為人民管好“錢袋子”

紅星楊

編者按：習(xí)近平總書記在十九大報告中指出，加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。年關(guān)歲尾，正是財政部門和各級政府籌劃全年工作之際，本刊特介紹江蘇省連云港市探索建立現(xiàn)代財政制度的經(jīng)驗和做法，以供參考。

“沒想到，你們連云港做到了對地方債務(wù)的全口徑統(tǒng)計管理，這個債務(wù)統(tǒng)計系統(tǒng)值得推廣?！?/p>

2017年5月，國家財政部駐江蘇專員到連云港專程了解該市施行地方債務(wù)實行全口徑統(tǒng)計管理的運(yùn)行情況，認(rèn)為連云港的風(fēng)險防控到位，值得推廣。隨后，國家財政部的債務(wù)系統(tǒng)也進(jìn)行了類似改革，全口徑債務(wù)統(tǒng)計的辦法開始在全國逐步推開。

在國家加快建立現(xiàn)代財政制度的導(dǎo)向下，近年來，連云港市財政局堅持宏觀調(diào)控與微觀服務(wù)并舉，推行以事項統(tǒng)籌財力的零基預(yù)算、全口徑統(tǒng)計防范債務(wù)風(fēng)險、專項資金使用績效管理全覆蓋、對接人大紀(jì)委監(jiān)管資金使用等“組合拳”，贏得了國家財政部、全國同行及連云港市百姓“沒想到”的贊嘆！

歸零

每一次調(diào)整，都要打破慣性思維，都是一次利益調(diào)整。對象的“反彈”往往會消減調(diào)整的成效和預(yù)期。

一直以來，財政預(yù)算編制采用基數(shù)加增長的編制和管理模式?；鶖?shù)就像是自己盤子里的蛋糕，部門也好，企業(yè)也罷，包括老百姓都可能是既得利益者。誰也不希望別人動自己的蛋糕，增長就像是新出爐的蛋糕，人人都想多分一塊。

為了增強(qiáng)探索現(xiàn)代財政制度工作的成效，連云港市財政部門實踐的第一步，就是“對自己下重手”——?dú)w零。

從2016年起，連云港市財政部門便啟動了一項工作：零基預(yù)算。

零基預(yù)算是指在編制成本費(fèi)用預(yù)算時，不考慮以往會計期間所發(fā)生的費(fèi)用項目或費(fèi)用數(shù)額，而是以所有的預(yù)算支出為零作為出發(fā)點(diǎn)，一切從實際需要與可能出發(fā)，逐項審議預(yù)算期內(nèi)各項費(fèi)用的內(nèi)容及其開支標(biāo)準(zhǔn)是否合理，在綜合平衡的基礎(chǔ)上編制費(fèi)用預(yù)算。

作為連云港市人民政府的當(dāng)家人，項雪龍市長要求財政部門堅決推進(jìn)“零基預(yù)算”改革，打破傳統(tǒng)思維和固有利益格局，一定要節(jié)約開支，把有限的財政資金用到刀刃上，更好地造福民生。

零基預(yù)算，一切“歸零”，連云港300多家單位的預(yù)算將全部推倒，重新來過！

連云港市財政局局長孫宗鳳說，“歸零”意味著完全徹底改變傳統(tǒng)思路和做法。真金白銀、牽涉面廣，啟動時的阻力，可想而知。

原有的專項資金全部退出預(yù)算編制體系，重新梳理文件依據(jù)、重新確認(rèn)安排必要性、重新研究資金績效、重新統(tǒng)籌財政資金總盤子，凡是缺少文件依據(jù)、按規(guī)定已經(jīng)到期、一次性專項、使用效率不高的、支出需要不緊迫的統(tǒng)統(tǒng)不予安排……

連云港市財政局預(yù)算處副處長劉歡介紹：“光是原有的專項資金全部退出，重新梳理一項，就引來叫苦、擔(dān)憂、埋怨聲一片，但原有的專項退不下來，后續(xù)的工作就難以開展。得指導(dǎo)、解釋、消除疑慮，一項項去做……”

熬過一百多個日日夜夜，連云港市財政局對上千項專項資金逐一重新審核，當(dāng)年即審減出專項資金3億多元。

通過零基預(yù)算，審減不必要的支出，結(jié)余了大量的可用資金，可以有更多的資金發(fā)展民生。2017年，連云港市將用于人才引進(jìn)和管理的資金增加到3000萬元，2018年預(yù)算中達(dá)到了5000萬元。扶貧專項資金從2017年600萬元，提升到3000萬元。結(jié)合輕重緩急和可用資金規(guī)模統(tǒng)籌安排好財政資金，讓資金的使用效益最大化。

“事實上，最初進(jìn)行零基預(yù)算改革，最難打破的就是人們的慣性思維。改革中，相對于利益的調(diào)整，預(yù)期被改變更是讓人難以接受的?！笔胸斦指本珠L陸翔說?！皻w零”性的財政制度的施行，改變的不僅是連云港市財政投入和財政資金使用的方式，更為重要的是很多預(yù)算單位從被動改變轉(zhuǎn)為主動進(jìn)行零基預(yù)算的編制，以事、以項目申報資金，已成為共識，這也在一定程度上推動了工作中的務(wù)實之風(fēng)。前不久，連云港市政協(xié)在報送2018年預(yù)算時，并沒有因為明年需要做的事情增加而去增加部門預(yù)算，相反，是根據(jù)事項所需資金進(jìn)行預(yù)算報送。

破繭

這兩年，除了零基預(yù)算，連云港市財政部門沖破欠發(fā)達(dá)地區(qū)“吃飯財政”的財力桎梏，積極作為，在陽光財政、資金項目績效管理全覆蓋等方面“自找苦吃”、不斷嘗試，探索欠發(fā)達(dá)城市踐行現(xiàn)代財政制度的路徑。

市財政局預(yù)算處處長王統(tǒng)峰告訴記者，“財政作為一個宏觀部門，和老百姓中間隔著一層，能夠做的改變就是，通過財政政策、制度的調(diào)整，引導(dǎo)預(yù)算部門進(jìn)行改革?！?/p>

12月1日下午4時許，在連云港市財政局社保處，記者看到連云港市衛(wèi)計劃委健康服務(wù)處的工作人員正在與社保處科員唐童一起，共同研究衛(wèi)生專項項目資金的管理辦法。

“之前，我們主要負(fù)責(zé)項目審核，申報成功就基本完成任務(wù)了。”社保處負(fù)責(zé)人介紹，而現(xiàn)在，財政局在推進(jìn)項目績效考核，也就是說，他們得繼續(xù)跟蹤項目，以此提高資金的使用效率，要進(jìn)行事前、事中和事后的跟蹤管理。

“我們巴不得這些錢都能用在老百姓的頭上，配合財政部門的工作，我們也非常樂意?！边B云港市衛(wèi)計委健康服務(wù)處工作人員笑著告訴記者，擺在他們面前的是一沓厚厚的預(yù)算和績效管理報告。

連云港市常務(wù)副市長王加培多次強(qiáng)調(diào)：“預(yù)算公開是建設(shè)節(jié)儉型、績效型政府的重要渠道”。在編制2018年預(yù)算時，王加培要求，要鞏固成果、完善不足；深化改革、科學(xué)編制，切實提高預(yù)算管理水平。

這是連云港市財政局推行的績效管理下的一個“動作”?？冃Ч芾硪竽繕?biāo)編制實現(xiàn)預(yù)算單位全覆蓋。各預(yù)算單位對保運(yùn)轉(zhuǎn)以外的各類專項資金，選擇1至2個項目編制預(yù)算績效目標(biāo)。各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金全部編制績效目標(biāo)，無績效目標(biāo)不安排資金。

為了能夠?qū)⑦@項制度深入推進(jìn)，連云港市財政局對全市各預(yù)算單位進(jìn)行了多場績效培訓(xùn)，共計1500余人參與培訓(xùn)。

“我們做這個事情主要目的，是為了引導(dǎo)各單位把錢用好，真正體現(xiàn)出資金的使用效率?！边B云港市財政局績效考核處長宋于峰說。

為了加大專項資金整合力度，編制2018年預(yù)算時，連云港市將2017年的3大類56項政府專項資金整合為3大類40項，壓減約28%。同時強(qiáng)化績效管理評價與評價反饋。

下一步，連云港市財政局還將通過實施預(yù)算績效全過程管理，抓好績效評價結(jié)果在事前、事中管理中的應(yīng)用，真正實現(xiàn)“花錢必問效、無效必問責(zé)”的良好氛圍，從而推動政府效能建設(shè)和財政資金使用效率的雙重提升。

推行績效管理的同時，陽光財政工作在連云港也全面推開。

在連云港市財政局，將預(yù)算公開作為一項重點(diǎn)改革來抓已有了5個年頭。 當(dāng)時連云港市不少預(yù)算單位仍然抱著觀望、猶豫的態(tài)度，連云港市財政局嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》，率先垂范，向全市公開了本部門的預(yù)算情況，主動接受群眾的監(jiān)督，受到社會各界的廣泛好評，帶動了全市預(yù)算公開步入正軌。

2013年，連云港市有近10家預(yù)算單位試點(diǎn)公開了部門預(yù)算，邁出了陽光財政的第一步。接下來的2014到2016年，政府預(yù)算和決算在短短3年內(nèi)全面向社會公開，接受社會監(jiān)督、預(yù)決算公開取得突破性進(jìn)展。

有了預(yù)算和決算還不夠，重大財稅制度、專項資金管理辦法、專項資金清單、資金分配情況、政府性基金清單、行政事業(yè)收費(fèi)清單、政府部門的三公經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)管理情況乃至于資金使用績效全部提上公開日程。

2017年底，上述事項全部實現(xiàn)對外公開。

財政工作的專業(yè)性很強(qiáng)，公開的內(nèi)容往往老百姓不一定能看得懂。為了充分表達(dá)公開的誠意和真實性，連云港市財政局還對陽光財政增加了“翻譯”和監(jiān)督環(huán)節(jié)。

財政局多次改進(jìn)公開格式、簡化專用名詞和專門科目，用最貼近百姓生活的方式進(jìn)行表達(dá)，對必要的專用名詞加以解釋。同時，還聘請了江蘇財會職業(yè)學(xué)院作為第三方，定期抽查、監(jiān)督各單位信息公開的內(nèi)容?！?/p>

“沒想到，政府部門的財務(wù)收支情況給咱老百姓看了?！边B云港市海州區(qū)居民蔣申干通過網(wǎng)絡(luò)查到了連云港市各部門的三公經(jīng)費(fèi)、財務(wù)預(yù)算，他對連云港施行的陽光財政做法很是稱贊。

采訪中，記者發(fā)現(xiàn)一組數(shù)據(jù)對比也折射出連云港市財政預(yù)算公開工作：2013年之前，連云港市人代會開預(yù)決算會議，財政部門只送上4張表格，2017年初的連云港市人代會，財政部門要附上90多張表格。

連云港市人大預(yù)算工委負(fù)責(zé)人于偉告訴我們。為了接受連云港市人大監(jiān)督，連云港市財政局還開發(fā)了一套系統(tǒng)，端口就設(shè)立了連云港市人大預(yù)工委，國庫中每筆資金的使用情況，人大代表可以隨時查閱。

連云港市財政局還將各部門三公經(jīng)費(fèi)公開情況“終端”向連云港市紀(jì)委打開，啟動預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作方案，爭取用3年時間，逐步形成橫向聯(lián)通、縱向貫通的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

今年10月27日，連云港市財政局再次連續(xù)榮獲了全省法治財政標(biāo)準(zhǔn)化管理第三批示范點(diǎn)榮譽(yù)稱號。在連云港財政人看來，全面推行法制財政是推進(jìn)“兩聚一高”新實踐、建設(shè)“強(qiáng)富美高”連云港的重要保障。

自黨的十八大以來，該市各市縣財政部門就已經(jīng)深入推進(jìn)法治財政標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，通過法治財政這把利劍鑄就“錢袋子”金色盾牌，讓法治成為連云港市財政改革發(fā)展的重要標(biāo)識。

連云港市財政局稅政法制處處長孫金亮告訴記者，2017年，連云港市財政局將財政工作具體細(xì)化成財政業(yè)務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)化、信息公開管理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范性文件管理標(biāo)準(zhǔn)化等54個依法行政指標(biāo)，將任務(wù)分解到每個處室和每位干部職工，上下聯(lián)動、齊抓共管，同時納入局領(lǐng)導(dǎo)班子年度述法考核和處室年度依法行政考核內(nèi)容，并實行一票否決。每年對指標(biāo)實行動態(tài)增減管理，進(jìn)一步完善法治財政指標(biāo)考核標(biāo)準(zhǔn)化管理。通過落實、考核、督查，推進(jìn)財政業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化管理，推動法治思維、法治方式融入財政管理全過程。

聚變

連云港市雖然屬欠發(fā)達(dá)地區(qū)，但是近年來探索實踐現(xiàn)代財政制度的步伐卻不斷加大。以前城市的債務(wù)管理是小口徑統(tǒng)計（純政府性債務(wù)統(tǒng)計），連云港市從2016年開始，就將包括國有企業(yè)、投融資平臺的債務(wù)一并算入，考量全部家底。除了通過各種制度歸零、創(chuàng)新做好“節(jié)流”、用好資金外，連云港市財政局投入很大精力用于探索在現(xiàn)代財政制度下增強(qiáng)“造血”功能的“開源”之路。

與全口徑債務(wù)統(tǒng)計管理系統(tǒng)相伴的是連云港債權(quán)置換，以時間換空間，為企業(yè)贏得了發(fā)展空間。連云港市交通控股集團(tuán)財務(wù)經(jīng)理李友年說，債權(quán)置換，企業(yè)的還款壓力小，也為企業(yè)降低了成本。新海連集團(tuán)是去年實施的單筆最大置換，利息從原先的7.2%降到2.71%，總計15億元的債務(wù)，一年僅利息就可節(jié)約6735萬元。2016年7月，這個案例作為“三降一去一補(bǔ)”的典型在央視《面對面》節(jié)目中播出。

“在這個過程中，我們也找到了更為準(zhǔn)確的位置?！边B云港市財政局債務(wù)處副處長齊欣明說。

確實，發(fā)揮連云港市場的作用，將財政政策與金融市場對接，從而助力實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，連云港市財政局做了不少嘗試。

近年來不斷加強(qiáng)“財銀企”合作水平就是個非常典型的例子。據(jù)悉，連云港市財政局與銀行合作，做大“蘇微貸”資金池規(guī)模?！皩嶋H投放企業(yè)102戶，貸款余額3.07億元，資金放大了7.7倍。”齊欣明說。

為了緩解小微企業(yè)貸款難、貸款貴，連云港市財政局積極發(fā)揮小微創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展貸款基金的作用，目前已累計發(fā)放貸款項目130個，累計金額3.57億元，支持眾多小微企業(yè)增強(qiáng)“造血”功能。此外，還將基金觸角伸向連云港市場偏愛的科技型企業(yè)扶持上。積極推進(jìn)科技型中小企業(yè)貸款風(fēng)險資金池工作，累計發(fā)放貸款項目數(shù)125個，發(fā)放貸款金額2.97億元，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)向科技型中小企業(yè)發(fā)放“蘇科貸”超過2億元。

連云港市財政局統(tǒng)籌運(yùn)用財政政策工具，優(yōu)化財政支出，放大財政資金乘數(shù)效應(yīng)，加大對科技創(chuàng)新、富民增收、生態(tài)文明建設(shè)等工作的支持力度，努力改進(jìn)財政資金扶持方式，從各類產(chǎn)業(yè)專項資金中，統(tǒng)籌4億元設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金及連云港市級擔(dān)保公司注冊資本金，加快推進(jìn)實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。支持人才引進(jìn)，實現(xiàn)人才獎補(bǔ)政策“全覆蓋”。綜合運(yùn)用專項資金、投資基金、風(fēng)險補(bǔ)償?shù)仁侄?，加快政府投資基金運(yùn)作實施。引導(dǎo)金融資源服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，完善財政金融服務(wù)平臺功能，“蘇微貸”“蘇科貸”“小微創(chuàng)業(yè)貸”等業(yè)務(wù)投放貸款逾10億元。

連云港市市長項雪龍在談到財政支持企業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金的管理改革時認(rèn)為，財政資金支持方法要更多運(yùn)用市場化運(yùn)作方法，建立可持續(xù)的投入機(jī)制，切實增強(qiáng)財政服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的能力。

連云港市設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，通過設(shè)立“撥改投”“無償變有償”“資金改基金”的形式，聚合金融、社會資本扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。出臺了《連云港市政府投資產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金管理暫行辦法》，規(guī)范政府投資基金管理。2017年連云港市財政局統(tǒng)籌1億元資金，設(shè)立先進(jìn)制造業(yè)基金和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基金，將以前通過補(bǔ)助、貼息等手段發(fā)放的資金，變成股權(quán)。資金從直接花掉，到流動起來，放大了資金的效益。同時，通過股權(quán)融資，有效降低了企業(yè)負(fù)債率和杠桿率。

為放大財政資金效應(yīng)，加快建立上合組織出?；睾椭泄锪髦修D(zhuǎn)基地，江蘇省和連云港市財政部門共同組建了上合組織（連云港）國際物流園發(fā)展基金，支持連云港區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。自上合基金設(shè)立以來，共確定10個項目，總投資額約11.55億元，其中完成對外投資項目2個，共計1.3億元，簽約項目2個，共計2.3億元。預(yù)計項目全部落地后，將撬動社會資本60余億元。

推進(jìn)“放管服”，落實供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)。清理規(guī)范工程建設(shè)項目各類保證金，逐步減少連云港市級部門直接面向企業(yè)的行政事業(yè)收費(fèi)。2017年連云港市減少各類收費(fèi)1.82億元。全面落實“營改增”改革政策，2017年同比改革前累計減稅32億元，有效降低了企業(yè)運(yùn)行成本，增強(qiáng)企業(yè)內(nèi)生發(fā)展動力。

積極推廣PPP模式。連云港市財政局、連云港市發(fā)改委聯(lián)合篩選征集PPP項目，印發(fā)《關(guān)于推廣政府和社會資本（PPP）模式實施意見》。全市PPP項目包含了交通、養(yǎng)老、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、水利建設(shè)工程等9個項目，計劃總投資138億元。目前，總投資14.3億元的海州開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目已正式成為連云港市首個落地的PPP項目，臨洪河口省級濕地公園項目實施方案也已通過聯(lián)合評審，正在進(jìn)行社會資本招標(biāo)采購工作。連云港中醫(yī)藥高職校中醫(yī)老年養(yǎng)護(hù)院、猴嘴片區(qū)綜合開發(fā)及配套工程以及連云區(qū)全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施等PPP項目都在積極推進(jìn)中。

通過探索建立現(xiàn)代財政制度的一系列嘗試，連云港財政部門刷新了形象，改變了工作理念與作風(fēng)，更匯聚各種積極因素，為連云港的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來聚變效應(yīng)。

更多更大效應(yīng)，我們可以期待！