新時(shí)代中國特色社會(huì)主義住房制度創(chuàng)新
——黨的十九大報(bào)告啟示

文/陳伯庚

黨的十九大報(bào)告，明確了中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的歷史方位，根據(jù)這一定位，習(xí)近平同志在報(bào)告中對(duì)新時(shí)代住房制度改革和建設(shè)又提出了新要求：“堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居?！边@為深化住房制度改革、構(gòu)建適應(yīng)新時(shí)代要求的中國特色社會(huì)主義住房制度，指明了方向、路徑和目標(biāo)。目前我們面臨的任務(wù)是落實(shí)黨的十九大精神，立足新時(shí)代，深化改革，進(jìn)一步探索構(gòu)建新時(shí)代中國特色社會(huì)主義住房制度的具體道路和政策措施，真正實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居。

一、創(chuàng)新中國特色社會(huì)主義住房制度的指導(dǎo)思想

深化住房制度改革，創(chuàng)新住房制度，必須以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持理論創(chuàng)新。

（一）堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，強(qiáng)化居住功能定位

在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平同志再次強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位”，充分體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想。必須明確住房投資建設(shè)的根本目的是滿足人民的居住需求，而絕不是用來炒買炒賣投機(jī)賺錢的。牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，就是要堅(jiān)持把滿足人民的居住需求、提高居住水平作為發(fā)展住房建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，這是構(gòu)建新時(shí)代中國特色社會(huì)主義住房制度的根本指導(dǎo)思想。

（二）堅(jiān)持住房商品性與社會(huì)保障性相結(jié)合，實(shí)施住房雙向供給

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，住房本質(zhì)上是商品，堅(jiān)持住房商品化的原則，通過市場(chǎng)購買或租賃住房，是滿足住房需求的主渠道。但由于住房是價(jià)值量大的超耐用消費(fèi)品，中低收入者買不起房，必須由政府提供廉租住房，以滿足基本的居住需求，因而住房又具有社會(huì)保障性。住房的雙重屬性，是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義住房制度的重要理論基礎(chǔ)。

（三）堅(jiān)持市場(chǎng)在住房資源配置中的決定性作用，同時(shí)更好發(fā)揮政府宏觀調(diào)控職能，提高住房資源配置效率

中國實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，20世紀(jì)80年代以來的住房制度改革，是沿著住房市場(chǎng)化的方向進(jìn)行的，其結(jié)果是促進(jìn)了住宅建設(shè)和消費(fèi)大發(fā)展，改善了居住條件，大大提高了城鎮(zhèn)居民的居住水平。實(shí)踐證明住房市場(chǎng)化改革的方向是正確的，堅(jiān)持以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論為指導(dǎo)，是住房制度改革的基本方向。市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的優(yōu)勢(shì)是可以提高住房資源配置效率，但市場(chǎng)調(diào)節(jié)也存在著具有盲目性、滯后性、分化性的弱點(diǎn)和缺陷，突出表現(xiàn)在房?jī)r(jià)上漲過快、庫存過多和住房差距擴(kuò)大等方面，因而必須更好發(fā)揮政府的調(diào)控作用。充分發(fā)揮市場(chǎng)在住房資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府的調(diào)控作用，是深化住房制度改革、構(gòu)建新型住房制度的重要指導(dǎo)思想。

（四）堅(jiān)持“住有所居”目標(biāo)，適應(yīng)主要矛盾轉(zhuǎn)化的需要，重在提高居住質(zhì)量

黨的十九大報(bào)告中指明了“住有所居”是深化住房制度改革和中國特色社會(huì)主義住房制度的基本目標(biāo)，澄清了長(zhǎng)期以來過分強(qiáng)調(diào)擁有產(chǎn)權(quán)房的誤區(qū)。過去“居者有其屋”的提法容易造成誤解，而“住有所居”既包括購買擁有產(chǎn)權(quán)的商品房，也包括租住僅有使用權(quán)的租賃房，這就使住房政策目標(biāo)既全面又立足在現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)之上。同時(shí)，“住有所居”包括滿足基本的居住需求，也包括居住水平的不斷提高。根據(jù)黨的十九大報(bào)告關(guān)于主要矛盾轉(zhuǎn)化的論述，房地產(chǎn)市場(chǎng)中的主要矛盾也發(fā)生了重大變化，已經(jīng)從人民群眾日益增長(zhǎng)的住房需求同住房生產(chǎn)落后、供應(yīng)不足的矛盾，轉(zhuǎn)化為人民群眾對(duì)美好居住生活的需要與不平衡、不充分住房供給之間的矛盾。要適應(yīng)這一主要矛盾轉(zhuǎn)化的需要，應(yīng)著力解決地區(qū)之間住房供求不平衡、人群之間住房差距過大的問題，加快住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，努力提高住房供給質(zhì)量，更好地滿足人民對(duì)美好居住生活的追求。

習(xí)近平同志關(guān)于住房制度改革和建設(shè)的一系列論斷，是對(duì)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的發(fā)展和創(chuàng)新，是構(gòu)建新時(shí)代中國特色社會(huì)主義住房制度的根本指導(dǎo)思想，只有堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，才能構(gòu)建科學(xué)的中國特色社會(huì)主義住房制度。

二、深化住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，建立多主體住房供給制度

完整的住房制度，住房的建設(shè)和供給、交易、分配、消費(fèi)諸環(huán)節(jié)制度的總和。住宅生產(chǎn)建設(shè)是住房供給的來源，住房建設(shè)和供給是住宅再生產(chǎn)過程的起點(diǎn)，沒有住房供給，也就沒有住房分配和住房消費(fèi)，所以住房供給制度是住房制度的物質(zhì)基礎(chǔ)。

住房供給制度包括住房供給主體、住房供給量和質(zhì)，以及住房供給結(jié)構(gòu)等三大方面的制度。

（一）住房供給主體多元化，實(shí)行多主體供給制度

住房供給總體來看包括兩大類：一類是市場(chǎng)性供給，另一類是保障性供給。市場(chǎng)性供給又可分為商品房出售性供給和商品房租賃性供給，要重點(diǎn)發(fā)展住房租賃市場(chǎng)。市場(chǎng)性供給的主體是各類房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，在實(shí)行公有制為主體、多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度條件下，住房開發(fā)企業(yè)也包括國有企業(yè)、股份制企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、中外合資企業(yè)和外資企業(yè)等多種所有制結(jié)構(gòu)，市場(chǎng)性住房供給本身也是多元化、多主體供給。市場(chǎng)性住房供給的對(duì)象主要是中等以上收入者，即買得起商品房或租得起商品性租賃房者。市場(chǎng)性供給是住房供給的主渠道。

住房保障性供給，供給主體主要是各級(jí)地方政府，有條件的企事業(yè)單位也可適當(dāng)建一點(diǎn)保障性住房。供給對(duì)象是中低收入者，他們買不起商品房，或租不起商品性住房，只能由政府提供相應(yīng)的保障性住房。中低收入者一般占總數(shù)的20%左右，所以保障房供給是不可缺少的輔助渠道。

在住房供應(yīng)方面，形成商品房、保障房、共有產(chǎn)權(quán)住房和租賃住房等多元化來源；在住房建設(shè)方面，形成社會(huì)建房、企業(yè)建房、政府建房、合作社建房、個(gè)人建房等多元化住房供應(yīng)主體。

（二）住房的供給量和質(zhì)要與居民的需求量和質(zhì)相適應(yīng)

在住房困難突出的時(shí)代，主要目標(biāo)是有房可住，著重解決基本的住房需求。而改革開放近40年來，隨著居民收入提高、住房建設(shè)的發(fā)展，已有90%左右的居民擁有了產(chǎn)權(quán)房，主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民群眾對(duì)美好居住生活的需要住房發(fā)展不平衡、不充分的矛盾，矛盾的主要方面是住房供應(yīng)質(zhì)量、功能和美好的環(huán)境等，因而要更加注重提高住房的質(zhì)量，以滿足人民對(duì)美好居住生活的需要。因此，住宅發(fā)展將從數(shù)量型擴(kuò)張階段，轉(zhuǎn)向注重品質(zhì)和環(huán)境的高質(zhì)量發(fā)展階段。

（三）按照住房需求結(jié)構(gòu)，調(diào)整住房供給結(jié)構(gòu)

住房供給是為消費(fèi)需求服務(wù)的，住房消費(fèi)結(jié)構(gòu)是制約住房供給結(jié)構(gòu)的決定性因素。首先，住房供給結(jié)構(gòu)要與居民收入結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。居民收入?yún)^(qū)分為高、中、低多個(gè)層次，商品房供給價(jià)格要與不同收入者的承受能力相適應(yīng)，要使過高的房?jī)r(jià)降下來，形成合理的房?jī)r(jià)收入比。其次，住房供給結(jié)構(gòu)要與住房消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。由于收入、人口、土地供應(yīng)等多重因素，實(shí)際的住房需求分為高檔房、中檔房、低檔房等多個(gè)需求層次，住房的房型、戶型結(jié)構(gòu)和面積結(jié)構(gòu)要與不同層次的住房消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，要多建一些套型為90平方米以下的住宅，滿足中等以下收入者的需求。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革將形成真正能反映住房消費(fèi)需求的、結(jié)構(gòu)合理的住房供給結(jié)構(gòu)。

三、深化住房保障制度改革，實(shí)施多渠道住房保障制度

在住房市場(chǎng)化改革過程中，曾經(jīng)一度對(duì)住房社會(huì)保障重視不夠。近年來住房社會(huì)保障制度建設(shè)引起了各級(jí)政府的關(guān)注，正在補(bǔ)上這塊“短板”。深化住房保障制度改革，重點(diǎn)是要改變單一的住房保障形式，實(shí)施多渠道、多層次、多方式的住房保障。

（一）明確住房社會(huì)保障定位

要明確住房社會(huì)保障的定位問題，正確處理好住房市場(chǎng)化與住房社會(huì)保障的關(guān)系。一是要確認(rèn)住房的民生性和社會(huì)性。明確住房是生活必需品，屬于基本生存資料，安居才能樂業(yè)，住有所居關(guān)系到社會(huì)安定和政治穩(wěn)定。二是要明確住房社會(huì)保障體現(xiàn)住房公平性。居住權(quán)是基本人權(quán)，堅(jiān)持以人為本、保障人們的基本居住權(quán)是社會(huì)公平的重要內(nèi)容。一國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是全體人民共同勞動(dòng)、奮發(fā)努力的結(jié)果，因而全體社會(huì)成員都有權(quán)享受這一成果，住房的公平性也是共享經(jīng)濟(jì)的要求。所以，要正確處理市場(chǎng)配置資源的效率性與公平性的關(guān)系。三是要明確住房社會(huì)保障必須立足中國國情，從中國的實(shí)際情況出發(fā)。我國仍然處在社會(huì)主義初級(jí)階段，人多地少，處于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展時(shí)期，雖然經(jīng)過改革開放，人民的收入水平有了很大提高，但低收入者、住房困難者仍然面廣量大，導(dǎo)致住房社會(huì)保障面不可能很寬，住房保障水平也不可能很高，只能隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步擴(kuò)大和提高。

（二）堅(jiān)持多層次的住房社會(huì)保障

由于居民收入的多層次，住房困難程度的不同，必然要求住房社會(huì)保障的多層次性。從我國當(dāng)前的實(shí)際情況出發(fā)，大體上可劃分五個(gè)層次。

第一個(gè)層次是最低收入家庭。這類家庭往往是收入低、生活困難、住房困難的極度貧困戶，原本就是低保對(duì)象?？煽紤]由房管部門會(huì)同民政部門實(shí)施住房救濟(jì)，直接提供免收房租或減免房租的公共租賃住房。

第二個(gè)層次是低收入家庭。低收入者是城鎮(zhèn)居民中的弱勢(shì)群體，收入低，租不起商品房。為保障這類群體的基本住房需求，政府可建立廉租住房制度，采取租金補(bǔ)貼或?qū)嵨锱渥獾刃问?，提供保障性住房。低收入者約占居民總數(shù)的10%，應(yīng)成為住房保障的重點(diǎn)對(duì)象。

第三個(gè)層次是中低收入家庭。這類家庭由于收入較低，買不起價(jià)高的商品房，但目前已有居所，主要困難是人均住房面積少，住得比較擁擠，希望改善居住條件，購買價(jià)廉的低檔產(chǎn)權(quán)房。北京、上海等地推出的共有產(chǎn)權(quán)房，就是為滿足這類群體的需要而設(shè)置的。

第四個(gè)層次是新參加工作或剛就業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生。這部分青年職工大多數(shù)收入不低，但無房無積蓄，暫時(shí)買不起房，又難以承受商品房的高租金，需要適當(dāng)?shù)淖》勘Ｕ?。為此，政府和企事業(yè)單位可適當(dāng)建一點(diǎn)公共租賃房，緩解這部分人的住房困難。

第五個(gè)層次是城鎮(zhèn)化過程中進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工。他們?cè)谵r(nóng)村已有一定的住房，但進(jìn)城以后無居所。由于收入比較低，又享受不到市民的社會(huì)保障福利，目前多數(shù)農(nóng)民工都在城市邊緣地區(qū)租住簡(jiǎn)陋的住房棲身，實(shí)際上成為當(dāng)今城市中住房最困難者。應(yīng)當(dāng)加速農(nóng)民工市民化，使其逐步享受住房社會(huì)保障權(quán)利，來解決他們的住房問題。

（三）實(shí)施多方式的住房社會(huì)保障

與住房社會(huì)保障多層次相適應(yīng)，住房社會(huì)保障必然有多種方式，主要有以下三種。

1．廉租住房。指政府起主導(dǎo)作用，對(duì)城鎮(zhèn)中的低收入戶和住房困難戶即“雙困戶”提供的租金低廉的普通住房。這是世界各國普遍采用的援助低收入者解決住房問題的主要方式。目前我國實(shí)施的廉租住房制度采取兩種方式：一種是貨幣化租金補(bǔ)貼，另一種是實(shí)物配租。貨幣化租金補(bǔ)貼比較簡(jiǎn)便，筆者傾向于以租金補(bǔ)貼方式為主。

2．公共租賃住房。指由政府或企事業(yè)單位出資建造，為中低收入住房困難戶設(shè)置的公共租賃住房。中低收入者是一個(gè)相當(dāng)大的群體，一般占20%左右，他們買不起商品房，又租不起商品住房，因而由政府提供房租相對(duì)便宜的公共租賃住房是較好的選擇。同時(shí)，在企事業(yè)單位中，一部分新參加工作的青年職工和剛畢業(yè)的大學(xué)生，也需要住房援助，因此，有條件的大型企事業(yè)單位也可以適當(dāng)建一點(diǎn)公共租賃住房。

3．共有產(chǎn)權(quán)房。指面對(duì)中低收入“夾心層”設(shè)置的半市場(chǎng)化的保障性住房，由原先的經(jīng)濟(jì)適用房改進(jìn)后形成。在中低收入者中有一部分住房困難者，經(jīng)濟(jì)上有一定承受能力，希望擁有產(chǎn)權(quán)房，而又買不起全產(chǎn)權(quán)房。為滿足這部分人的需要，政府建造部分共有產(chǎn)權(quán)房，住房產(chǎn)權(quán)一部分歸個(gè)人（一般占50%以上），另一部分歸政府。隨收入增加，持有者還可以逐步買入政府的部分產(chǎn)權(quán)，使住房變成全產(chǎn)權(quán)房。共有產(chǎn)權(quán)房是經(jīng)濟(jì)適用房的創(chuàng)新，成為一種向中低收入者提供扶持的住房保障的良好方式。

四、深化住房資源配置機(jī)制改革，形成租購并舉的住房分配制度

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，世界各國的住房資源主要是通過市場(chǎng)機(jī)制配置的，職工的住房消費(fèi)大約占職工家庭收入的30%左右，“要住房，問市場(chǎng)”，不存在單獨(dú)的住房分配問題。住房市場(chǎng)化既包括購買具有所有權(quán)的商品房（自有產(chǎn)權(quán)），也包括購買一定期限使用權(quán)的租賃住房。即使在西方發(fā)達(dá)國家，商品住房市場(chǎng)也是租購并舉的。美國住房自有率為65%，占35%的家庭是靠租房居住的。德國至今仍有40%的家庭租房居住。

原因何在呢？一是因?yàn)榉績(jī)r(jià)昂貴，中低收入者買不起房，只能租房居住。二是城市流動(dòng)人口大多暫不需要買房，必然租房住。三是部分職工工作地址變動(dòng)頻繁，房屋買賣比較麻煩，租賃居住相對(duì)比較簡(jiǎn)便，所以寧愿租房。由于上述原因，自然形成租購并舉格局。

必須明確，住房租賃市場(chǎng)是房地產(chǎn)市場(chǎng)的重要組成部分，能準(zhǔn)確體現(xiàn)住房居住功能，是解決住房問題的重要渠道，對(duì)于深化住房制度改革、形成“租購并舉”的體制、滿足人民群眾多樣化的住房需求、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展，具有十分重要的意義。為了補(bǔ)上住房租賃市場(chǎng)“短板”，更好地滿足中低收入者、新職工、農(nóng)民工和城市流動(dòng)人口的住房需求，必須大力發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，目標(biāo)是使租賃住房的家庭達(dá)到總戶數(shù)的30%。

構(gòu)建“租購并舉”的新的住房制度，首先要從思想上明確，住房分配和消費(fèi)市場(chǎng)化，既包括購買房屋產(chǎn)權(quán)的商品房買賣市場(chǎng)，也包括購買房屋使用權(quán)的商品房租賃市場(chǎng)，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)承受能力較低的居民家庭租房居住。其次，要增加公共租賃房投資，擴(kuò)大房源，增加供應(yīng)。政府要出資建造公共租賃房，增加房源；企事業(yè)單位也可適當(dāng)建一些公共租賃房，滿足本單位青年職工的居住需求。再次，要組建經(jīng)營(yíng)性大型連鎖住房租賃公司，改善經(jīng)營(yíng)管理，方便群眾，提高服務(wù)水平。最后，要盡快出臺(tái)住房租賃法規(guī)，規(guī)范住房市場(chǎng)，實(shí)行“購租同權(quán)”，保護(hù)出租人和承租人雙方權(quán)益，促進(jìn)住房租賃市場(chǎng)健康運(yùn)行。