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    京津冀地區(qū)土地生態(tài)壓力及協(xié)同調(diào)控策略

    2018-03-16 03:29:54彭文英
    中國(guó)流通經(jīng)濟(jì) 2018年3期
    關(guān)鍵詞:京津冀用地人口

    彭文英

    (首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院,北京市100070)

    一、引言

    京津冀協(xié)同發(fā)展區(qū)2015年GDP總量占全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的9.42%,轄區(qū)面積占全國(guó)總面積的2.25%,承載了全國(guó)8%的人口,與長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲地區(qū)一起被公認(rèn)為我國(guó)三大人口活動(dòng)密集區(qū)[1]。京津冀地處我國(guó)北方脆弱生態(tài)系統(tǒng)前沿,是我國(guó)北方人居環(huán)境的重要保障地帶,由于特殊的地理環(huán)境格局與不合理的土地開發(fā)利用方式,經(jīng)濟(jì)社會(huì)及人口的空間分布失衡,土地沙化、天然林草面積萎縮,土地生態(tài)系統(tǒng)退化,已經(jīng)嚴(yán)重威脅本地區(qū)的生態(tài)安全和生態(tài)健康。因此,在推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略中,生態(tài)環(huán)境保護(hù)被納入重點(diǎn)率先突破領(lǐng)域,旨在形成京津冀生態(tài)防控一張網(wǎng),盡快有效改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

    長(zhǎng)期以來,京津冀地區(qū)城市化過程中缺乏區(qū)域間協(xié)同聯(lián)動(dòng),產(chǎn)業(yè)布局各自為政,導(dǎo)致生態(tài)用地流失、水生態(tài)失衡等問題,由此帶來生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能下降、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)加劇、生態(tài)安全受到威脅。已有學(xué)者圍繞“區(qū)域生態(tài)安全保障”,揭示京津冀城市群生態(tài)安全格局的維持機(jī)制與影響因子,構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)與空間聯(lián)動(dòng)的生態(tài)安全保障決策系統(tǒng)和預(yù)測(cè)預(yù)警平臺(tái)[2];通過遙感參數(shù)的生態(tài)質(zhì)量指數(shù)綜合模型,定量評(píng)價(jià)京津冀城市群生態(tài)質(zhì)量及動(dòng)態(tài)變化,并指出不同城市的生態(tài)質(zhì)量狀況及變化趨勢(shì)不同,承德、北京、秦皇島和保定的生態(tài)質(zhì)量高于京津冀地區(qū)的平均水平[3];通過建立城市群經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和耦合協(xié)調(diào)度模型,研究指出京津冀地區(qū)各城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境耦合協(xié)調(diào)度發(fā)展水平整體上有一定程度的提升,呈現(xiàn)出明顯的空間分異[4]。近35年來,京津冀城市群近遠(yuǎn)程要素能值代謝的環(huán)境負(fù)荷率不斷提升,環(huán)境壓力不斷增大[5]。城市的發(fā)展依賴于土地復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)提供各項(xiàng)生態(tài)服務(wù)功能,2003—2011年北京城市土地的生態(tài)服務(wù)負(fù)功效在增長(zhǎng)[6]。北京市建設(shè)用地增長(zhǎng)快,優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)用地被大量侵占,城鄉(xiāng)人地關(guān)系不匹配,城市擁擠與農(nóng)村粗放問題突出,適宜建設(shè)空間少,未來發(fā)展空間嚴(yán)重不足[7]。京津冀地區(qū)土地生態(tài)壓力及生態(tài)服務(wù)的區(qū)域差異十分顯著,有學(xué)者通過構(gòu)建自組織特征映射網(wǎng)絡(luò)對(duì)京津冀的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)進(jìn)行分區(qū),識(shí)別了不同服務(wù)類型的熱點(diǎn)區(qū)[8];還有學(xué)者通過劃分京津冀地區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)、生態(tài)功能保障區(qū)和生態(tài)防護(hù)修復(fù)區(qū),明確了不同區(qū)域的生態(tài)保護(hù)目標(biāo)與對(duì)策,探討分區(qū)分類的土地利用政策,提出核心城市差別化發(fā)展,在協(xié)同發(fā)展中強(qiáng)調(diào)優(yōu)化土地開發(fā)[9]。盡管京津冀地區(qū)的生態(tài)合作已有良好的開端,針對(duì)以水資源供給與消費(fèi)、風(fēng)沙源治理和大氣污染治理為核心的生態(tài)問題,嘗試構(gòu)建了生態(tài)合作機(jī)制建設(shè)基本思路[10],但是對(duì)于土地生態(tài)系統(tǒng)壓力的客觀認(rèn)識(shí)還不夠充分,土地資源的協(xié)同保護(hù)機(jī)制和措施還亟待優(yōu)化。因此,本文在深入認(rèn)識(shí)京津冀土地資源現(xiàn)狀及利用問題的基礎(chǔ)上,擬通過人地矛盾、土地生態(tài)壓力及其空間分異特征判斷,探討京津冀地區(qū)土地生態(tài)壓力協(xié)同調(diào)控策略,深化京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略,為京津冀土地資源開發(fā)空間優(yōu)化、土地資源協(xié)同保護(hù)機(jī)制完善提供理論依據(jù)。

    二、京津冀土地資源現(xiàn)狀及生態(tài)壓力分析

    (一)土地資源現(xiàn)狀

    京津冀地區(qū)包括北京市、天津市以及河北省的石家莊市、保定市、滄州市、承德市、邯鄲市、衡水市、廊坊市、秦皇島市、唐山市、邢臺(tái)市和張家口市,共計(jì)13個(gè)地市,國(guó)土面積約為21.6萬平方公里,屬典型的溫帶半濕潤(rùn)半干旱季風(fēng)氣候,地形以山地和平原為主,西部為太行山山地,北部為燕山山地和壩上高原,其余為海河平原。壩上高原以旱生及多年生草本植物為主,太行山及燕山山地丘陵主要是灌木和灌木草叢,冀西北山間盆地的植被類型主要為森林和灌草叢。北京市以山地為主,山地面積約占62%;天津市以平原為主,平原比例超過90%;河北省包括壩上高原、燕山和太行山地、河北平原三大地貌單元,分別占全省總面積的8.5%、48.1%、43.4%。

    京津冀地區(qū)建設(shè)用地面積2.5萬平方公里,占比11.6%,顯著高于全國(guó)平均水平;高原、山地較多,適宜工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的盆地和平原面積為8萬平方公里,約占區(qū)域土地總面積的47%,連片高開發(fā)強(qiáng)度區(qū)域的周邊也不適合進(jìn)行大規(guī)模的城鎮(zhèn)化開發(fā);耕地面積為7.18萬平方公里,僅占全國(guó)總耕地面積的5.8%;人均耕地面積為0.97畝,低于全國(guó)平均水平的1.48畝。根據(jù)《2015年全國(guó)耕地質(zhì)量等別更新評(píng)價(jià)主要數(shù)據(jù)成果的公告》,京津冀耕地等別主要集中于8~14等,平均等別高于全國(guó)平均水平,耕地質(zhì)量較高;生態(tài)用地比例達(dá)45.4%,其中林地比例為24.95%,人均林地占有量低。京津冀地區(qū)土地資源空間差異明顯,尤其是生態(tài)用地分布不均。北京市2015年生態(tài)用地比例高達(dá)54.68%,其中林地占比為82.17%;河北省生態(tài)用地比例為45.83%,其中林地占比為53.19%;天津市生態(tài)用地比例最低,僅為21.61%。

    京津冀地處我國(guó)北方農(nóng)牧交錯(cuò)帶前沿,生態(tài)系統(tǒng)脆弱,生態(tài)問題比較突出。林地覆蓋率較低,林種單一,林地質(zhì)量不高;2015年水土流失面積達(dá)4.6萬平方公里,占京津冀面積的21.2%;水資源嚴(yán)重不足,人均水資源量?jī)H為全國(guó)平均水平的1/9,嚴(yán)重影響土地生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量;生態(tài)環(huán)境極為敏感(脆弱)區(qū)域有1.93萬平方公里,占區(qū)域總面積的8.9%,環(huán)境保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)重建任務(wù)較為艱巨[8]。

    (二)人地矛盾及區(qū)域差異

    受自然地理?xiàng)l件及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的影響,京津冀地區(qū)人口空間分布差異大,部分地區(qū)人均建設(shè)用地、人均生態(tài)用地嚴(yán)重不足,還存在不合理的土地利用現(xiàn)象,人地矛盾較為尖銳,人地矛盾表現(xiàn)的空間差異也十分顯著。

    1.人口空間分布極化嚴(yán)重,人口密度分布的空間差異巨大

    北京市、天津市人口密度分別為1 322.51人/平方公里和1 299.63人/平方公里,而河北省僅為393.14人/平方公里。北京、天津兩個(gè)超大城市的人口分布極化也十分顯著,二者中心城區(qū)人口密度分別高達(dá)23 688人/平方公里和28 215人/平方公里,而北京市延慶區(qū)人口密度則為157.47人/平方公里。

    2.城市化率空間差異大,城鎮(zhèn)人口高度集中

    北京市、天津市城市化率較高,2015年城市化率分別為86.5%、82.64%,已達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家城市化水平,其中北京市中心城區(qū)、石景山區(qū)、天津市中心城區(qū)城市化率達(dá)100%,而河北省城市化率僅為51.33%,北京市延慶區(qū)城市化率僅為51.27%。

    3.人均占有建設(shè)用地空間差異明顯,京津建設(shè)用地外延拓展非常有限

    京津兩個(gè)超大城市建設(shè)用地規(guī)模過大,人均建設(shè)用地差異明顯。2015年河北省人均建設(shè)用地達(dá)到254.75平方米,天津市為212.71平方米,北京市為140.24平方米,其中北京市中心城區(qū)、天津市中心城區(qū)人均建設(shè)用地為41.83平方米、37.11平方米。北京市、天津市未利用土地非常有限,依賴外延拓展補(bǔ)充建設(shè)用地的潛力非常小,通過提高建設(shè)用地集約化利用程度的內(nèi)涵挖潛能力相對(duì)較大。

    4.生態(tài)用地分布不均,人均占有生態(tài)用地的空間差異極大

    2013年人均生態(tài)用地天津市為181.66平方米,北京市、河北省分別為425.70平方米、1 184.34平方米,河北省承德市人均生態(tài)用地高達(dá)9 256.58平方米,而北京市中心城區(qū)、天津市中心城區(qū)僅為6.93平方米、17.5平方米。

    (三)土地生態(tài)壓力及空間格局

    人類的生產(chǎn)生活不斷地從地球生態(tài)系統(tǒng)獲取資源,占用生態(tài)空間,會(huì)不同程度地對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成擾動(dòng)而帶來一定的生態(tài)壓力。土地具有重要的生態(tài)功能,人類活動(dòng)對(duì)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的影響主要表現(xiàn)為對(duì)土地生態(tài)造成壓力。土地生態(tài)壓力是指危及土地生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性的外界干擾及其所產(chǎn)生的生態(tài)效應(yīng)。生態(tài)壓力評(píng)價(jià)和測(cè)算,對(duì)于區(qū)域土地可持續(xù)發(fā)展、土地生態(tài)紅線劃定、土地資源優(yōu)化配置具有重要意義。

    1.研究思路及模型構(gòu)建

    土地生態(tài)壓力的定量評(píng)價(jià)多采用人口與生態(tài)關(guān)系的研究思路和方法,如區(qū)域生態(tài)壓力人口研究[11-12],人口對(duì)生態(tài)環(huán)境壓力的時(shí)間變化態(tài)勢(shì)及其空間分異規(guī)律等[13]。本文借鑒人口生態(tài)壓力模型,統(tǒng)籌考慮人口總量以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)所造成的土地生態(tài)絕對(duì)壓力、相對(duì)壓力,構(gòu)建人口土地生態(tài)壓力模型,以京津冀地級(jí)市(區(qū))為研究單元,分析人口土地生態(tài)壓力及其空間分布,為土地資源協(xié)同保護(hù)提供理論支撐。

    人口及經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)對(duì)土地生態(tài)產(chǎn)生的絕對(duì)壓力,考慮人口總量、經(jīng)濟(jì)水平、城鎮(zhèn)化水平及生態(tài)用地面積等要素;相對(duì)壓力運(yùn)用反映區(qū)域內(nèi)部比較差異的比較指數(shù)來表征。具體土地生態(tài)壓力人口模型如下:

    生態(tài)壓力人口表示區(qū)域承載人口、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所造成的實(shí)際生態(tài)壓力,常住人口反映人口規(guī)模對(duì)土地資源占用、土地生態(tài)系統(tǒng)的擾動(dòng),人口經(jīng)濟(jì)密度比較指數(shù)反映某地區(qū)在京津冀地區(qū)中單位經(jīng)濟(jì)養(yǎng)育人口數(shù)量大小的比較。隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高,一方面有更好的保護(hù)生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)條件、技術(shù)條件;另一方面由于經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度增大對(duì)土地生態(tài)系統(tǒng)的擾動(dòng)也更大,若單位經(jīng)濟(jì)養(yǎng)育人口數(shù)量較少,則造成的生態(tài)壓力越大。城市化水平體現(xiàn)城市人口、城市用地規(guī)模,反映人類活動(dòng)對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)空間擠占程度;城市化水平比較指數(shù)越大,說明該地區(qū)在京津冀地區(qū)中人口對(duì)土地生態(tài)系統(tǒng)的擾動(dòng)越大,土地生態(tài)壓力往往也越大。生態(tài)用地是土地生態(tài)系統(tǒng)的核心組成部分,是土地生態(tài)功能發(fā)揮的重要載體,人均生態(tài)用地占有量越少,說明人多生態(tài)用地相對(duì)少,人類對(duì)土地生態(tài)系統(tǒng)的影響越大,土地生態(tài)環(huán)境的負(fù)荷就越大,人口與土地生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系就越緊張;相反,則土地生態(tài)環(huán)境負(fù)荷越小,人口與土地生態(tài)系統(tǒng)就越和諧。人口經(jīng)濟(jì)密度比較指數(shù)、城市化水平比較指數(shù)、生態(tài)用地人口密度比較指數(shù)均可以反映某地區(qū)與京津冀平均水平的關(guān)系。

    土地生態(tài)壓力人口與其自然人口的比值,稱作人口土地生態(tài)壓力指數(shù),直接反映各地區(qū)人口與土地生態(tài)的壓力關(guān)系。人口土地生態(tài)壓力指數(shù)計(jì)算公式為:

    其中,wi表示人口土地生態(tài)壓力指數(shù),是反映京津冀各地區(qū)土地生態(tài)壓力大小的相對(duì)指標(biāo);表示京津冀各地區(qū)土地生態(tài)壓力人口;表示各地區(qū)的自然人口。人口土地生態(tài)壓力指數(shù)越大,表示該區(qū)域現(xiàn)狀承載人口、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所造成的土地生態(tài)壓力越大。

    2.數(shù)據(jù)來源與處理

    京津冀地區(qū)土地生態(tài)壓力人口測(cè)算涉及的人口、社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)主要來源于京津冀各地區(qū)2016年統(tǒng)計(jì)年鑒或2015年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。土地生態(tài)數(shù)據(jù)采用2013年度土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù),生態(tài)用地包括林地、草地、水域及濕地、荒漠。本文將京津冀地區(qū)按照地級(jí)市(區(qū))分為37個(gè)行政單元,分別計(jì)算土地生態(tài)壓力人口和土地生態(tài)壓力指數(shù)。

    3.土地生態(tài)壓力

    土地生態(tài)壓力人口是經(jīng)過土地生態(tài)壓力修正的人口數(shù)量,是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市化水平和土地生態(tài)狀況調(diào)整后的人口數(shù)量,它反映的是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化后的人口規(guī)模,用來衡量京津冀各地區(qū)人口對(duì)土地生態(tài)系統(tǒng)擾動(dòng)所造成的壓力大小,可由公式(1)計(jì)算得出。土地生態(tài)壓力指數(shù)是衡量京津冀地區(qū)內(nèi)部土地生態(tài)壓力相對(duì)差異的指標(biāo),反映人口對(duì)土地生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量的影響,指數(shù)越大,該地區(qū)土地生態(tài)壓力相對(duì)也越大。利用公式(2)計(jì)算出京津冀地區(qū)37個(gè)行政單元的土地生態(tài)壓力指數(shù),如表1所示。

    (1)京津冀地區(qū)有10個(gè)區(qū)土地生態(tài)壓力人口少于自然人口,即張家口市、承德市、密云區(qū)、懷柔區(qū)、延慶區(qū)、濱海新區(qū)、門頭溝區(qū)、寧河區(qū)、秦皇島市、平谷區(qū),尤其是張家口市、承德市土地生態(tài)壓力人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于自然人口。相比較而言,這些地區(qū)人口密度小,生態(tài)用地面積廣,城市化水平相對(duì)較低,人類活動(dòng)對(duì)土地生態(tài)系統(tǒng)的擾動(dòng)較小,人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的土地生態(tài)壓力較小。

    表1 京津冀土地生態(tài)壓力評(píng)測(cè)結(jié)果

    (2)有27個(gè)地區(qū)土地生態(tài)壓力人口多于自然人口,人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展對(duì)土地生態(tài)系統(tǒng)擾動(dòng)較大,造成了較大的土地生態(tài)壓力。尤其是天津核心城區(qū)、朝陽區(qū)、豐臺(tái)區(qū)及北京核心城區(qū),相對(duì)于京津冀其他地區(qū)土地生態(tài)壓力非常大,天津城區(qū)土地生態(tài)壓力人口是常住人口的100倍之多,北京城區(qū)的土地生態(tài)壓力相當(dāng)于12 086.7萬人,是常住人口的54.9倍。相比較,這些地區(qū)人口密度大,生態(tài)用地占比少,城市化水平較高,人類活動(dòng)干擾大,土地生態(tài)壓力大。

    (3)北京市土地生態(tài)壓力最大的是豐臺(tái)區(qū),其次是朝陽區(qū),天津市各區(qū)普遍存在土地生態(tài)壓力。這主要是因?yàn)樯鷳B(tài)用地相對(duì)不足,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低,經(jīng)濟(jì)支撐生態(tài)建設(shè)的能力相對(duì)較低,造成土地生態(tài)壓力人口較多。

    (4)人口土地生態(tài)壓力指數(shù)由0.1到106.1,空間差異十分明顯。京津冀北部山區(qū)土地生態(tài)壓力指數(shù)小,北京市和天津市核心城區(qū)指數(shù)大,京津冀南部、東部地區(qū)相對(duì)處于中間地帶。天津中心城區(qū)指數(shù)最大,承德市指數(shù)最小。天津城區(qū)、豐臺(tái)區(qū)、朝陽區(qū)和北京城區(qū)的土地生態(tài)壓力比較指數(shù)大于50;通州區(qū)、海淀區(qū)、大興區(qū)、石景山區(qū)、津南區(qū)指數(shù)位于10~35之間,土地生態(tài)壓力較大;承德市、張家口市以及北京北部、西部淺山區(qū)土地生態(tài)壓力比較指數(shù)均小于1,反映了這些地區(qū)人地矛盾較小。

    三、京津冀土地生態(tài)壓力協(xié)同調(diào)控策略

    京津冀地區(qū)土地資源開發(fā)利用、土地生態(tài)壓力空間差異顯著,局部地區(qū)土地生態(tài)壓力過大,北京市、天津市人地矛盾突出。2015年4月,中央政治局召開會(huì)議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》,進(jìn)一步推動(dòng)京津冀土地資源優(yōu)化配置和協(xié)同保護(hù),有效促進(jìn)北京非首都功能疏解。土地生態(tài)壓力是衡量地區(qū)人類活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地生態(tài)系統(tǒng)的擾動(dòng)程度,對(duì)于土地開發(fā)利用強(qiáng)度具有警示意義。為了緩解土地生態(tài)壓力,保證人與自然的和諧統(tǒng)一,促進(jìn)人口與土地生態(tài)的協(xié)調(diào),亟須在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略下推動(dòng)土地資源協(xié)同保護(hù)。

    (一)落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略,科學(xué)劃分土地資源保護(hù)區(qū)

    主體功能區(qū)是根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿?,統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局,確定不同區(qū)域的主體功能,并據(jù)此明確開發(fā)方向,控制開發(fā)強(qiáng)度,形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)土空間開發(fā)格局[14]。主體功能區(qū)劃分為禁止開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū),主體功能區(qū)管控為地區(qū)間協(xié)作性土地利用和資源保護(hù)提供機(jī)遇和基礎(chǔ)。京津冀地區(qū)要加快落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略,將土地資源承載能力、土地生態(tài)壓力等納入主體功能區(qū)劃分和生態(tài)保護(hù)紅線劃定,對(duì)土地資源保護(hù)進(jìn)行分區(qū),并確定生態(tài)保護(hù)紅線中重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)范圍,實(shí)施差別化的土地資源開發(fā)利用和資源保護(hù)政策。

    根據(jù)京津冀土地生態(tài)壓力測(cè)算,可以將土地生態(tài)壓力分為四級(jí),即wi<1的土地生態(tài)壓力低值區(qū)、1<wi<10的土地生態(tài)壓力較大區(qū)、10<wi<50的土地生態(tài)壓力高值區(qū)以及wi>50的土地生態(tài)壓力超大區(qū)。

    1.土地生態(tài)壓力超大區(qū)

    對(duì)于wi>50的土地生態(tài)壓力超大區(qū),包含天津中心城區(qū)、豐臺(tái)區(qū)、朝陽區(qū)、北京中心城區(qū),拓展生態(tài)用地空間,土地利用重在“減量提質(zhì)”,嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模和開發(fā)強(qiáng)度,疏解非核心功能及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)人口,破解人地矛盾,著力緩解土地生態(tài)壓力。

    2.土地生態(tài)壓力高值區(qū)

    對(duì)于指數(shù)10<wi<50的土地生態(tài)壓力高值區(qū),含通州、津南、海淀、大興、石景山5個(gè)區(qū),應(yīng)嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模,劃定生態(tài)保護(hù)紅線并努力擴(kuò)大生態(tài)空間,加強(qiáng)非核心功能疏解與生態(tài)建設(shè)并重,通過優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和方式,促進(jìn)土地生態(tài)系統(tǒng)維育,提高土地承載力,緩解土地生態(tài)壓力。

    3.土地生態(tài)壓力較大區(qū)

    對(duì)于指數(shù)1<wi<10的土地生態(tài)壓力較大區(qū),含冀東、冀南地區(qū),應(yīng)加強(qiáng)土地生態(tài)功能修復(fù),挖掘生態(tài)資源潛力,重點(diǎn)通過土地整治、土地復(fù)墾等措施拓展土地生態(tài)空間,修復(fù)土地生態(tài)系統(tǒng),并做好非核心功能疏解下的產(chǎn)業(yè)承接,重視土地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和土地利用效率提升,減小土地生態(tài)壓力。

    4.土地生態(tài)壓力低值區(qū)

    對(duì)于wi<1的土地生態(tài)壓力低值區(qū),含承德市、張家口市以及北京北部、西部淺山區(qū),是京津冀地區(qū)重要的生態(tài)屏障,應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)保護(hù)優(yōu)先政策,嚴(yán)格遵守產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度,保護(hù)森林、草原、水域、耕地,進(jìn)一步加強(qiáng)土地生態(tài)系統(tǒng)維護(hù),增強(qiáng)土地生態(tài)功能,提升對(duì)京津冀地區(qū)土地生態(tài)功能保障能力。

    (二)優(yōu)化生產(chǎn)、生態(tài)、生活空間格局,推動(dòng)京津冀土地資源協(xié)同保護(hù)

    “促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”是優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)的重要內(nèi)容,是合理利用土地資源的重要指導(dǎo)思想。在京津冀協(xié)同發(fā)展中,應(yīng)以資源環(huán)境稟賦為本底,以土地生態(tài)壓力為限制性,加大森林、草原、濕地的恢復(fù)和建設(shè),通過土地整治、土地復(fù)墾等措施促進(jìn)生產(chǎn)、生態(tài)、生活“三生”空間重構(gòu),并結(jié)合京津冀新型城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人口流動(dòng)等規(guī)劃,優(yōu)化“三生”空間格局,促進(jìn)土地資源合理利用和保護(hù)。

    1.加大協(xié)同保護(hù)力度,健全京津冀土地資源保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制

    土地資源首先表現(xiàn)為自然資源特性,資源位置具有固定性,其質(zhì)量及其在地理空間上的分布與組合主要受地貌、水文、植被、氣候等自然要素及其組合的影響。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是京津冀協(xié)同發(fā)展優(yōu)先重點(diǎn)領(lǐng)域之一,當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)更為重視環(huán)境污染防治,對(duì)資源利用與保護(hù)相對(duì)重視不足。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)人與自然和諧統(tǒng)一,提出實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略,明確指出以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展,加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度,健全耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度。因此,京津冀地區(qū)要堅(jiān)決破除行政區(qū)劃束縛,建立健全跨區(qū)域土地資源保護(hù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制,構(gòu)筑京津冀土地資源管理平臺(tái),實(shí)現(xiàn)土地資源要素的統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)配置與自由流動(dòng),以及資源互補(bǔ)、發(fā)展共享的區(qū)域共贏。

    2.加大建設(shè)用地統(tǒng)籌力度,確保生態(tài)用地“增量提質(zhì)”

    在京津冀大區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制下,加強(qiáng)土地普查的制度化、常態(tài)化及長(zhǎng)期化,做好土地登記,定期統(tǒng)一評(píng)價(jià)土地資源及土地生態(tài)壓力,在京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃指導(dǎo)下,具體編制京津冀國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃;清算城市、鄉(xiāng)村建設(shè)用地?cái)?shù)量、質(zhì)量及空間分布,分析人地矛盾、承載潛力,增強(qiáng)京津冀土地利用規(guī)劃“定指標(biāo)”的意識(shí),加大建設(shè)用地統(tǒng)籌力度,有效控制開發(fā)強(qiáng)度,科學(xué)合理確定建設(shè)用地規(guī)模,嚴(yán)格建設(shè)用地增量管控。

    (1)加大城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌力度,使城市規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃無縫銜接,科學(xué)編制農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃,建立城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地臺(tái)賬,為城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一利用、統(tǒng)一管理奠定基礎(chǔ)。

    (2)加大區(qū)域間建設(shè)用地統(tǒng)籌力度,建立京津冀地區(qū)建設(shè)用地臺(tái)賬,制定京津冀大區(qū)域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)用地規(guī)劃、耕地及基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃等,建立建設(shè)用地節(jié)約集約標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)約集約用地管理考評(píng)機(jī)制。同時(shí)加大低效、閑置建設(shè)用地的挖潛盤活力度,實(shí)施建設(shè)用地退出機(jī)制,從而確保京津冀耕地總量不減。

    (3)建立京津冀地區(qū)生態(tài)用地資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)平臺(tái),定期監(jiān)測(cè)森林、草原、濕地、耕地等數(shù)量和質(zhì)量,明確不同生態(tài)用地類型質(zhì)量的影響因素和提質(zhì)增效的限制性因素,分區(qū)分類規(guī)劃部署提升生態(tài)用地質(zhì)量的方針措施,編制拓展生態(tài)用地空間的中長(zhǎng)期規(guī)劃,確保京津冀地區(qū)生態(tài)用地“增量提質(zhì)”,促進(jìn)生態(tài)文明發(fā)展。

    (三)增強(qiáng)區(qū)域參與土地資源保護(hù)的動(dòng)力,健全跨區(qū)域資源保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

    跨區(qū)域資源保護(hù)補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償制度中的有機(jī)組成部分,是實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)成本共擔(dān)、收益共享的重要手段,有利于調(diào)整行政區(qū)域之間的生態(tài)關(guān)系和生態(tài)利益,有利于促進(jìn)資源開發(fā)利用與保護(hù)一體化。

    在京津冀協(xié)同發(fā)展中,遵從“誰獲利誰補(bǔ)償,誰保護(hù)誰受償”的補(bǔ)償原則,將土地資源保護(hù)補(bǔ)償納入跨區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度中,設(shè)立京津冀土地資源保護(hù)基金,充分調(diào)動(dòng)區(qū)域政府生態(tài)建設(shè)的能動(dòng)性,切實(shí)保障區(qū)域發(fā)展的公平性,緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾。根據(jù)土地資源保護(hù)、土地生態(tài)壓力分區(qū)、生態(tài)用地資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)公報(bào),考慮各地區(qū)土地生態(tài)保護(hù)直接成本、土地生態(tài)用地機(jī)會(huì)成本,兼顧地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)支付能力,科學(xué)制定跨區(qū)域土地資源保護(hù)補(bǔ)償政策,明確補(bǔ)償要素、補(bǔ)償主體,確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和水平。同時(shí),探索多種補(bǔ)償途徑和補(bǔ)償形式,通過專項(xiàng)撥款、轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)補(bǔ)貼等方式,有效縮小不同生態(tài)功能區(qū)之間居民的收入差距,保障區(qū)域土地生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展,共享保護(hù)和發(fā)展成果,促進(jìn)共同富裕。

    *首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)研究生李若凡為本文第二貢獻(xiàn)者,在此表示感謝。

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