美國奧洛維爾水庫的工程安全管理問題簡析

曹 逵，鄧 剛，鐵夢雅，張茵琪，溫彥鋒，殷 旗

（中國水利水電科學(xué)研究院 流域水循環(huán)模擬與調(diào)控國家重點實驗室，北京 100038）

1 研究背景

2017年2月，建成運用近50年的美國加利福尼亞州（以下簡稱加州）奧洛維爾（Oroville）水庫出現(xiàn)嚴(yán)重安全事故，非常溢洪道跌坎基礎(chǔ)侵蝕，主溢洪道襯砌破損，下游近20萬居民疏散。至2月底泄洪基本結(jié)束時，主溢洪道中下部已幾近沖毀。事故造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失和較為惡劣的社會影響，引起國際水利水電工程界強烈關(guān)注。事故的發(fā)生雖直接源于泄槽結(jié)構(gòu)設(shè)計可能存在的缺陷，但也與工程安全管理中的問題存在密切聯(lián)系。為了分析揭示事故的管理層面原因，對我國水庫大壩安全管理提供借鑒，本文分析介紹了美國地方政府所屬大壩的安全管理基本情況，介紹了加利福尼亞州所轄大壩和奧洛維爾工程的安全管理歷史及基本情況，分析了奧洛維爾水庫各安全管理主體的常態(tài)安全責(zé)任及應(yīng)急管理情況，試探討了奧洛維爾工程安全管理存在的問題。

2 奧洛維爾水庫及溢洪道事故概況

2.1基本情況奧洛維爾水庫為薩克拉門托河支流菲澤河上游控制性工程，總庫容43.6億m3，其中防洪庫容34.3億m3。水庫主要功能包括供水、發(fā)電、防洪、旅游及魚類和野生動物增殖［1］。水庫樞紐主要建筑物包括攔河大壩、主溢洪道、非常溢洪道、左岸地下電站等，如圖1所示。地下電站尾水庫及下游西側(cè)引水修建的兩座水庫間另建2座水電站，與奧洛維爾水庫的地下電站一起構(gòu)成名為“奧洛維爾-塞邁利托”的電站復(fù)合體，總裝機762 MW，每年平均發(fā)電量達(dá)22億kW·h［2］。

圖1 奧洛維爾樞紐布置［5］

奧洛維爾水庫于1968年完工，是加州政府負(fù)責(zé)的加州水項目（California State Water Project）建成的第一批工程［3］。該計劃與墾務(wù)局負(fù)責(zé)的中央山谷項目（Central Valley Project）一起構(gòu)成加州北水南調(diào)工程的主體。奧洛維爾水庫是加州水項目最大的儲水設(shè)施，也是加州北水南調(diào)項目北端主要水源點。供水先沿菲澤河自流，然后通過泵站、渠道體系提水翻越特哈查比山，供應(yīng)到圣華金河谷和南加州［4］。奧洛維爾-塞邁利托電站復(fù)合體則是加州水項目重要的電源點，占項目全部水力發(fā)電裝機的一半，供應(yīng)加州渠道（California Aqueduct）中各泵站約三分之一的電量。

2.2泄水建筑物結(jié)構(gòu)奧洛維爾水庫在右岸設(shè)置了主溢洪道、非常溢洪道兩座泄水建筑物。

（1）主溢洪道。主溢洪道為寬頂堰接混凝土襯砌泄槽，全長930 m，最大泄量4 247.5 m3/s。首部寬頂堰頂部設(shè)8孔寬5.4 m、高10.1 m潛孔弧門進(jìn)行調(diào)節(jié)。堰后接長929.6 m、寬54.4 m混凝土泄槽，泄槽尾部設(shè)消力墩。泄槽首部至尾部擴(kuò)大段前的側(cè)墻均為與底板結(jié)構(gòu)獨立的混凝土直墻，高6.1 m～10.4 m。泄槽底板采用鋼筋混凝土，設(shè)計最薄厚度0.38m，與底部基巖內(nèi)設(shè)的灌漿錨桿連接。泄槽底板下設(shè)有排水管，連通至側(cè)墻外的排水管，可通過側(cè)墻上的排水洞將承壓滲水排入泄槽內(nèi)，以降低泄槽混凝土襯砌承擔(dān)的揚壓力。實際上，因為泄槽底部排水管安裝于基巖表面，侵占了泄槽底板有效厚度，導(dǎo)致排水管上方的泄槽底板有效厚度僅0.18 m［6］。泄槽底板多低于原地面，大部分開挖至基巖形成建基面，局部位置由填方形成建基面。事故中發(fā)生破壞的位置均處于挖方段。

（2）非常溢洪道。非常溢洪道為開敞式溢流堰，最大泄量13 422.2 m3/s。首部溢流堰沿軸線方向分為兩段，靠近主溢洪道的左側(cè)段寬283.5 m，為重力式實用堰，最大堰高15.2 m；右側(cè)段寬243.8 m，為重力式寬頂堰，高度低于左側(cè)段。非常溢洪道溢流堰后為天然泄槽，不作襯砌，泄洪水流自天然山體表面溢流至河道。工程建設(shè)中清除了緊鄰溢流堰的狹窄條帶上的地表植被，天然泄槽中其余位置被樹木等植被覆蓋。

2005年，在奧洛維爾水庫提出水力發(fā)電運營許可重新授權(quán)申請的過程中，3家社會團(tuán)體曾提出［3］，未經(jīng)襯砌的非常溢洪道無法滿足大壩下游的防洪要求，并建議將非常溢洪道認(rèn)定為參與正常調(diào)度使用的輔助溢洪道，進(jìn)行泄槽混凝土襯砌，以避免基礎(chǔ)沖刷侵蝕后出現(xiàn)次生災(zāi)害。該建議因聯(lián)邦能源管理委員會（Federal Energy Regulatory Committee，簡稱FERC）的否決而未獲得通過。

2.3溢洪道事故概況事故發(fā)生前5年，奧洛維爾水庫所在地區(qū)處于持續(xù)干旱狀態(tài)。自2016年12月，流域內(nèi)強降雨和冰雪融化形成的洪水逐步壅高水庫水位，至2017年2月初，水庫持續(xù)采用主溢洪道進(jìn)行泄洪。2月7日，主溢洪道泄洪過程中出現(xiàn)流量異?，F(xiàn)象，關(guān)閉檢查后發(fā)現(xiàn)泄槽襯砌混凝土出現(xiàn)局部破損現(xiàn)象，破壞位置距首部約600 m。2月8日，管理單位在緊急磋商后準(zhǔn)備啟用非常溢洪道進(jìn)行泄洪，以控制主溢洪道泄流量。經(jīng)檢查和試過水，管理單位于2月9日重新啟用主溢洪道泄洪，泄量逐步增大，其間，泄槽混凝土襯砌破損持續(xù)擴(kuò)大。2月9日，水庫入庫流量達(dá)本事件中的最高值5 392.5 m3/s，此后，入庫流量開始驟降。2月11日，庫水位上升至非常溢洪道堰頂以上，非常溢洪道自1968年工程建成以來首次過流。泄流過程中發(fā)現(xiàn)非常溢洪道下游山體沖刷嚴(yán)重，基礎(chǔ)侵蝕一度向溢洪道跌坎基礎(chǔ)發(fā)展（如圖2）。2月12日凌晨3時，水庫水位達(dá)到本事故中的最高點并開始逐步下降，入庫流量在前期大幅降低后仍繼續(xù)降低。當(dāng)日晚些時候，下游巴特郡發(fā)布了強制疏散令，陸續(xù)撤離下游居民，封閉了附近交通。管理單位也調(diào)度主溢洪道加大泄量，主溢洪道在泄槽襯砌混凝土破壞擴(kuò)大的情況下，仍按本事件中的最大泄量即2 831.7 m3/s進(jìn)行持續(xù)泄流。12日晚8時，水庫水位低于堰頂高程，非常溢洪道停止泄流。管理單位對沖刷部位進(jìn)行了快速檢修，并用大塊石進(jìn)行臨時回填。至2月16日后，泄量逐步降低。其間，主溢洪道泄槽混凝土襯砌破損向上、下游繼續(xù)擴(kuò)大，泄水突破泄槽向左側(cè)山體侵蝕。2月23日，加州州長辦公室對外發(fā)布消息，稱奧洛維爾水庫溢洪道狀況已穩(wěn)定。2月底，泄洪結(jié)束，主溢洪道關(guān)閉，開始進(jìn)行溢洪道維修及下游清淤。至此，主溢洪道中下部已接近沖毀（如圖3）。

圖2 非常溢洪道下游山體沖刷情況［7］

圖3 主溢洪道泄槽破壞情況［8］

3 美國和加州政府大壩安全管理狀況

3.1美國大壩安全管理狀況美國的大壩建設(shè)在1960年代到達(dá)頂峰［9］，自1970年代起，國家大壩安全計劃項目（National Dam Safety Program，簡稱NDSP）開始實施，水庫大壩安全管理水平逐步增強。據(jù)該計劃包含的美國國家大壩名錄數(shù)據(jù)庫（National Inventory of Dams，簡稱NID）記載，至今美國已建成大壩愈9萬座。在水庫大壩安全管理上，美國逐漸形成了聯(lián)邦政府綜合指導(dǎo)，政府分級監(jiān)管、所有者負(fù)責(zé)的體制。水庫大壩應(yīng)急管理自2001年以來也愈發(fā)得到重視，形成了聯(lián)邦統(tǒng)一協(xié)調(diào)、政府分級響應(yīng)、所有者負(fù)責(zé)的大壩應(yīng)急管理體制。這兩個體制都強調(diào)所有者負(fù)責(zé)，與國際上強調(diào)的強化所有者責(zé)任的趨勢是契合的［10］。

美國聯(lián)邦政府對大壩安全的綜合指導(dǎo)及應(yīng)急的統(tǒng)一協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)于兩個方面：（1）由聯(lián)邦應(yīng)急管理署（Federal Emergency Management Agency，簡稱FEMA）擔(dān)任美國大壩安全綜合指導(dǎo)機構(gòu)和應(yīng)急管理統(tǒng)一協(xié)調(diào)機構(gòu)，內(nèi)設(shè)大壩安全聯(lián)委會（Interagency Committee On Dam Safety，簡稱ICODS）和國家大壩安全審查委員會（National Dam Safety Review Board，簡稱NDSRB），分別處理各聯(lián)邦機構(gòu)間有關(guān)大壩安全管理的協(xié)調(diào)問題，以及全國性大壩安全相關(guān)政策審議問題。（2）由美國陸軍工程師兵團(tuán)對水庫大壩的防洪安全問題進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。美國陸軍工程師兵團(tuán)下屬于美國國防部［11］，其職責(zé)之一是對全美大壩（除墾務(wù)局、田納西河流域管理局、國際邊界委員會所屬工程；除按照聯(lián)邦能源法建設(shè)的工程及對生命財產(chǎn)沒有影響的工程）進(jìn)行定期的檢查［10］，并向各州提供檢查結(jié)論。同時，所有聯(lián)邦投資或參與投資的水庫大壩，都需要由美國陸軍工程師兵團(tuán)制定專門的防洪條例和章程。此外，美國大壩安全法（Dam Safety Act）中還規(guī)定，美國陸軍工程師兵團(tuán)可在特殊情況下調(diào)度其可使用的資金、人員及設(shè)備對發(fā)生問題的工程進(jìn)行援助。

美國的大壩安全分級管理主要存在于聯(lián)邦政府和地方政府兩個層面：（1）在聯(lián)邦層面，聯(lián)邦政府各機構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管其持有主要所有權(quán)的水庫大壩，這些工程在全國大壩總數(shù)中占比不到10%。（2）在地方政府層面，大壩安全的監(jiān)管職責(zé)集中在州政府，而未涉及州下設(shè)的郡、市、鎮(zhèn)等多級政府［12-13］。各州境內(nèi)的非聯(lián)邦監(jiān)管工程（包括私營業(yè)主所有的工程）由各州政府分別監(jiān)管，總數(shù)超過8.1萬座［14］，但各州政府從事大壩安全管理的總?cè)藬?shù)較少，平均1名大壩管理人員需管理包含30座高風(fēng)險壩在內(nèi)的205座大壩［15］。在美國的聯(lián)邦制下，各州獨立立法，行政機關(guān)對同級議會負(fù)責(zé)［13］。各州大壩安全的相關(guān)法律也自行制定，無統(tǒng)一規(guī)定［16］。同樣由于其聯(lián)邦制，各級政府的機構(gòu)間也沒有管轄關(guān)系，因此，跨層級的機構(gòu)間協(xié)商機制較少，除佐治亞州規(guī)定州大壩安全管理者可以與相關(guān)聯(lián)邦機構(gòu)（包括陸軍工程師兵團(tuán)）、州政府機構(gòu)等進(jìn)行聯(lián)系外，其余已立法州均未就大壩安全管理中的協(xié)調(diào)問題作出規(guī)定。

3.2加州大壩安全管理狀況加州建有6項大型引水系統(tǒng)，列入國家大壩名錄的大壩共1585座。其中加州政府監(jiān)管大壩共1250座、高風(fēng)險壩678座［17］，所有權(quán)結(jié)構(gòu)相對復(fù)雜。由加州政府監(jiān)管的大壩全部由加州自然資源部（California Natural Resources Agency）下屬的加州水資源部（California De?partment of Water Resources）進(jìn)行監(jiān)管，其依據(jù)的主要法律條文有加州水法案（California Water Code 165）［16］及加州政府法案相關(guān)章節(jié)（Sections of the Government Code）、城建法案（Code of Civil Proce?dures）等。州大壩安全管理年預(yù)算超過1000萬美元，全時管理人員逾60人，平均每人管理大壩20.5座［17］，在各州中處于較高水平。大壩應(yīng)急則納入加州應(yīng)急管理署（California Emergency Management Agency）的管理范疇［18］。

加州水資源部承擔(dān)的大壩監(jiān)管工作權(quán)限主要包括：（1）編制大壩設(shè)計建設(shè)導(dǎo)則，審批工程所有者提出的新建和改建申請，并收取申請費用。（2）對工程安全進(jìn)行檢查和評估，有權(quán)在公眾聽證后對高危工程撤銷相關(guān)行政許可。（3）建立大壩審查委員會及專門審查加州政府所屬工程的獨立審查委員會。對大壩進(jìn)行定期檢查（使用自有經(jīng)費），處罰不配合安全檢查的大壩所有者。（4）在非常時期采取應(yīng)急措施降低大壩風(fēng)險（費用由大壩所有者承擔(dān)）。（5）根據(jù)工程規(guī)模收取大壩年費［16］。

特別的，加州相關(guān)法令規(guī)定，所有者對大壩安全承擔(dān)全部責(zé)任，而作為監(jiān)管者，加州水資源部不對大壩安全承擔(dān)任何責(zé)任［16］。

4 奧洛維爾水庫安全管理和問題

4.1水庫大壩安全管理中的責(zé)任缺位水庫安全監(jiān)管權(quán)責(zé)不匹配，責(zé)任缺位與權(quán)力越權(quán)并存，是奧洛維爾水庫安全管理中存在問題的核心。其中首要的問題，則是奧洛維爾所有者、地方政府及聯(lián)邦政府在安全管理中的責(zé)任缺位。

從所有者角度看，奧洛維爾水庫由加州政府通過發(fā)行債券融資修建，美國聯(lián)邦政府分擔(dān)了部分投資，享有部分防洪權(quán)益［1］。（1）加州政府是奧洛維爾水庫的主要所有者。美國公法PL85-500規(guī)定，加州政府對奧洛維爾水庫負(fù)有主體責(zé)任，并授權(quán)加州水資源部全面負(fù)責(zé)工程的具體工作。（2）美國聯(lián)邦政府是奧洛維爾水庫的共同所有者。聯(lián)邦政府將其分享的防洪調(diào)度等權(quán)益授予美國陸軍工程師兵團(tuán)管理，工程的防洪調(diào)度權(quán)也由此授予美國陸軍工程師兵團(tuán)。由此，美國陸軍工程師兵團(tuán)也應(yīng)部分承擔(dān)奧洛維爾水庫的安全管理責(zé)任。

從水庫大壩安全的地方政府監(jiān)管角度看，加州水資源部還同時是州政府監(jiān)管職責(zé)的受委托者，應(yīng)以監(jiān)管者的身份對奧羅維爾水庫行使安全監(jiān)管職責(zé)［2］。

從安全管理角度看，作為承擔(dān)奧洛維爾水庫安全管理責(zé)任和地方政府安全監(jiān)管責(zé)任的加州水資源部（及加州政府）出現(xiàn)了嚴(yán)重的責(zé)任缺位。加州法律對監(jiān)管者無條件免責(zé)的規(guī)定［16］是問題的法律根源之一。在實際操作上，除半年一次的定期檢查外，未見加州水資源部對奧洛維爾水庫開展安全管理和監(jiān)管活動。在涉及工程安全的重大事項上，如溢洪道襯砌加固方案決定等，不履行審批義務(wù)，而錯誤的以所有者身份將加固請求提出給不具備監(jiān)管職能的聯(lián)邦能源委員會，而非加州政府。此外，加州水資源部還錯誤的將發(fā)電許可事項之外的監(jiān)管職責(zé)向聯(lián)邦能源管理委員會征詢意見，接受監(jiān)管。

責(zé)任缺位問題也出現(xiàn)在同是大壩所有者和防洪安全管理者的美國陸軍工程師兵團(tuán)上，在奧洛維爾水庫幾十年的日常運行中，幾乎未見其以任何形式履行監(jiān)管職責(zé)。

責(zé)任缺位還出現(xiàn)在聯(lián)邦大壩安全的協(xié)調(diào)者即聯(lián)邦應(yīng)急管理署上。其負(fù)有對各州大壩安全管理需求進(jìn)行協(xié)調(diào)的職責(zé)。但是，除在奧洛維爾事故發(fā)生后的應(yīng)急處置過程中發(fā)布相關(guān)信息，并參與調(diào)度國內(nèi)資源進(jìn)行援助外，文獻(xiàn)中未見聯(lián)邦應(yīng)急管理署日常協(xié)調(diào)和監(jiān)管職責(zé)的記載和具體體現(xiàn)。

4.2水庫大壩安全管理中的權(quán)力越位聯(lián)邦能源管理委員會在奧洛維爾水庫下設(shè)電廠水力發(fā)電許可授權(quán)過程中的權(quán)力越位是安全管理中存在的又一重大問題。聯(lián)邦能源管理委員會是美國聯(lián)邦政府下設(shè)獨立管制委員會，為私營及地方政府所屬的水電項目進(jìn)行審批和監(jiān)督是其職責(zé)之一［19］。聯(lián)邦能源管理委員會是奧洛維爾水庫水力發(fā)電運行許可的頒發(fā)單位，也對其大壩安全進(jìn)行監(jiān)管。自2007年奧洛維爾水庫水力發(fā)電許可證到期日起，經(jīng)加州水資源部申請，聯(lián)邦能源管理委員會開始逐年向奧洛維爾水庫下發(fā)有效期為一年的運營許可證，并對其進(jìn)行每年一次的定期檢查［3-4］。此外，聯(lián)邦能源管理委員會也要求奧洛維爾水庫進(jìn)行五年一度的獨立工程師安全評估。由于聯(lián)邦能源管理委員會具有許可證頒發(fā)和進(jìn)行罰款的權(quán)力，加州水資源部非常重視聯(lián)邦能源管理委員會的各項要求，并認(rèn)為滿足聯(lián)邦能源管理委員會的要求是其重要職責(zé)［4］。在這樣的背景下，不承擔(dān)任何責(zé)任的聯(lián)邦能源管理委員會越位行使了大壩的安全監(jiān)管權(quán)力，擔(dān)當(dāng)了常態(tài)安全的監(jiān)管方，也擔(dān)當(dāng)了事故初期應(yīng)急處置的監(jiān)管者。最突出的越權(quán)行為體現(xiàn)在前述2005年溢洪道襯砌加固方案的否決問題。

4.3奧洛維爾水庫安全管理存在的其他問題

4.3.1 工程固有缺陷與運行維護(hù)問題 根據(jù)奧洛維爾水庫溢洪道事故獨立鑒定組的初步報告［6］等資料，泄槽底板存在有效厚度偏?。ㄐ共鄣装迮潘芮终嘉恢茫⒌装逑挛丛O(shè)置足夠的抗剪榫、伸縮縫未設(shè)置止水、建基面地基處理不充分、灌漿錨桿長度不足等問題；在運行中，破壞位置的泄槽底板排水系統(tǒng)在事故前即已處于淤堵狀態(tài)，而此前管理單位尚未發(fā)現(xiàn)，同時，局部底板在事故前曾多次破損而未徹底維修。不平整的修復(fù)面導(dǎo)致高速水流紊動加劇并貫入排水不暢的底板下，致使結(jié)構(gòu)強度偏低的底板在高揚壓力下持續(xù)破損。可見，事故的發(fā)生，既與設(shè)計和施工的缺陷有關(guān)，也與巡查、維修等管理層面的問題存在密切聯(lián)系。水庫日常監(jiān)督檢查流于形式，運行維護(hù)過程中的費用投入不足，在歷次破損后未進(jìn)行徹底檢查和加固，工程風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)更新不及時，事故發(fā)生后未根據(jù)氣象等信息進(jìn)行水情預(yù)測預(yù)報等，是導(dǎo)致事故的管理方面原因。

4.3.2 大壩監(jiān)督檢查流于形式 加州水資源部管理大量工程，僅考慮審查檢查報告所需時間，加州水資源部每天就需要審查4.3座大壩的檢查資料。由于其還兼有在建工程審批等任務(wù)，無論定期檢查材料的審查，還是重點工程的定期檢查，大壩安全監(jiān)督檢查工作都在一定程度上流于形式。如奧洛維爾大壩2015年的例行檢查報告上，存在諸如“看似沒有問題”、“從遠(yuǎn)處觀察”等明顯形式化的字樣［20］，卻沒有任何異議。

4.3.3 工程運行維護(hù)投入不足 加州政府對管理的每座大壩提供相同的基礎(chǔ)維修經(jīng)費，以及按照大壩高度提高的額外撥款［21］。該方法看似合理，能夠以壩高表示重要性，區(qū)別化投入大壩維修管理經(jīng)費。但該方法未真正考慮工程規(guī)模、重要性的影響，可能導(dǎo)致投入與重要性倒置。同時，該方法將全部工程默認(rèn)為健康工程，沒有考慮對工程實際安全性狀的評估。從實際情況看，作為加州壩高最高、庫容最大和重要性最高的工程，奧洛維爾水庫獲得的維修經(jīng)費仍不足以保證其需要。奧洛維爾工程地基條件差、泄槽底板混凝土結(jié)構(gòu)單薄，在本次溢洪道事故發(fā)生之前，主溢洪道泄槽襯砌混凝土曾多次破損。但由于經(jīng)費的欠缺，在本次重大事故前一直未進(jìn)行破損徹底檢查和加固，主溢洪道泄槽處于屢壞屢修的狀態(tài)。此次事件的混凝土襯砌初始破壞位置恰好就是2013年最近一次修補時的裂縫位置。

4.3.4 工程風(fēng)險評估不科學(xué) 奧洛維爾已建設(shè)近50年，安全管理機構(gòu)卻未考慮其風(fēng)險的動態(tài)變化，如溢洪道混凝土老化、排水結(jié)構(gòu)淤堵、地基條件變化以及下游及受水區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等，仍采用過去標(biāo)準(zhǔn)，未能充分評估工程自身失效可能性及影響，使其沒有進(jìn)行加固卻順利通過各項定期檢查和資質(zhì)評估。類似的，加州約有70%的大壩運行時間超過50年［15］，這些工程自身性能隨著時間發(fā)展可能已存在一定衰變，同時，其下游影響區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、社會對風(fēng)險的接受程度等也已出現(xiàn)較大變化。沿用過去的標(biāo)準(zhǔn)評估工程風(fēng)險并進(jìn)行決策，可能嚴(yán)重低估風(fēng)險。

此外，在本次事故處置過程中，2月6日至10日存在入庫洪峰過程，但從水庫調(diào)度看，管理方似并未根據(jù)氣象等信息進(jìn)行水情預(yù)測預(yù)報，并據(jù)此提前增大泄量應(yīng)對。而到了2月12日，在入庫流量已連日降低、水庫水位轉(zhuǎn)入下降過程并低于非常溢洪道堰頂高程的情況下，風(fēng)險本已降低，但地方政府反而發(fā)布了人員強制疏散令（兩天后，該命令修改為疏散警告）。與此同時，管理方還加大泄量，持續(xù)使用了本次事故中的最大泄流量進(jìn)行泄洪，任由主溢洪道嚴(yán)重沖刷不斷擴(kuò)大。這也是工程風(fēng)險評估和決策不科學(xué)的一個體現(xiàn)。

5 奧洛維爾水庫的應(yīng)急響應(yīng)

5.1水庫所有者應(yīng)急響應(yīng)在溢洪道緊急情況發(fā)生后，加州水資源部作為水庫的所有者承擔(dān)了相關(guān)應(yīng)急處置工作。協(xié)調(diào)了水電站、下游城市及漁業(yè)養(yǎng)殖場等各方關(guān)系，確保工程修復(fù)過程中的供水能力滿足各方需求。同時，其根據(jù)聯(lián)邦能源管理委員會的指示［22］成立了獨立咨詢委員會（Independent Board of Consultants）和獨立的第三方專家事故調(diào)查組，著手制定事故的應(yīng)急修復(fù)方案，并對整個事件過程中的調(diào)度、應(yīng)急、維修等一系列操作和后期的修復(fù)和運行計劃進(jìn)行審查和評估［23］。此外，加州水資源部還協(xié)同其他參與工程搶險的部門整合了工程的最新修復(fù)情況，并通過網(wǎng)絡(luò)等渠道對社會公眾公開。

5.2地方政府應(yīng)急響應(yīng)加州政府承擔(dān)了事件的公共應(yīng)急工作。在奧洛維爾溢洪道事故發(fā)生后，政府成立了全天候跨部門應(yīng)急運行中心，同時向社會提供應(yīng)急援助，發(fā)布相關(guān)信息，組織人員撤離，并由加州水資源部協(xié)同巴特郡治安官直接指揮加州消防隊突發(fā)事件管理分隊（CAL FIRE Incident Man?agement Team）對事故位置進(jìn)行檢查。同時，加州政府還承擔(dān)了協(xié)調(diào)相關(guān)聯(lián)邦機構(gòu)的職責(zé)，試圖整合各部門應(yīng)急資源，加快工程搶修進(jìn)度，避免次生災(zāi)害帶來的二次損失。

5.3聯(lián)邦機構(gòu)應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)邦機構(gòu)在應(yīng)急響應(yīng)中進(jìn)行了資源調(diào)配、協(xié)調(diào)和監(jiān)管。

（1）美國陸軍工程師兵團(tuán)在應(yīng)急處置進(jìn)行到一定階段后，協(xié)同加州政府及消防部門逐日匯總了工程修復(fù)的最新情況，但未對應(yīng)急水庫調(diào)度提出相關(guān)監(jiān)管意見。

（2）聯(lián)邦能源管理委員會向奧洛維爾大壩現(xiàn)場派遣了全職工作人員，簡化了應(yīng)急修復(fù)過程中的審批流程，并對工程應(yīng)急過程中的運行調(diào)度和修復(fù)進(jìn)行監(jiān)督。

（3）聯(lián)邦應(yīng)急管理署根據(jù)美國總統(tǒng)簽署的新法案向加州政府提供了聯(lián)邦緊急援助，在加州緊急服務(wù)辦公室和加州水資源部安排了專門聯(lián)絡(luò)人，向當(dāng)?shù)卣汕擦税夹g(shù)專家的協(xié)助小組。同時，與紅十字會聯(lián)合，在全國范圍內(nèi)為事故籌備了應(yīng)急物資及援助。

（4）美國大壩協(xié)會（United States Society of Dams，簡稱USSD）、州大壩安全官員聯(lián)合會等社會團(tuán)體也對應(yīng)急處置提供了技術(shù)支撐，并協(xié)助加州水資源部成立了后期事故調(diào)查小組。

參與奧洛維爾水庫安全管理的相關(guān)機構(gòu)如圖4所示，與水庫常態(tài)安全管理和監(jiān)管過程中存在問題形成對比的是，盡管聯(lián)邦能源委員會仍存在越權(quán)監(jiān)管現(xiàn)象、美國陸軍工程師兵團(tuán)也未能對水庫調(diào)度提供有效監(jiān)管，同時，涉及應(yīng)急處置的相關(guān)機構(gòu)遠(yuǎn)多于常態(tài)安全管理涉及機構(gòu)，協(xié)調(diào)難度更高，但由于水庫所有者和地方政府的應(yīng)急管理責(zé)任明確，在應(yīng)急響應(yīng)過程中起到了主體和紐帶作用，應(yīng)急管理總體比較有序、有效，控制了事故的影響。

圖4 奧洛維爾水庫安全管理的相關(guān)機構(gòu)

6 結(jié)論

本文以2017年2月奧洛維爾水庫的安全管理為分析對象，從美國和加州的大壩安全管理基本情況入手，探討了奧洛維爾工程安全管理存在的問題，分析了工程應(yīng)急響應(yīng)的組織模式，以對我國水庫大壩安全和應(yīng)急管理提供借鑒。

（1）奧洛維爾工程存在泄槽底板有效厚度偏小、建基面地基處理不充分、灌漿錨桿長度不足等設(shè)計施工帶來的固有缺陷，是事故發(fā)生的技術(shù)層面原因。泄槽底板排水系統(tǒng)在事故前已淤堵而未被發(fā)現(xiàn)、局部底板曾多次破損而未徹底維修，則是事故發(fā)生的管理層面原因。

（2）奧洛維爾工程常態(tài)安全管理中的安全管理權(quán)責(zé)不匹配、責(zé)任缺位與權(quán)利越位并存是安全管理層面問題的核心。監(jiān)督檢查流于形式、運行維護(hù)費用投入不足、風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)等，也是導(dǎo)致事故出現(xiàn)的管理方面原因。

（3）奧洛維爾工程溢洪道事故發(fā)生后的應(yīng)急響應(yīng)較為及時有效，保證了公共安全，是值得借鑒的。事故應(yīng)急處置中也存在放大了社會影響、擴(kuò)大了損失的問題，風(fēng)險決策過程科學(xué)性不足是影響應(yīng)急響應(yīng)效果的一個重要因素。

致謝：中國水利水電科學(xué)研究院副總工程師郭軍與作者就奧洛維爾事故技術(shù)和管理問題進(jìn)行了有益的探討，并提供了部分文獻(xiàn)資料，特表示感謝。

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