“以地養(yǎng)老”可以探索但不能強制

鄭風(fēng)田

【摘要】農(nóng)村養(yǎng)老應(yīng)該建立“一梁、一柱、一補”，即家庭養(yǎng)老為梁、普惠養(yǎng)老金為柱、“以地養(yǎng)老”為調(diào)劑，在繼續(xù)堅持家庭養(yǎng)老為主的基礎(chǔ)上，以普惠式養(yǎng)老為輔，用“以地養(yǎng)老”作為補充調(diào)劑。農(nóng)村社會養(yǎng)老應(yīng)該探索社會資本進入途徑，給農(nóng)民更多的社會養(yǎng)老選擇權(quán)。

【關(guān)鍵詞】“以地養(yǎng)老” 養(yǎng)老 農(nóng)村 【中圖分類號】C913 【文獻標(biāo)識碼】A

根據(jù)央視報道，我國寧夏回族自治區(qū)平羅縣自2013年開始探索“以地養(yǎng)老”，具體做法是：從老年農(nóng)民手中按市價收購承包地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，宅基地及其房屋一般作價9萬元，承包地每畝9千元，農(nóng)民用所得資金進駐養(yǎng)老院。除了寧夏，全國不少地區(qū)都在試水“以地養(yǎng)老”，比如河北、浙江、山東等地，做法也大同小異。那么，應(yīng)該如何看待“以地養(yǎng)老”？它能否解決我國農(nóng)村的養(yǎng)老困境？對我國農(nóng)村“三塊地”改革有何借鑒意義？在實踐中又該如何進行完善？

“以地養(yǎng)老”對農(nóng)村養(yǎng)老和土地退出機制改革是一項有益的探索

關(guān)于平羅“以地養(yǎng)老”的報道出來之后，贊成者與反對者都不少。贊成者認(rèn)為平羅“以地養(yǎng)老”值得推廣，農(nóng)村土地是我國農(nóng)民賴以生存的根本，將老年人“以地養(yǎng)老”“以權(quán)養(yǎng)老”作為土地改革的一項試驗，以此支撐農(nóng)村養(yǎng)老，是一個很好的選擇。反對者認(rèn)為“以地養(yǎng)老”既不科學(xué)也不合法，“以地養(yǎng)老”難破農(nóng)村養(yǎng)老困局，宅基地、承包地“雙退”代價太大，難以在全國推廣，還可能因此引起農(nóng)村巨大的家庭沖突；農(nóng)村“以地養(yǎng)老”并不一定實行“雙退”，還有更好的途徑，農(nóng)地退出要建立更科學(xué)的方法，讓農(nóng)民土地保值增值。

筆者認(rèn)為，“以地養(yǎng)老”可以探索，但要完善農(nóng)村土地退出機制?！耙缘仞B(yǎng)老”試圖解決目前困擾我國農(nóng)村的兩大難題：一是農(nóng)村近億人的養(yǎng)老困局，尤其是5000多萬留守老人的養(yǎng)老難題；二是如何打破農(nóng)村一直沉睡的土地資源“堅冰”，讓農(nóng)村的土地財產(chǎn)給農(nóng)民帶來收益。“以地養(yǎng)老”可以作為農(nóng)村養(yǎng)老的一種補充，但真正解決我國農(nóng)村老年人的養(yǎng)老，還需要依靠傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老以及建立普惠制的養(yǎng)老金制度，讓農(nóng)村的老年人能夠有一個幸福的晚年。要在探索中解決問題，在探索中發(fā)現(xiàn)問題，從而為下一步的改革積累經(jīng)驗。

首先，從養(yǎng)老困境來看，我國探索“以地養(yǎng)老”等農(nóng)村養(yǎng)老改革，意義非常重大。根據(jù)民政部門2015年的統(tǒng)計，我國農(nóng)村年滿60歲的老人約為1.19億，其中包括約5000萬的農(nóng)村留守老人。而根據(jù)國家衛(wèi)計委《中國家庭發(fā)展報告（2015年）》統(tǒng)計，我國目前空巢老人占老年人總數(shù)的近一半，農(nóng)村空巢老人比城鎮(zhèn)空巢老人困難很多。據(jù)《2014中國農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀國情報告》統(tǒng)計，我國超過68.4%的農(nóng)村老人養(yǎng)老的經(jīng)濟來源靠子女資助，其次是新農(nóng)保和土地收入。只有15.9%的農(nóng)村老人感覺目前養(yǎng)老沒困難，47%的老人認(rèn)為錢不夠花，42.3%的老人認(rèn)為病痛較多。

我國農(nóng)村的空心化、老齡化，使農(nóng)村養(yǎng)老面臨轉(zhuǎn)型與挑戰(zhàn)。過去數(shù)千年來，我國農(nóng)村一直實行的是家庭養(yǎng)老，即“養(yǎng)兒防老”，但多年執(zhí)行的計劃生育政策，使農(nóng)村大部分家庭以2個以內(nèi)孩子為主，家庭趨于小型化。而目前我國農(nóng)村約有2.8億農(nóng)民外出打工，其中基本上都是青壯年農(nóng)民，導(dǎo)致農(nóng)村變得空心化，對農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)。老人們的兒女不在身邊，自己又沒有退休金，養(yǎng)老存在很大問題。如何解決農(nóng)村養(yǎng)老問題，需要多種探索，而“以地養(yǎng)老”就是其中的探索之一。

其次，從農(nóng)村土地利用來看，目前的“以地養(yǎng)老”對未來農(nóng)村土地退出機制以及土地交易市場建設(shè)是一種有益的探索。農(nóng)民手中都握有一筆重要的財富，那就是承包地與宅基地。承包地全國有近20億畝，而宅基地有2.5億至3億畝。這本來應(yīng)該是一筆巨大的資產(chǎn)，但遺憾的是，由于政策的限制，這筆財富成為隱形財富，沒有給農(nóng)民帶來太多的財產(chǎn)收益。因此，要探索承包地與宅基地的退出機制，建立市場化配置機制，增加農(nóng)民的財產(chǎn)收益，允許農(nóng)民進行承包地、宅基地與房屋的財產(chǎn)權(quán)交易，建立交易制度與交易市場體系，包括轉(zhuǎn)讓、出租、買賣、入股、擔(dān)保抵押等。

“以地養(yǎng)老”只能作為我國農(nóng)村養(yǎng)老的調(diào)劑

我國農(nóng)村的養(yǎng)老要逐步從原來單一的家庭養(yǎng)老向“一梁、一柱、一補”過渡，即家庭養(yǎng)老為梁、普惠養(yǎng)老金為柱、“以地養(yǎng)老”為調(diào)劑，在繼續(xù)堅持家庭養(yǎng)老為主的基礎(chǔ)上，以增加普惠式養(yǎng)老為輔，再用“以地養(yǎng)老”來作為補充調(diào)劑。農(nóng)村社會養(yǎng)老應(yīng)該探索社會資本進入途徑，讓農(nóng)民有更多的社會養(yǎng)老選擇。

首先，如果完全“以地養(yǎng)老”，可能會引發(fā)農(nóng)村家庭巨大沖突。自農(nóng)村實行土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，土地承包期從15年不變，到30年不變，再到第二輪土地承包到期后再延長30年。嚴(yán)格執(zhí)行中央的農(nóng)村土地政策，就意味著增人不增地、減人不減地。農(nóng)村老人一般在上世紀(jì)90年代的土地承包政策中分到土地，而自此以后出生的農(nóng)村孩子，基本上就沒有新地可以承包了，由此出現(xiàn)了相當(dāng)龐大數(shù)量的無地農(nóng)民。這些人原本希望能夠承接爺爺或者奶奶的承包地，如果“以地養(yǎng)老”強制推行，就意味著這些孫輩得不到長輩名下的承包地，由此可能會引發(fā)巨大的農(nóng)村社會矛盾。當(dāng)然，如果孫輩已轉(zhuǎn)移到城市，又不愿意繼承這些土地，矛盾可能會小些。農(nóng)村的宅基地也是一樣的道理。

其次，我國農(nóng)村老人應(yīng)該同城市居民一樣，享受普惠式養(yǎng)老。我國城市居民都有養(yǎng)老金，應(yīng)該讓農(nóng)村老人也享受到普惠養(yǎng)老金。當(dāng)然，由于國家財力有限，國家應(yīng)只負(fù)責(zé)提供最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保障。普惠式養(yǎng)老金在世界上尤其是發(fā)展中國家的農(nóng)村被普遍采納，并且運行效果良好。世界銀行在1994年的報告中指出，普惠式的養(yǎng)老金制度由于不考慮投保人的收入、財富與工作年限，避免了信息不對稱所帶來的難題，管理成本極低，還可以有效地緩解貧困，獲得了農(nóng)村百姓的熱烈擁護。那么，如果農(nóng)村老人在年滿60歲后都享受國家普惠式養(yǎng)老金，需要多大的盤子？假如按照東、中、西部地區(qū)每人每年標(biāo)準(zhǔn)分別為2000元、1500元、1000元，中央財政不分地區(qū)每人每年拿出補貼1000元，東、中部地區(qū)所缺部分由省市配套，按第五次人口普查統(tǒng)計，我國農(nóng)村老年人口為8557萬，總計中央財政每年拿出不足900億資金，這樣既可讓我國農(nóng)村老年人享受到國家普惠式養(yǎng)老的好處，又在財政承受范圍之內(nèi)。endprint

再次，家庭養(yǎng)老不能輕易丟棄，而是要發(fā)揚孝道、繼續(xù)光大。國家普惠式養(yǎng)老金只是提供了一個最基本的保障部分，因為標(biāo)準(zhǔn)很低，難以支撐老人生活，還需要家庭養(yǎng)老來提供支柱。家庭養(yǎng)老模式是儒家文化幾千年的優(yōu)良傳統(tǒng)，贍養(yǎng)老人是兒女的責(zé)任，農(nóng)村家庭子女過去不養(yǎng)老人會面臨很大的道德壓力，家庭在提供生活照顧和精神慰籍方面又具有無可替代性。目前家庭養(yǎng)老仍是我國農(nóng)村養(yǎng)老的最主要模式，不能為了推廣“以地養(yǎng)老”與普惠式養(yǎng)老而輕意否定家庭養(yǎng)老，應(yīng)該繼續(xù)弘揚已存在數(shù)千年的家庭養(yǎng)老傳統(tǒng)。

最后，“以地養(yǎng)老”只能作為調(diào)劑。對于農(nóng)村鰥寡孤獨者，以及失去勞動能力、子女又不能提供養(yǎng)老的農(nóng)村老人，可以用“以地養(yǎng)老”來進行調(diào)劑?！白訉O滿堂、老有所養(yǎng)”是我國古老的養(yǎng)老方式，然而，目前2.8億農(nóng)村人進城打工，留下5000多萬留守老人，進城打拼的兒女們鞭長莫及、難以盡孝。因此，當(dāng)“養(yǎng)兒防老”失效時，可以用“以地養(yǎng)老”作為替代。當(dāng)然，如果兒女們愿意養(yǎng)老，則不能輕意用“以地養(yǎng)老”替代家庭養(yǎng)老。

通過“以地養(yǎng)老”來探索農(nóng)村土地交易機制

農(nóng)村養(yǎng)老難，農(nóng)村土地財產(chǎn)收益變現(xiàn)更難。農(nóng)村宅基地與承包地可不可以退出？如何退出？圍繞相關(guān)問題進行探索，非常有價值?！耙缘仞B(yǎng)老”的價值就在于探索農(nóng)村養(yǎng)老以及農(nóng)民宅基地與承包地退出機制，逐步激活農(nóng)村巨大的土地沉睡資本。然而，在推進“以地養(yǎng)老”過程中，要避免以下三方面問題。

第一，避免侵害農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村宅基地改革是土地改革的深水區(qū)。如何推進宅基地退出制度的改革，讓農(nóng)民獲得財產(chǎn)收益，目前還面臨不少問題。例如在推進農(nóng)民集中居住的過程中，某些地方政府不顧國家相關(guān)法律規(guī)定，僅僅通過支付房屋拆遷補償?shù)姆绞骄蜔o償收回農(nóng)民的宅基地，造成對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)重侵害。推進“以地養(yǎng)老”，要避免原來農(nóng)民集中居住等項目問題的重演。

第二，避免危及基本農(nóng)田，變相侵犯農(nóng)民土地權(quán)益。由于我國18億畝耕地紅線所限，個別地方政府為了突破這條紅線，就搞起了土地占補平衡術(shù)，即通過“農(nóng)民集中居住”或者叫“宅基地?fù)Q房”，把農(nóng)民從原來的村莊遷出來，集中到一個地方政府或者開發(fā)商興建的小區(qū)去居住，而農(nóng)民原有的宅基地、空閑地等則被當(dāng)?shù)卣米?，“三通一平”之后高價出售或者搞占補平衡。由于農(nóng)民宅基地一般都比較大，這么做可以空出不少土地，通過“宅基地?fù)Q房”多出的土地就可以不必經(jīng)過審批而直接用于工業(yè)建設(shè)。

我國一些基層政府工業(yè)化沖動很強，但面臨著土地轉(zhuǎn)用審批難關(guān)，所以近年來一些基層地區(qū)對農(nóng)民宅基地退出很著迷，但基本上都是以犧牲農(nóng)民利益為代價的。由于沒有處理好國家、地方政府以及被拆遷農(nóng)戶的利益，帶來很大的社會問題。農(nóng)民在宅基地退出中受損很大，一些地方政府在實施過程中濫用行政權(quán)力現(xiàn)象也很嚴(yán)重，缺乏對農(nóng)民意愿的基本尊重，不能保障農(nóng)民的知情權(quán)與參與權(quán)，農(nóng)民抵觸比較大。

第三，避免強制土地退出，要建立與完善市場機制?！皟煞謨蓳Q”“農(nóng)民集中上樓”等均因涉及到強制而被叫停。農(nóng)村可以進行此類探索，但應(yīng)該讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用，不能進行強制。要探索承包地與宅基地的退出機制，建立市場化配置機制，增加農(nóng)民的財產(chǎn)收益，允許農(nóng)民進行承包地、宅基地與房屋的財產(chǎn)權(quán)交易，建立交易制度與交易市場體系。目前農(nóng)村承包地的價格相對來講還可以評估作價，但由于農(nóng)村的宅基地市場還未建立起來，宅基地的價值就難以估算。如何打破地方政府對農(nóng)村土地及養(yǎng)老的壟斷，吸引社會資金參與，也是未來一個非常重要的發(fā)展方向。

就寧夏的“以地養(yǎng)老”而言，目前其作價標(biāo)準(zhǔn)是：承包地10畝作價9萬，宅基地一戶作價9萬。如果是遠(yuǎn)離縣城的村莊，這個價格還可以，但如果是在級差地租比較高的地區(qū)，這個價格就比較低了。因為退出的宅基地用地指標(biāo)市場從20萬到200萬都有，當(dāng)然大城市周邊的比較高，而偏遠(yuǎn)地區(qū)比較低。由于國家該類市場還沒有建立起來，所以這些交易還很難進行評價。此外，村莊不宜作為土地退出的交易主體，因為涉及壟斷，容易形成強制，難以讓市場發(fā)揮主導(dǎo)作用。如果可以市場化交易，農(nóng)宅價值將會翻幾番。

總之，雖然“以地養(yǎng)老”很有價值，可以結(jié)合各地的實際情況進行探索，但不能因此強制農(nóng)民將放棄承包地與宅基地作為享受村級養(yǎng)老服務(wù)的條件，要讓農(nóng)民在接受養(yǎng)老服務(wù)時有選擇的自由。

（作者為中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）

【參考文獻】

①《2015家庭發(fā)展報告：中國家庭平均3.35人》，《北京晚報》，2015年5月13日。

②《六安：農(nóng)村養(yǎng)老難 多地探索“以地養(yǎng)老”》，中安在線，2015年9月28日。

③《上海財大<2014中國農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀國情報告>披露》，《文匯報》，2015年4月22日。

責(zé)編/楊鵬峰 美編/于珊endprint