淺談住房公積金行政執(zhí)法的困境與對(duì)策

柯禮靈

摘 要：住房公積金（以下簡(jiǎn)稱"公積金"）制度作為我國(guó)住房保障制度的重要環(huán)節(jié)，目前機(jī)關(guān)、事業(yè)單位基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，但作為市場(chǎng)主體的非公企業(yè)，覆蓋面較小，面對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力，國(guó)家推出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，新市民的出現(xiàn)，公積金制度發(fā)展面臨前所未有的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。怎樣抓住機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，突破制度覆蓋面窄的瓶頸，維護(hù)職工合法權(quán)益，加強(qiáng)公積金行政執(zhí)法是關(guān)鍵，但公積金行政執(zhí)法面臨一系列現(xiàn)實(shí)的困難和問(wèn)題，如何針對(duì)性解決是本文探討的重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：公積金；行政執(zhí)法；機(jī)遇；挑戰(zhàn)

一、公積金行政執(zhí)法面臨的具體困難

隨著公積金制度的不斷發(fā)展，有關(guān)問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)，在公積金行政執(zhí)法工作上，面臨較大困難：一是執(zhí)法手段單一有限?！蹲》抗e金管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）有行政處罰，對(duì)單位少繳或不繳責(zé)令限期繳存的規(guī)定，但沒(méi)有實(shí)施細(xì)則，缺乏強(qiáng)制性，沒(méi)有統(tǒng)一的執(zhí)法程序和文書，導(dǎo)致執(zhí)法效果不好。二是調(diào)查取證非常困難。在人力資源買方市場(chǎng)條件下，很多單位不與職工簽訂勞動(dòng)合同，并且公積金行政執(zhí)法中單位不配合，職工的勞動(dòng)關(guān)系、勞動(dòng)時(shí)間、工資基數(shù)認(rèn)定困難，導(dǎo)致行政執(zhí)法開展困難。三是重大案件處理難度大。一些公積金重大維權(quán)案件，解決時(shí)間跨度大，涉及人數(shù)廣，案情復(fù)雜，矛盾突出，特別是破產(chǎn)改制企業(yè)，行政執(zhí)法在處理公積金遺留問(wèn)題時(shí)難度較大。四是維權(quán)與社會(huì)穩(wěn)定間關(guān)系平衡點(diǎn)掌握困難。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期，許多企業(yè)資金缺乏，經(jīng)營(yíng)狀況和收益不穩(wěn)定，還有部分企業(yè)處于創(chuàng)立初期階段，發(fā)展緩慢，不愿意或沒(méi)有能力為職工建繳公積金，職工合法權(quán)益的維權(quán)困難，要掌握好社會(huì)穩(wěn)定和維權(quán)關(guān)系的平衡尺度難度大。

二、公積金行政執(zhí)法困難的主要原因

（一）主觀原因

1、企業(yè)的法律意識(shí)不高。公積金制度建立時(shí)間不長(zhǎng)，行政執(zhí)法的法規(guī)法規(guī)尚未建立起來(lái)，造成我國(guó)企業(yè)在公積金繳存方面的法律意識(shí)欠缺，縱然有《條例》，但《條例》不是法律，對(duì)很多企業(yè)來(lái)說(shuō)，認(rèn)為不為職工建繳公積金也不違法，公積金屬于可建繳可不建繳的范疇，為減少成本支出或控制人工成本，干脆不考慮為職工建繳公積金。

2、職工的維權(quán)意識(shí)不高。人力資源買方市場(chǎng)上，企業(yè)占主導(dǎo)地位，職工在就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和壓力的雙重考驗(yàn)下，將能就業(yè)放在首位考慮，大部分職工明白也清楚地知道，“五險(xiǎn)一金”是職工的合法權(quán)益，很多企業(yè)連五險(xiǎn)也不交，職工就更不敢奢望企業(yè)為自己建繳公積金，為了不失業(yè)，也只有忍氣吞聲，不敢用法律手段維護(hù)自己合法權(quán)益。

3、執(zhí)法人員的素質(zhì)不高。公積金行政執(zhí)法需要專業(yè)的法律人才，但往往在具體公積金行政執(zhí)法中執(zhí)法人員非法律專業(yè)，更多的是依靠人帶人的總結(jié)式經(jīng)驗(yàn)在執(zhí)法，專業(yè)水平較低，甚至出現(xiàn)執(zhí)法的同時(shí)，引用法律法規(guī)錯(cuò)誤或程序違法等現(xiàn)象，導(dǎo)致執(zhí)法效果不好。

（二）客觀原因

1、公積金行政執(zhí)法缺乏法律法規(guī)。

目前我國(guó)公積金管理方面除《條例》，還有如建金管[2005]5號(hào)關(guān)于住房公積金管理若干具體問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)外，幾乎沒(méi)有什么全國(guó)性的規(guī)定或部門準(zhǔn)則，更沒(méi)有形成公積金行業(yè)內(nèi)的行政執(zhí)法法律法規(guī)，盡管很多地方公積金管理機(jī)構(gòu)自行出臺(tái)了公積金行政執(zhí)法規(guī)定，或報(bào)公積金管理委員會(huì)備案或由公積金管理委員會(huì)通過(guò)了公積金行政執(zhí)法規(guī)程或辦法，但并非國(guó)家層面上的法律法規(guī)，導(dǎo)致了具體實(shí)施難度非常大，并不能體現(xiàn)出國(guó)家行政權(quán)力的權(quán)威性和不可抗拒性；并且各地自行制定的公積金行政執(zhí)法方面的文件也只是初步執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)結(jié)合《行政訴訟法》、《行政處罰法》及《條例》的總結(jié)，許多沒(méi)有細(xì)化的操作，加之《條例》沒(méi)有賦予公積金管理中心擁有強(qiáng)有力的執(zhí)法手段和措施，最終導(dǎo)致文件的操作性也不強(qiáng)。

2、公積金行政執(zhí)法缺乏專門部門。

公積金制度發(fā)展20多年來(lái)，政府、事業(yè)單位及少部分私有企業(yè)逐步建繳起來(lái)，公積金歸集覆蓋面主要是自然增長(zhǎng)，全國(guó)很多公積金管理機(jī)構(gòu)并沒(méi)有專設(shè)公積金行政執(zhí)法部門，盡管近幾年很多城市的公積金管理中心建立了專門的行政執(zhí)法部門，但大部分地區(qū)或城市依然將行政執(zhí)法作為歸集或其它部門的一項(xiàng)簡(jiǎn)單列舉的管理職責(zé)，并沒(méi)有提到更好或更重要的位置，公積金行政執(zhí)法也更多是應(yīng)付職工投訴時(shí)簡(jiǎn)單的調(diào)查處理，更多地充當(dāng)了企業(yè)和職工的中間調(diào)解人，以最終雙方的和解為處理終結(jié)，大多時(shí)候，企業(yè)最終只為個(gè)別投訴職工補(bǔ)繳，或不補(bǔ)繳僅給該職工一定金額補(bǔ)償了事，公積金行政執(zhí)法部門并沒(méi)有起到真正意義上的執(zhí)法作用。

3、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型影響企業(yè)繳納公積金。

伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)一步深化，市場(chǎng)對(duì)資源要素分配更細(xì)化，已有的許多企業(yè)為適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，也進(jìn)行了改制或轉(zhuǎn)型，還有部分新型科技公司的興起，企業(yè)無(wú)論是改制重組或轉(zhuǎn)型，或處在發(fā)展初期階段，資金都比較缺乏，經(jīng)營(yíng)的規(guī)模效益或穩(wěn)定收益都還不突顯，導(dǎo)致許多企業(yè)無(wú)法為職工建繳公積金。

三、解決公積金行政執(zhí)法困難的對(duì)策

（一）建議出臺(tái)全國(guó)行政執(zhí)法法律法規(guī)

建議從全國(guó)層面建立健全公積金有關(guān)的法律法規(guī)體系，為公積金行政執(zhí)法工作的實(shí)施提供法律保障和依據(jù)，之前國(guó)家層面調(diào)研公積金機(jī)構(gòu)改革及修改和完善《條例》，希望借助機(jī)構(gòu)改革和《條例》完善的契機(jī)，盡快出臺(tái)公積金行政執(zhí)法的有關(guān)法律法規(guī)，制定出合法合理，且操作性強(qiáng)的公積金政執(zhí)法法律準(zhǔn)則，進(jìn)一步嚴(yán)密法律程序，為各地公積金管理機(jī)構(gòu)開展行政執(zhí)法提供法律根據(jù)，真正維護(hù)好職工的合法權(quán)益。

（二）爭(zhēng)取部門聯(lián)動(dòng)聯(lián)合開展行政執(zhí)法

一是取得當(dāng)?shù)卣块T的重視和支持，將公積金覆蓋面的提升及職工權(quán)益維護(hù)提上工作日程，并納入政府相關(guān)考核中，為公積金行政執(zhí)法提供有力保障；二是取得當(dāng)?shù)胤ㄖ撇块T、法院的支持，往往在公積金行政執(zhí)法中細(xì)節(jié)問(wèn)題需要向法制辦或相關(guān)部門請(qǐng)求法律援助；同時(shí)公積金行政執(zhí)法后需要法院執(zhí)行，由法院提供堅(jiān)強(qiáng)的執(zhí)行后盾；三是取得當(dāng)?shù)貏趧?dòng)部門的協(xié)助，協(xié)調(diào)勞動(dòng)部門要求用人單位與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同，并將企業(yè)為職工繳納公積金寫入勞動(dòng)合同，作為職工維權(quán)的重要取證材料；四是與工商、稅務(wù)、社保等部門共享大數(shù)據(jù)，通過(guò)數(shù)據(jù)分析出沒(méi)有為職工建繳公積金的企業(yè)，以便主動(dòng)出擊，有針對(duì)性開展行政執(zhí)法。

（三）加強(qiáng)宣傳提高企業(yè)職工法律意識(shí)

通過(guò)開展線上線下公積金制度宣傳，讓廣大企業(yè)及職工了解和熟悉公積金制度、公積金政策、行政執(zhí)法法律法規(guī)，理解公積金管理、服務(wù)水平、服務(wù)效率，擴(kuò)大公積金制度的知曉度和影響力，增強(qiáng)企業(yè)自覺(jué)守法意識(shí)和職工維權(quán)意識(shí)，督促企業(yè)單位主動(dòng)繳存公積金，并作為企業(yè)吸引和留住人才的重要手段；公積金行政執(zhí)法部門提供暢通有效的維權(quán)渠道，讓職工合法權(quán)益得到主張，增強(qiáng)職工維權(quán)的主動(dòng)性和積極性。同時(shí)，行政執(zhí)法部門應(yīng)通報(bào)典型成功執(zhí)法案例，讓社會(huì)看到違反法律法規(guī)的嚴(yán)重后果，促使企業(yè)自覺(jué)守法，讓公積金管理工作真正走上法制化軌道。

（四）建立專門的執(zhí)法部門和專業(yè)隊(duì)伍

一方面科學(xué)設(shè)置行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，最好是設(shè)置公積金行政執(zhí)法專門部門，配備法律專業(yè)人才，保證執(zhí)法部門的獨(dú)立性。公積金行政執(zhí)法專門部門除被動(dòng)受理職工關(guān)于單位不建不繳、少繳的檢舉和投訴外，還要主動(dòng)作為，積極開展行政執(zhí)法，擴(kuò)大公積金制度覆蓋率，進(jìn)一步鞏固公積金制度。另一方面，提高公積金行政執(zhí)法人員素質(zhì)，執(zhí)法人員的素質(zhì)決定了執(zhí)法整個(gè)過(guò)程的準(zhǔn)確性、規(guī)范性、嚴(yán)謹(jǐn)性，保證執(zhí)法行為的公平和嚴(yán)肅。對(duì)法律專業(yè)人員的公積金行政執(zhí)法進(jìn)行專業(yè)有效培訓(xùn)，讓其掌握足夠的專業(yè)法律知識(shí)和執(zhí)法知識(shí)，既規(guī)范執(zhí)法行為，又提高執(zhí)法水平。

（五）分步驟階段開展公積金行政執(zhí)法

面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，公積金行政執(zhí)法不能根據(jù)執(zhí)法法律法規(guī)一刀切，不整齊劃一，要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展?fàn)顩r，開展分步驟分階段的行政執(zhí)法，既要維護(hù)職工合法權(quán)益，又要維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定局勢(shì)。先期對(duì)企業(yè)效益好，經(jīng)過(guò)履次催建催繳，企業(yè)仍不為職工建繳公積金的，堅(jiān)決開展公積金行政執(zhí)法；對(duì)企業(yè)步入正軌，收益逐步趨于穩(wěn)定的，動(dòng)員企業(yè)為職工按最低繳存比例建繳公積金，待規(guī)模經(jīng)濟(jì)顯現(xiàn)或收益穩(wěn)定后再提高公積金繳存比例；對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善，連續(xù)兩年或三年以上處于虧損的，可幫助企業(yè)出謀劃策，扭轉(zhuǎn)虧損局面，要求企業(yè)辦理緩交手續(xù)，待經(jīng)營(yíng)扭虧為盈后為職工開戶建繳或恢復(fù)繳存公積金。