面禁止開發(fā)區(qū)域包括國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園和國(guó)家地質(zhì)公園，省級(jí)層面的禁止開發(fā)區(qū)域包括省級(jí)及以下各級(jí)各類自然文化資源保護(hù)區(qū)域、重要水源地以及其他省級(jí)人民政府根據(jù)需要確定的禁止開發(fā)區(qū)域。

國(guó)土空間中各類主體功能區(qū)，在全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有同等重要的地位，只是在國(guó)家戰(zhàn)略層面中其主體功能定位不同，國(guó)家對(duì)于空間利用的方式有所區(qū)別，既要支持對(duì)開發(fā)利用區(qū)的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)開發(fā)，也要支持對(duì)重要生態(tài)功能區(qū)的各類資源的可持續(xù)保護(hù)。對(duì)于不同的主體功能區(qū)，國(guó)家支持的側(cè)重點(diǎn)有所不同，其核心目的是達(dá)到資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等協(xié)調(diào)、有序、可持續(xù)發(fā)展。對(duì)城市化地區(qū)主要支持其集聚人口和經(jīng)濟(jì)，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主要支持其增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)主要支持其保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境。

《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》根據(jù)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)格局、生態(tài)環(huán)境敏感性與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能等空間劃分要求，將國(guó)土空間區(qū)域劃分為不同生態(tài)功能的地區(qū)，依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性，劃分9個(gè)生態(tài)功能類型。生態(tài)調(diào)節(jié)功能包括水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護(hù)、土壤保持、防風(fēng)固沙、洪水調(diào)蓄5個(gè)類型；產(chǎn)品提供功能包括農(nóng)產(chǎn)品和林產(chǎn)品提供2個(gè)類型；人居保障功能包括人口和經(jīng)濟(jì)密集的大都市群和重點(diǎn)城鎮(zhèn)群2個(gè)類型。

我國(guó)國(guó)土空間開發(fā)利用，要依據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，?duì)國(guó)土空間進(jìn)行功能用途劃分，構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，在不同空間實(shí)行差異化管理措施。

2.我國(guó)水資源權(quán)屬與初始水權(quán)分配

水生態(tài)空間具有重要的資源功能和生態(tài)功能。與水相關(guān)的自然資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)主要是確定水域、岸線等水生態(tài)空間范圍及所有權(quán)，分清水資源所有權(quán)、使用權(quán)及使用量，明晰相關(guān)產(chǎn)權(quán)的所有人職責(zé)和權(quán)益、使用權(quán)的歸屬關(guān)系和權(quán)利義務(wù)。水權(quán)制度由水資源所有制度、水資源使用制度和水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度組成。

水資源所有權(quán)是由國(guó)家所有制形式?jīng)Q定的，是水資源的所有制在法律上的表現(xiàn)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，水流屬于國(guó)家所有，即全民所有；《中華人民共和國(guó)水法》明確規(guī)定，水資源屬于國(guó)家所有，水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫中的水，歸各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用。

水資源使用權(quán)確權(quán)是以區(qū)域用水總量控制指標(biāo)和江河水量分配方案為依據(jù)，在水資源使用權(quán)中，要充分考慮水資源作為自然資源資產(chǎn)的特殊性和屬性。《中華人民共和國(guó)水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》規(guī)定國(guó)家對(duì)水資源依法實(shí)行取水許可制度和有償使用制度。直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)，取得取水權(quán)。擁有水資源使用權(quán)的用水戶，按照有關(guān)法律法規(guī)和政策接受水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。如遇特殊情形（如干旱年份），具有管理權(quán)限的水行政主管部門或流域管理機(jī)構(gòu)可以依法對(duì)取用水量予以調(diào)整。

因此，水資源所有權(quán)是歸國(guó)家所有，水資源使用權(quán)首先由流域機(jī)構(gòu)組織制定流域分水方案，分配到各個(gè)省區(qū)。在此基礎(chǔ)上，各地方水行政主管部門對(duì)其所擁有的水資源使用權(quán)進(jìn)一步分配，確定各地市所有的初始水資源使用權(quán)。

3.基于水權(quán)制度的水生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

目前，我國(guó)尚未針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償問題出臺(tái)專門的法律，有關(guān)內(nèi)容分散體現(xiàn)在有關(guān)法律法規(guī)中?！吨腥A人民共和國(guó)水法》確立了水資源有償使用制度?！吨腥A人民共和國(guó)水土保持法》對(duì)國(guó)家在治理水土流失方面的責(zé)任和義務(wù)、建設(shè)過程中發(fā)生的水土流失責(zé)任以及水土保持補(bǔ)償費(fèi)等進(jìn)行了規(guī)定：因生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損壞水土保持設(shè)施、地貌植被不能恢復(fù)水土保持功能的，應(yīng)當(dāng)繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)；第三十一條還規(guī)定，國(guó)家加強(qiáng)江河源頭區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)水土流失的預(yù)防和治理工作，多渠道籌集資金，將水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償納入國(guó)家建立的生態(tài)效益補(bǔ)償制度?！吨腥A人民共和國(guó)水污染防治法》第八條規(guī)定，國(guó)家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對(duì)位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，國(guó)家加大對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力。

水生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵是：以保護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、促進(jìn)人水和諧為目的，運(yùn)用財(cái)政、稅費(fèi)、市場(chǎng)等手段，調(diào)節(jié)水生態(tài)保護(hù)相關(guān)利益方的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，以公平分配相關(guān)各方的責(zé)任和義務(wù)，并實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展良性循環(huán)的一種機(jī)制。

從水生態(tài)主體功能保護(hù)與維護(hù)角度出發(fā)，水生態(tài)補(bǔ)償具體含義是：為保障水生態(tài)系統(tǒng)的水生態(tài)服務(wù)功能（如生態(tài)調(diào)節(jié)、提供產(chǎn)品等）可持續(xù)，避免人類活動(dòng)對(duì)其產(chǎn)生干擾，水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功效下降、衰退甚至喪失，水生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)者為了修護(hù)、維持水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能所需付出的代價(jià)。

從保證水資源使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)角度出發(fā)，水生態(tài)補(bǔ)償具體含義是：在水資源使用權(quán)初始分配完成后，為了發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定作用，通過建立水權(quán)交易市場(chǎng)，水權(quán)受讓方向水權(quán)轉(zhuǎn)讓方付出的獲取水資源使用權(quán)的成本。

二、水生態(tài)補(bǔ)償范圍與補(bǔ)償內(nèi)容分析

基于水生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵和補(bǔ)償要求，水生態(tài)補(bǔ)償范圍的確定主要涉及與水相關(guān)的各方損益共同體。補(bǔ)償范圍確定的原則首先要考慮水生態(tài)空間使用和功能保護(hù)的產(chǎn)責(zé)權(quán)利等關(guān)系，也要考慮水生態(tài)功能保護(hù)與維護(hù)的具體需要。

1.水生態(tài)補(bǔ)償范圍確定原則

①產(chǎn)責(zé)權(quán)利統(tǒng)籌性原則。在確定生態(tài)補(bǔ)償范圍時(shí)，要首先明確水資源的產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)的歸屬關(guān)系；其次在統(tǒng)籌公正、公平的前提下，按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的總體要求，明確水資源開發(fā)利用責(zé)任和義務(wù)；依據(jù)相關(guān)規(guī)劃和有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，劃定水域、岸線、水源涵養(yǎng)、水土保持等功能區(qū)劃，明確水生態(tài)功能分區(qū)用途和管理要求，落實(shí)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任；堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，圍繞水資源開發(fā)利用與保護(hù)過程中的損益關(guān)系，厘清相關(guān)方的利益關(guān)系。

②生態(tài)保護(hù)系統(tǒng)性原則。在確定補(bǔ)償范圍時(shí)，根據(jù)生態(tài)文明體制改革總體方案要求，牢固樹立山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的理念；按照生態(tài)功能的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素，對(duì)水域、岸線、水源涵養(yǎng)區(qū)等進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理；維持區(qū)域整體水生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定；增強(qiáng)水生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)能力，使水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能具有可持續(xù)性；按照系統(tǒng)治理的要求，考慮不同區(qū)域?qū)ΡＷo(hù)水生態(tài)功能的相互作用，維護(hù)生態(tài)平衡。

③生態(tài)維護(hù)針對(duì)性原則。水生態(tài)補(bǔ)償范圍的確定，一方面要體現(xiàn)聚焦對(duì)整體水生態(tài)系統(tǒng)功能發(fā)揮起關(guān)鍵作用的核心區(qū)域，聚焦補(bǔ)償措施實(shí)施社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益最優(yōu)的區(qū)域；另一方面要充分體現(xiàn)水生態(tài)功能保護(hù)者應(yīng)獲得的權(quán)益，充分調(diào)動(dòng)保護(hù)者對(duì)生態(tài)功能保護(hù)的自覺意識(shí)和積極性。

新安江水庫 韋鳳年 攝

2.水生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象分析

生態(tài)補(bǔ)償?shù)某霭l(fā)點(diǎn)是恢復(fù)和保障流域的水生態(tài)空間、水量、水質(zhì)穩(wěn)定，使區(qū)域整體的水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能在可持續(xù)的情況下，還能夠有所提升。生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆淠_點(diǎn)是通過落實(shí)對(duì)具體“個(gè)體”的補(bǔ)償，調(diào)整“個(gè)體與個(gè)體”的關(guān)系來實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)水生態(tài)功能的保護(hù)和維護(hù)。

從水生態(tài)主體功能保護(hù)與維護(hù)的對(duì)象看，主要是從事區(qū)域水源涵養(yǎng)與保護(hù)、已退化的水生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和建設(shè)活動(dòng)，向下游區(qū)域和其他利益相關(guān)方輸出水生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品的行為主體，包括水生態(tài)功能區(qū)所在地方政府，在功能區(qū)內(nèi)及周邊生活、生產(chǎn)的居民和從事水源涵養(yǎng)與保護(hù)、水生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和建設(shè)活動(dòng)的企業(yè)等。這些“個(gè)體”需要肩負(fù)水生態(tài)功能保護(hù)與維護(hù)的重要責(zé)任。

從水資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)象看，初始水權(quán)擁有的“個(gè)體”在轉(zhuǎn)讓水資源使用權(quán)后，成為水權(quán)受讓方需要補(bǔ)償?shù)闹饕獙?duì)象。

3.水生態(tài)補(bǔ)償措施內(nèi)容分析

水生態(tài)的核心元素包括水生態(tài)空間以及水量（流量過程）、水質(zhì)等。要保證水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的穩(wěn)定，就意味著要保證水生態(tài)空間、水量、水質(zhì)穩(wěn)定，為此需承擔(dān)的生態(tài)保護(hù)責(zé)任、相應(yīng)增加的生態(tài)保護(hù)成本應(yīng)納入水生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容。為保障水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的可持續(xù)，既要采取措施保證水生態(tài)空間相對(duì)穩(wěn)定，還要體現(xiàn)水資源節(jié)約與開源并舉、污染物防控與監(jiān)管并重等。

維護(hù)水生態(tài)空間穩(wěn)定，需要采取的措施主要有：界定水生態(tài)空間，劃定水生態(tài)保護(hù)紅線，開展生態(tài)移民、退耕還林，逐步恢復(fù)被侵占的水生態(tài)空間；對(duì)禁止開發(fā)區(qū)域?qū)嵤┓庥Ｗo(hù)，開展飲用水水源地保護(hù)區(qū)劃界和隔離防護(hù)；實(shí)施重要水域水生生物關(guān)鍵棲息地生境功能修復(fù)和增殖放流等管控措施；開展流域水量、水質(zhì)監(jiān)測(cè)監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)；協(xié)調(diào)制定流域、區(qū)域水生態(tài)空間管控制度體系。

維持河流天然水量穩(wěn)定，需要采取的措施主要有：開展上游地區(qū)植樹造林、水土保持，積極提高流域上游地區(qū)水源涵養(yǎng)和保持水土的能力；加強(qiáng)流域內(nèi)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推進(jìn)高耗水工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加大工業(yè)節(jié)水改造力度，建設(shè)節(jié)水型園區(qū)，鼓勵(lì)企業(yè)間的串聯(lián)用水、分質(zhì)用水、一水多用和循環(huán)利用；完善灌溉供水體系，加強(qiáng)已有灌區(qū)節(jié)水改造與續(xù)建配套建設(shè)，發(fā)展低壓管道輸水、噴灌、微灌等高效節(jié)水灌溉；加大雨洪資源、海水、中水、礦井水、微咸水等非常規(guī)水源開發(fā)利用力度，實(shí)施再生水利用、雨洪資源利用、海水淡化工程，把非常規(guī)水源納入?yún)^(qū)域水資源統(tǒng)一配置；在有條件的情況下，開展云水資源開發(fā)利用工作。

保障河流水質(zhì)穩(wěn)定，需要采取的措施主要有：調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，淘汰可能對(duì)水質(zhì)造成影響的產(chǎn)業(yè)，嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入，制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入清單；優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局與結(jié)構(gòu)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，推進(jìn)工業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，采取污水集中收集、集中處理、集中排放措施，全面控制污染物排放入河、入渠；實(shí)施雨污分流，完善城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)配套，建設(shè)城鎮(zhèn)生活污水集中處理設(shè)施并向農(nóng)村延伸，實(shí)施農(nóng)村清潔工程；對(duì)污水處理廠進(jìn)行提標(biāo)改造，加強(qiáng)中水回收利用；推進(jìn)河流水環(huán)境綜合整治，開展入河排污口整治、河道清淤、生態(tài)護(hù)岸建設(shè)等。

三、水生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用測(cè)算

水生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用，既要包括符合水生態(tài)主體功能定位要求的、為維護(hù)生態(tài)功能的建設(shè)項(xiàng)目投資成本，也要包括維持生態(tài)功能項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)揮作用的運(yùn)行成本支出。

1.水生態(tài)功能維護(hù)項(xiàng)目建設(shè)

對(duì)于特定的水生態(tài)空間區(qū)域，為維護(hù)水生態(tài)空間主體功能而產(chǎn)生的全部費(fèi)用均應(yīng)納入水生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用，例如水生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)的生態(tài)修復(fù)工程、飲用水水源保護(hù)區(qū)的生態(tài)移民等等。對(duì)具有綜合開發(fā)利用功能的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)首先對(duì)區(qū)域水生態(tài)功能維護(hù)所需的費(fèi)用進(jìn)行分?jǐn)?，不符合水生態(tài)功能的建設(shè)費(fèi)用不應(yīng)納入水生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用。例如灌區(qū)節(jié)水改造后的結(jié)余水量用于灌區(qū)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其所需的投資不應(yīng)納入補(bǔ)償費(fèi)用。

2.水生態(tài)補(bǔ)償工程的年運(yùn)行費(fèi)

為了使特定區(qū)域水生態(tài)維護(hù)項(xiàng)目功能得到可持續(xù)利用，且使水生態(tài)效益最大化，僅考慮水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)等補(bǔ)償工程建設(shè)是不夠的，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償工程的運(yùn)營(yíng)管理。鑒于生態(tài)補(bǔ)償工程大都是具有社會(huì)公共服務(wù)功能，屬于社會(huì)公益性質(zhì)的項(xiàng)目，無財(cái)務(wù)收入或者財(cái)務(wù)收入難以支撐生態(tài)補(bǔ)償工程項(xiàng)目年運(yùn)行費(fèi)用，因此需要建立長(zhǎng)效水生態(tài)補(bǔ)償基金，支付水生態(tài)補(bǔ)償工程的年運(yùn)行費(fèi)，保障水生態(tài)補(bǔ)償工程可持續(xù)利用。

3.水權(quán)交易

水權(quán)在不同的用水戶之間具有不同的價(jià)值增值是水權(quán)交易的根本動(dòng)因，水權(quán)交易是水資源由低效益、低效率的“個(gè)體”向高效益、高效率的“個(gè)體”流轉(zhuǎn)，水權(quán)出讓方的水資源使用價(jià)值是水權(quán)交易價(jià)格和交易費(fèi)用的基礎(chǔ)。水權(quán)出讓方采取相應(yīng)節(jié)水措施節(jié)約的水資源轉(zhuǎn)讓給受讓方時(shí)，節(jié)水措施投入及運(yùn)行費(fèi)用應(yīng)納入水權(quán)交易價(jià)格和費(fèi)用。此外，水權(quán)交易過程中所需繳納的稅金也應(yīng)納入水權(quán)受讓方支付的補(bǔ)償費(fèi)用。

四、水生態(tài)補(bǔ)償方式研究

在行為主體和利益相關(guān)者確立生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系之后，需要根據(jù)補(bǔ)償主體和受償對(duì)象選取適宜的補(bǔ)償方式。生態(tài)補(bǔ)償方式影響補(bǔ)償對(duì)象獲得的補(bǔ)償，從而影響補(bǔ)償對(duì)象保護(hù)修復(fù)生態(tài)的積極性和可持續(xù)性。因此，科學(xué)合理設(shè)計(jì)生態(tài)補(bǔ)償方式可確保生態(tài)保護(hù)順利推行和實(shí)施?？紤]到生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制處于探索階段，生態(tài)補(bǔ)償方式宜以政府補(bǔ)償為主導(dǎo)，已建立水權(quán)市場(chǎng)的地方鼓勵(lì)水權(quán)受讓方補(bǔ)償。

1.補(bǔ)償原則

①權(quán)責(zé)統(tǒng)一、合理補(bǔ)償。科學(xué)界定保護(hù)者與受益者權(quán)利義務(wù)，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系和溝通協(xié)調(diào)平臺(tái)建設(shè)，形成受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行機(jī)制。

②政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與。發(fā)揮政府對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主導(dǎo)作用，水生態(tài)補(bǔ)償主要由流域上下游地方政府承擔(dān)，中央財(cái)政對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償給予引導(dǎo)支持，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)予以傾斜。積極培育水權(quán)交易市場(chǎng)，推進(jìn)水權(quán)交易，引導(dǎo)水權(quán)受讓方合理進(jìn)行水生態(tài)補(bǔ)償。

③機(jī)制先行、分步推進(jìn)。加強(qiáng)制度建設(shè)，完善法規(guī)政策，創(chuàng)新體制機(jī)制，推動(dòng)建立水生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。按照一次規(guī)劃、分步實(shí)施的思路，逐步推進(jìn)水生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目實(shí)施。

2.水生態(tài)補(bǔ)償方式

水生態(tài)補(bǔ)償以政府補(bǔ)償為主，同時(shí)考慮水權(quán)受益方補(bǔ)償。政府補(bǔ)償?shù)木唧w方式采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等政策補(bǔ)償與項(xiàng)目補(bǔ)助相結(jié)合的方式。

①政策補(bǔ)償。國(guó)家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等形式，對(duì)從事水生態(tài)功能保護(hù)區(qū)域的水源涵養(yǎng)與保護(hù)、已退化的水生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和建設(shè)活動(dòng)付出的代價(jià)給予相應(yīng)的補(bǔ)償，通過地方政府對(duì)該區(qū)域內(nèi)從事生態(tài)工程建設(shè)和保護(hù)的企業(yè)、團(tuán)體和個(gè)人給予相應(yīng)的補(bǔ)償。另外，對(duì)水生態(tài)保護(hù)和建設(shè)作出貢獻(xiàn)的企業(yè)、團(tuán)體和個(gè)人，也應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償性補(bǔ)助?！吨醒雽?duì)地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》（財(cái)預(yù)〔2017〕126 號(hào)）明確，中央轉(zhuǎn)移支付的范圍包括：限制開發(fā)的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所屬縣和國(guó)家禁止開發(fā)區(qū)域，以及京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展、“兩屏三帶”、海南國(guó)際旅游島等生態(tài)功能重要區(qū)域所屬重點(diǎn)生態(tài)縣域；國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、國(guó)家公園體制試點(diǎn)地區(qū)等試點(diǎn)示范和重大生態(tài)工程建設(shè)地區(qū)；選聘建檔立卡人員為生態(tài)護(hù)林員的區(qū)域。

②項(xiàng)目資助。中央政府對(duì)生態(tài)保護(hù)功能區(qū)域范圍內(nèi)節(jié)約用水、水資源保護(hù)以及水土保持生態(tài)建設(shè)、清潔生產(chǎn)、人才培養(yǎng)、技能培訓(xùn)、解決就業(yè)等以生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的方式給予補(bǔ)助。

③探索水權(quán)交易。通過建立水權(quán)交易平臺(tái)，構(gòu)建水權(quán)交易機(jī)制，水權(quán)獲得者通過產(chǎn)業(yè)升級(jí)、節(jié)水改造等方式結(jié)余出水權(quán)指標(biāo)，通過協(xié)商或拍賣等形式推動(dòng)水權(quán)交易實(shí)施，水權(quán)受讓方付出的資金用于水生態(tài)補(bǔ)償。

3.水生態(tài)補(bǔ)償資金的來源

國(guó)土資源部等部委聯(lián)合頒布的《自然生態(tài)空間用途管制辦法》第二十四條規(guī)定：市縣級(jí)及以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制和多渠道增加生態(tài)建設(shè)投入機(jī)制，采取資金補(bǔ)助、技術(shù)扶持等措施，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)空間保護(hù)的補(bǔ)償。國(guó)家鼓勵(lì)地區(qū)間建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)生態(tài)受益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)之間、流域下游與上游之間，通過資金補(bǔ)助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、移民安置、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實(shí)施補(bǔ)償，共同分擔(dān)生態(tài)保護(hù)任務(wù)。

《中央對(duì)地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》明確提出，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，引導(dǎo)地方政府加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提高國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等生態(tài)功能重要地區(qū)所在地政府的基本公共服務(wù)保障能力，中央政府設(shè)立重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付。

按照上述要求，水生態(tài)補(bǔ)償資金的來源主要包括4類：一是中央政府對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)地方政府以及省級(jí)地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的下級(jí)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，又稱縱向補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付；二是水生態(tài)受益地區(qū)地方政府對(duì)水生態(tài)保護(hù)地區(qū)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，又稱橫向補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付；三是社會(huì)范圍內(nèi)以市場(chǎng)規(guī)則為基礎(chǔ)的水權(quán)購買付費(fèi)；四是水資源費(fèi)等稅費(fèi)收入用于水生態(tài)補(bǔ)償。

（1）縱向轉(zhuǎn)移支付

在現(xiàn)階段的生態(tài)補(bǔ)償資金構(gòu)成中，以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主要手段的政府資金投入占首要地位。在各種形態(tài)的生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中，上級(jí)政府對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)下級(jí)地方政府的縱向補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付是生態(tài)補(bǔ)償資金機(jī)制穩(wěn)定和持續(xù)的資金來源的重要保障。2011年中央財(cái)政正式設(shè)立國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度，2017年9月財(cái)政部印發(fā)的《中央對(duì)地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》提出，重點(diǎn)補(bǔ)助對(duì)象為重點(diǎn)生態(tài)縣域，要求省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地實(shí)際情況，制定省對(duì)下重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法。此外，還可根據(jù)有關(guān)政策，爭(zhēng)取江河湖庫水系綜合整治、水污染防治專項(xiàng)、山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)等資金來源。

（2）橫向轉(zhuǎn)移支付

從受益區(qū)的地方各自財(cái)政收入中提取一定比例的專項(xiàng)資金，設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金（基金），通過橫向轉(zhuǎn)移支付用于生態(tài)補(bǔ)償。浙江省與安徽省之間開展的新安江流域生態(tài)補(bǔ)償，是我國(guó)第一個(gè)進(jìn)入實(shí)踐階段的跨省級(jí)行政轄區(qū)的流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。2011年9月，財(cái)政部、環(huán)保部發(fā)布的《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)施方案》，設(shè)立新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償資金。資金額度為每年5億元，其中中央財(cái)政出資3億元，安徽、浙江兩省各出資1億元。

（3）水權(quán)交易

水權(quán)交易是按照水權(quán)交易制度，水權(quán)受讓方通過水權(quán)市場(chǎng)交易，從水權(quán)出讓方得到水權(quán)，并付給水權(quán)出讓方相應(yīng)的費(fèi)用。水權(quán)交易主要包括區(qū)域水權(quán)交易、取水權(quán)交易、灌溉用水戶水權(quán)交易等形式。區(qū)域水權(quán)交易：以縣級(jí)以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門、單位為主體，以用水總量控制指標(biāo)和江河水量分配指標(biāo)范圍內(nèi)結(jié)余水量為標(biāo)的，在位于同一流域或者位于不同流域但具備調(diào)水條件的行政區(qū)域之間開展。取水權(quán)交易：獲得取水權(quán)的單位或者個(gè)人 （包括除城鎮(zhèn)公共供水企業(yè)外的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)取水權(quán)人），通過調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、安裝節(jié)水設(shè)施等措施節(jié)約水資源的，在取水許可有效期和取水限額內(nèi)向符合條件的其他單位或者個(gè)人有償轉(zhuǎn)讓相應(yīng)取水權(quán)的水權(quán)交易。灌溉用水戶水權(quán)交易：已明確用水權(quán)益的灌溉用水戶或者用水組織之間的水權(quán)交易。

（4）稅 費(fèi)

按照“開發(fā)者保護(hù)、受益者補(bǔ)償”和“資源環(huán)境有償使用”的原則，由開發(fā)利用水資源的受益主體，通過依法繳納相關(guān)稅費(fèi)的形式來分?jǐn)偵鷳B(tài)補(bǔ)償成本。如水資源費(fèi)及水電、水產(chǎn)、能源化工、旅游、礦產(chǎn)冶煉等企業(yè)開發(fā)利用水資源與水環(huán)境的稅金、收費(fèi)或受益分成等。

五、結(jié) 語

國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》明確，到2020年，實(shí)現(xiàn)森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋。由于水流的特殊性，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制涉及面廣、影響較大，各地開展了一些試點(diǎn)但都沒有廣泛推廣。本文從全國(guó)主體功能區(qū)定位和生態(tài)功能區(qū)劃、水資源權(quán)屬制度出發(fā)，探索了水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從技術(shù)層面回答了誰補(bǔ)誰、補(bǔ)什么、補(bǔ)多少、怎么補(bǔ)的幾個(gè)關(guān)鍵問題，為日后建立水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供參考。

[1]國(guó)務(wù)院.關(guān)于印發(fā)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的通知[EB/OL].(2011-06-08)http://www.gov.cn/zhengce/content/2011-06/08/content_1441.htm.

[2]環(huán)境保護(hù)部，中國(guó)科學(xué)院.關(guān)于印發(fā)《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃（修編版）》的公告[EB/OL].(2015-11-23)http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201511/t20151126_317777.htm.

[3]殷會(huì)娟，張文鴿，張銀華.基于價(jià)值流理論的水權(quán)交易價(jià)格定價(jià)方法[J].水利經(jīng)濟(jì)，2017，35（2）.

[4]舒曼.論生態(tài)補(bǔ)償資金的來源與構(gòu)成[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（1）.