新城之殤：密度、距離與債務(wù)

引言

近年來中國的地方政府積累了大量債務(wù)，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約10.9萬億，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)約2.7萬億，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)約4.3萬億；并且增長速度很快，2008年及以前舉借的地方政府性債務(wù)不到3.2萬億，到2010年底已增至10.7萬億，2013年中擴(kuò)大至17.9萬億。

在積累的地方政府性債務(wù)中，68%用于基礎(chǔ)設(shè)施等市政建設(shè)。但城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人口的城鎮(zhèn)化，地方政府忽視了城鎮(zhèn)化包含人口和土地兩個(gè)要素，在實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的過程中，出現(xiàn)了土地城市化快于人口城市化的狀況。各地方政府均興建新城新區(qū)的做法脫離了城市化的普遍規(guī)律，總量上則超出了人口城市化的實(shí)際需求。

新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)表明，密度、距離、市場分割是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中地理變遷的三大特性。高密度有利于在城市經(jīng)濟(jì)中實(shí)現(xiàn)分享固定投入、勞動(dòng)供求高效匹配、廠商和勞動(dòng)力之間相互學(xué)習(xí)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)；而與中心城市的距離則決定了新城建設(shè)地接近市場的程度，從而決定了當(dāng)?shù)匚Y源的能力和發(fā)展?jié)摿?，這是可以從城市體系的 “中心-外圍”模型推出的一個(gè)含義?？墒侵袊鞘袌鲆蛩刂鲗?dǎo)的新城建設(shè)并沒有實(shí)現(xiàn)土地的高效利用，新城的選址和規(guī)劃都偏離了土地的有效利用狀態(tài)。為考察新城建設(shè)模式對(duì)地方政府負(fù)債率的影響，本文利用手工整理的地方政府融資平臺(tái)發(fā)放的城投債面板數(shù)據(jù)，與城市層面的新城建設(shè)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行匹配。

研究背景與相關(guān)文獻(xiàn)回顧

中國現(xiàn)行的財(cái)稅制度為地方政府以城投公司的形式籌集資金創(chuàng)造了初始條件。20世紀(jì)90年代初，為提升市政建設(shè)的實(shí)施效率，中國組建單獨(dú)的市政實(shí)體；為激勵(lì)地方政府而將地方國有城投公司的融資列為預(yù)算外收入，不受包干制度約束。1994年“分稅制”改革后，企業(yè)的增值稅、消費(fèi)稅被劃分為共享稅，以建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)為主要稅種的營業(yè)稅取而代之成為了地方財(cái)政收入的主要來源。并且地方政府設(shè)立新稅種和修改地稅稅率的權(quán)力被回收中央。而同時(shí)期出臺(tái)的《預(yù)算法》規(guī)定地方政府預(yù)算不列赤字，且不得發(fā)行債券。因此，在財(cái)政收入下降，提高稅率和征收新稅等財(cái)政創(chuàng)收措施被限制的情況下，列為預(yù)算外收入的城投公司融資承擔(dān)起為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金的重要職責(zé)。

為增強(qiáng)城投公司融資和再融資能力，地方政府以土地抵押作為其主要的增信方式，并將土地的增值收益注入城投公司資產(chǎn)池，增強(qiáng)其償還債務(wù)和持續(xù)融資的能力。城投公司在發(fā)債募集資金時(shí)，土地抵押是其主要的增信方式之一。地方政府還允許城投公司參與土地一級(jí)開發(fā)，將土地儲(chǔ)備中心職能賦予城投公司，或由土地儲(chǔ)備中心委托城投公司代理土地的一級(jí)開發(fā)。利用土地增值收益極大地增強(qiáng)了城投公司的再融資能力，地方政府便可以獲取更大規(guī)模的資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這就形成了土地收入—債權(quán)融資—城市建設(shè)—征地之間的一個(gè)不斷滾動(dòng)增長的循環(huán)過程。為有效防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，2012年中央政府下發(fā)文件，明確指出“地方各級(jí)政府不得授權(quán)融資平臺(tái)公司承擔(dān)土地儲(chǔ)備職能和進(jìn)行土地儲(chǔ)備融資”，“不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來源”。但各地方進(jìn)行違規(guī)土地抵押融資的行為屢禁不止，截至2015年底，全國84個(gè)重點(diǎn)城市土地抵押面積49.08萬公頃，抵押貸款總額已達(dá)11.33萬億。

中央政府充當(dāng)?shù)摹半[性擔(dān)保人”角色促使銀行出于避險(xiǎn)需求，積極認(rèn)購地方城投公司債券；而支持地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也是國有銀行運(yùn)作中的應(yīng)有之義；與此同時(shí)，存有救助預(yù)期的地方政府又激勵(lì)大規(guī)模借債，構(gòu)成了忽略償還能力的道德風(fēng)險(xiǎn)。由于中國采取單一制的國家治理結(jié)構(gòu)，地方政府不能破產(chǎn)，這使得中央政府對(duì)地方政府債務(wù)承擔(dān)了無限救助責(zé)任。銀行更愿將資金貸給效率低下的國有企業(yè)而非民營企業(yè)。特別是，在2008年金融危機(jī)后，國有銀行為響應(yīng)國家政策，大規(guī)模認(rèn)購城投公司債券。

中國無效率的土地?cái)U(kuò)張問題不僅來源于資金端的過度投資，土地價(jià)格扭曲、產(chǎn)權(quán)保護(hù)缺失、規(guī)劃建設(shè)失當(dāng)也是造成當(dāng)前問題的重要原因。在市場經(jīng)濟(jì)中，良好的土地產(chǎn)權(quán)制度保障了土地價(jià)格，反映了地塊的區(qū)位價(jià)值，城市中各地塊的用途由市場決定。但中國的現(xiàn)狀是，國家總體層面的土地資源未按照市場規(guī)律來配置，缺乏比較優(yōu)勢的中西部地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)富余，生產(chǎn)率處于優(yōu)勢的東部地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)被收緊；而中國又缺乏對(duì)土地資源的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，征地補(bǔ)償價(jià)格遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地后的增值收益。大量土地被地方政府出于追求經(jīng)濟(jì)增長和獲取財(cái)政資金的目的超低價(jià)出讓。在城市個(gè)體層面，地方政府用行政配置代替了市場機(jī)制對(duì)城市的功能分區(qū)和邊界進(jìn)行劃分，建設(shè)了大量的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)高、投資規(guī)模大的新城新區(qū)。

新城規(guī)劃密度高、選址距離主城近有利于提升新城建設(shè)效率和發(fā)展?jié)摿?。新?jīng)濟(jì)地理學(xué)表明，密度、距離、分割是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中地理變遷的三大特性。新城規(guī)劃密度高，其人均基礎(chǔ)設(shè)施投入更低，雇主有更大可能找到滿意的員工而雇員則有更大機(jī)會(huì)找到滿意的工作，企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與員工、員工與員工間可以進(jìn)行更有效的信息交換與技能學(xué)習(xí)，這些都降低了成本并提高了生產(chǎn)率。特別是在兼具生產(chǎn)和生活功能的新城建設(shè)中，低密度的規(guī)劃和建設(shè)，不利于發(fā)展需要面對(duì)面進(jìn)行的服務(wù)業(yè)，不利于提升城市的活力。而與中心城區(qū)的距離則決定了新城建設(shè)區(qū)接近市場的程度，從而影響吸引資源的能力和發(fā)展?jié)摿Α?/p>

既有文獻(xiàn)主要從中國的宏觀政策、財(cái)稅體制、制度結(jié)構(gòu)等方面給出了地方政府債務(wù)的形成原因，卻沒有從地方債的主要用途——同時(shí)期的城鎮(zhèn)化建設(shè)上對(duì)其進(jìn)行研究，本文利用手工整理的地方政府融資平臺(tái)發(fā)放的城投債面板數(shù)據(jù)，與城市層面的新城建設(shè)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行匹配，在新城建設(shè)模式與地方政府債務(wù)之間的關(guān)系上提供了新的證據(jù)。

中國地方政府性債務(wù)和新城發(fā)展的現(xiàn)狀與趨勢

地方政府為規(guī)避法律限制并且迎合中央政府政策，通過劃撥土地、股權(quán)等資產(chǎn)成立融資平臺(tái)公司，將募集的資金用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等。地方城投平臺(tái)融資的來源主要是銀行貸款、BT（建設(shè)-移交）、債券，分別占到地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的50.8%、11.2%、10.7%；債務(wù)融資主要投向了市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、交通設(shè)施建設(shè)，分別占到地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)支出的37.5%、16.7%、13.8%。地方政府債務(wù)存在增長過快、償債壓力大、對(duì)土地出讓收入依賴程度高的情況。2010年底至2013年底，省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額年均增長19.97%；截至2012年底，有3個(gè)省級(jí)、99個(gè)市級(jí)、195個(gè)縣級(jí)負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%；11個(gè)省級(jí)、316個(gè)市級(jí)、1396個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)占省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的37.23%。

近十年來，中國出現(xiàn)了新城規(guī)劃建設(shè)的高潮。本文手工收集整理了2006年至2013年城市層面的新城面板數(shù)據(jù)，我們統(tǒng)計(jì)的是已開建的具有較為成熟的城市綜合服務(wù)功能的新城新區(qū)的規(guī)劃數(shù)據(jù)，不包含工業(yè)園區(qū)、大學(xué)園區(qū)、科技園區(qū)等“功能單一”的片區(qū)，覆蓋全國281個(gè)地級(jí)以上城市（除了直轄市和拉薩）及其所轄縣。根據(jù)這個(gè)數(shù)據(jù)，截至2014年全國281個(gè)地級(jí)以上城市中有272個(gè)城市有在建或已建設(shè)完成的新城新區(qū)，平均每個(gè)城市建有2.5個(gè)新城；在可以查到新城規(guī)劃特征的樣本中，新城與主城區(qū)的距離中位值在14公里左右；全國各城市的新城規(guī)劃面積中位值約為40平方公里，新城新區(qū)規(guī)劃面積加總達(dá)6.63萬平方公里，規(guī)劃人口達(dá)1.93億人。77.8%的新城面積和71.8%的新城人口是在2008年及以后規(guī)劃設(shè)立的，2013年后各地新開建的新城數(shù)量急劇減少。由于國家目前沒有公布城市層面的債務(wù)余額數(shù)據(jù)，而地方城投公司發(fā)行的城投債是市政建設(shè)的主要資金來源，故本文使用2006年至2013年城市層面城投債的面板數(shù)據(jù)作為衡量地方政府債務(wù)的一個(gè)度量。

新城建設(shè)對(duì)城投債發(fā)放的影響：模型與估計(jì)

為了考察新城新區(qū)建設(shè)如何影響了地方政府負(fù)債，我們做了如下模型：

方程（1）考察了設(shè)立新城是否會(huì)導(dǎo)致發(fā)債，核心解釋變量buildi,t是i城市t年是否新設(shè)新城，被解釋變量issuei,t是i城市t年是否發(fā)行城投債，Xi,t是一組城市特征變量，λt是年份固定效應(yīng)。方程（2）考察了新城的規(guī)劃特征對(duì)新城建設(shè)效率的影響，核心解釋變量characteristici,t是i城市t年已規(guī)劃建設(shè)的新城特征，被解釋變量debt_gdpri,t是i城市t年的城投債負(fù)債率，μi是城市固定效應(yīng)。估計(jì)結(jié)果如下。

首先，建設(shè)新城確實(shí)推動(dòng)了城投債的發(fā)行。方程（1）的回歸結(jié)果顯示新建新城促使地方城投公司當(dāng)年發(fā)債的概率達(dá)到30%左右。另外，地方政府也可能不會(huì)在新城設(shè)立當(dāng)年發(fā)債，而是在新城后續(xù)的建設(shè)期內(nèi)發(fā)債，故我們?cè)诮忉屪兞恐屑尤肓俗兞砍鞘惺欠褚呀ㄓ行鲁牵糜趨^(qū)分城投公司發(fā)債是服務(wù)于當(dāng)年新設(shè)立的新城還是已開建的新城?；貧w結(jié)果表明在新城的建設(shè)期內(nèi)城投公司有較大的可能性通過發(fā)行債券以支持其建設(shè)；另外一種可能的原因是，地方政府在過去建的新城，并且發(fā)行了城投債，如果一部分城投債具有借新債還舊債的性質(zhì)，也會(huì)導(dǎo)致過去建有新城影響當(dāng)期是否借債。

本文也對(duì)地方城投公司先行債務(wù)融資再?zèng)Q定設(shè)立新城的情況進(jìn)行了檢驗(yàn)。我們將新建新城滯后一期對(duì)發(fā)債作Probit回歸，同時(shí)把因變量和解釋變量互換，將發(fā)債滯后一期對(duì)建設(shè)新城作Probit回歸。結(jié)果表明，新建新城會(huì)增加城投公司在次年發(fā)債的可能性，但發(fā)債并不會(huì)導(dǎo)致在第二年開建新城。

其次，本文考察了規(guī)劃密度和新城與主城區(qū)的距離對(duì)地方政府債務(wù)融資效率（負(fù)債率）的影響。城市特征控制與否，對(duì)于回歸結(jié)果基本上沒有影響，地方政府負(fù)債率取決于新城的規(guī)劃特征。其中，新城規(guī)劃密度越高，地方政府負(fù)債率越低，密度特征在時(shí)間上不具增強(qiáng)效應(yīng)。該結(jié)果說明，密度特征對(duì)于新城建設(shè)的影響主要體現(xiàn)在規(guī)模經(jīng)濟(jì)上，即降低了公共設(shè)施的人均投入成本，這個(gè)效應(yīng)不在時(shí)間維度上變化。而變量新老城距離本身不顯著，但具有時(shí)間上的增強(qiáng)效應(yīng)（與已建年數(shù)的交叉項(xiàng)顯著為正），該結(jié)果說明，新城與主城的距離特征刻畫了新城的市場資源，體現(xiàn)了新城的發(fā)展?jié)摿?，這個(gè)效應(yīng)會(huì)隨著時(shí)間而逐漸顯現(xiàn)。通過規(guī)劃密度與規(guī)劃距離的交叉項(xiàng)，我們還發(fā)現(xiàn)新城規(guī)劃特征之間存在互補(bǔ)效應(yīng)：當(dāng)規(guī)劃密度較高時(shí)，如果將新城建在離主城區(qū)較遠(yuǎn)的地方，此時(shí)新城可以更多的依賴其自身的規(guī)模經(jīng)濟(jì)降低公共設(shè)施成本，同時(shí)依靠自身的市場規(guī)模帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而降低遠(yuǎn)離老城區(qū)的負(fù)面影響。

新城建設(shè)模式的異質(zhì)性分析

中國的人口主要從中西部省份流向東南沿海，而自2003年之后建設(shè)用地指標(biāo)卻越來越多地分配給了中西部地區(qū)，東部地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)被收緊。此舉影響了新城建設(shè)在區(qū)域間的布局，大量的新城建在中西部省份，特別是一些三、四線城市。為了考察新城建設(shè)特征對(duì)地方政府負(fù)債率的跨區(qū)域影響，我們將城市樣本分成了東部地區(qū)和中西部地區(qū)。估計(jì)結(jié)果如下：

中西部地區(qū)新城規(guī)劃特征對(duì)政府負(fù)債率的影響和全國總體樣本的結(jié)果一致，核心解釋變量的顯著性和數(shù)值也與總樣本中的相當(dāng)；而東部地區(qū)樣本的回歸結(jié)果與全國總體樣本的不同，東部地區(qū)的新城規(guī)劃密度越高，在新城建設(shè)初期會(huì)增加地方政府投入、負(fù)債率更高，但東部總體上是人口流入地區(qū)，新城的發(fā)展?jié)摿Ω?，在建成后高人口密度的集聚效?yīng)會(huì)逐年降低地方政府負(fù)債率。

以中西部省份作為人口流出地、東部省份作為人口流入地的劃分存在一些偏誤，例如被劃分在東部的遼寧省屬于人口凈流出省份，而諸如中西部的省會(huì)城市也多屬人口凈流入城市。故本文將城市按人口流出地和人口流入地進(jìn)行了劃分，并做了回歸估計(jì)。估計(jì)結(jié)果表明，人口流出地樣本的新城規(guī)劃特征對(duì)政府負(fù)債率的影響和中西部省份的回歸結(jié)果一致，核心解釋變量的顯著性和數(shù)值也與之相當(dāng)。該結(jié)果再次說明了低效的新城建設(shè)模式主要出現(xiàn)在人口流出的中西部地區(qū)。人口流入地樣本的回歸結(jié)果仍然保持規(guī)劃密度更高，前期增加地方政府負(fù)債率，此后逐年降低負(fù)債率的效應(yīng)。

本文也將城市樣本按照城市規(guī)模劃分，分別考察了大城市和中小城市新城建設(shè)模式對(duì)地方政府負(fù)債率的影響。估計(jì)結(jié)果表明，中小城市樣本的新城規(guī)劃特征的影響效應(yīng)和中西部地區(qū)、人口流出地的一致；而大城市樣本的影響效應(yīng)，也與東部地區(qū)、人口流入地的效應(yīng)一致。

穩(wěn)健性檢驗(yàn)

首先，由于財(cái)政支出可能影響到新城建設(shè)，同時(shí)財(cái)政收入也可能關(guān)聯(lián)到地方政府的償還債務(wù)，故本文在控制變量中加入了一般性財(cái)政支出。其次，城投公司被賦予的土地儲(chǔ)備中心職能也深刻地影響著城投公司持續(xù)融資和償還債務(wù)的能力，故本文控制了土地出讓收入。最后，地方政府在規(guī)劃新城時(shí)的新城面積和選址可能和城市土地價(jià)格、房屋價(jià)格相關(guān)，而土地和住房價(jià)格也影響著地方政府拆遷補(bǔ)償?shù)某杀?，本文將房價(jià)加入到控制變量中?；貧w結(jié)果保持穩(wěn)健。

結(jié)論

本文將城投債數(shù)據(jù)與新城建設(shè)數(shù)據(jù)相匹配，研究發(fā)現(xiàn)：新城建設(shè)是促使地方政府發(fā)行城投債的原因之一；新城規(guī)劃密度更高有利于降低地方政府的負(fù)債率；新城選址離主城區(qū)更近會(huì)在新城建設(shè)期和建成后逐步降低地方政府負(fù)債率。上述新城特征影響主要體現(xiàn)在中小城市、人口流出地、中西部地區(qū)。而大城市、人口流入地、東部地區(qū)有著截然不同的結(jié)果：高密度新城建設(shè)會(huì)在前期加重地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，但人口集聚效應(yīng)會(huì)逐步降低地方政府負(fù)債率。本文還發(fā)現(xiàn)大規(guī)模的新城建設(shè)集中在2009年后，而同時(shí)期的地方政府負(fù)債率快速攀升。政府短期的過度投資往往會(huì)留下嚴(yán)重的后遺癥，不僅造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)與償債違約風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)使經(jīng)濟(jì)在投資刺激后出現(xiàn)更嚴(yán)重的下行，致使決策者面臨更大的困境。

本文將新經(jīng)濟(jì)地理理論運(yùn)用于研究中國的新城建設(shè)模式，以新城建設(shè)模式的視角，分析了近年來中國出現(xiàn)的嚴(yán)峻的地方政府債務(wù)問題，結(jié)果再次印證了新經(jīng)濟(jì)地理理論中密度和距離因素對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效率的重要影響。

新城建設(shè)是政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，投資的最重要之處在于投資回報(bào)率。中國的新城建設(shè)是政府行政性干預(yù)的產(chǎn)物，缺乏對(duì)投資成本和收益的考量，資源配置效率低下。而當(dāng)新城建設(shè)是通過借債完成時(shí)，債務(wù)償還又會(huì)帶來金融市場的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。在中國未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，應(yīng)通過市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，將建設(shè)用地指標(biāo)等資源配置到回報(bào)率高的地區(qū)和部門，這樣才能實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的高效率，并最終化解地方政府債務(wù)問題。