以投資價(jià)值為導(dǎo)向，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目集成策劃管理

文/熊 兵 崔 平 翟曉林 周宗球 劉欣宇 李天超 孫泓辭

自從2014年國家推廣PPP模式以來，PPP模式在我國實(shí)現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，但是建筑企業(yè)參與PPP項(xiàng)目仍存在諸多問題需要我們重視，比如建筑企業(yè)參與PPP業(yè)務(wù)的主流觀念有違PPP模式的核心特征，并且存在企業(yè)全過程集成轉(zhuǎn)型升級(jí)的力度不夠、認(rèn)識(shí)和能力不足等問題導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施時(shí)共性問題頻發(fā)。建筑企業(yè)如何以投資價(jià)值為導(dǎo)向，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目集成策劃管理，從而破解融資難、加快項(xiàng)目落地、快速釋放產(chǎn)值、提升運(yùn)營效益、提高投資回報(bào)率，值得深入研究。

我國PPP市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)

據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)（明樹數(shù)據(jù)）統(tǒng)計(jì)，截至2018年1月30日，全國PPP項(xiàng)目成交總金額達(dá)到了約9.49萬億元，成交項(xiàng)目個(gè)數(shù)達(dá)到了6414個(gè)。2014年以來，我國PPP市場(chǎng)呈現(xiàn)五大發(fā)展趨勢(shì)：

一是政府參與度提升，社會(huì)資本格局分明。各地政府積極響應(yīng)號(hào)召大力推進(jìn)PPP項(xiàng)目，落地速度不斷加快；國企與民企主導(dǎo)投資的項(xiàng)目數(shù)量基本相當(dāng)，但國企在全部投資額中的占比略超75%，成為社會(huì)資本的主力軍；建筑企業(yè)無論是成交金額還是成交數(shù)量上均處于絕對(duì)領(lǐng)先。

另外值得關(guān)注的是：運(yùn)營商在成交項(xiàng)目數(shù)量上的占比近18%，金融資本兩個(gè)維度上的占比均超過10%。由此，我們不禁想起一個(gè)典型事件。2017年9月，以投資為主要業(yè)務(wù)的復(fù)星集團(tuán)，牽頭與浙江省政府正式簽署“杭紹臺(tái)鐵路PPP項(xiàng)目”投資合同，其中復(fù)星集團(tuán)牽頭的聯(lián)合體出資200億，占股51%，這是中國首條金融資本牽頭控股采用PPP模式建造運(yùn)營的高鐵項(xiàng)目。我們不得不深思：今后，金融資本是否會(huì)改變“被動(dòng)”參股和放貸的傳統(tǒng)角色，主動(dòng)聯(lián)合運(yùn)營商，與工程資本競爭優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目的主導(dǎo)權(quán)？是否會(huì)從單純的資金提供者、資產(chǎn)管理者向PPP項(xiàng)目全生命周期的綜合金融服務(wù)提供商轉(zhuǎn)變？PPP項(xiàng)目融資是否會(huì)從政府、社會(huì)資本需求引導(dǎo)向金融機(jī)構(gòu)全流程服務(wù)引導(dǎo)轉(zhuǎn)變？

二是成交總量和成交額漸增，行業(yè)差異化明顯。我國PPP市場(chǎng)無論是項(xiàng)目成交總量還是項(xiàng)目成交額都呈現(xiàn)了逐年上漲態(tài)勢(shì)；交通運(yùn)輸、農(nóng)林水利與環(huán)境保護(hù)、社會(huì)事業(yè)與其他、市政公用事業(yè)和綜合開發(fā)五大類行業(yè)項(xiàng)目落地情況差異明顯，成交額市政公用和交通運(yùn)輸類項(xiàng)目居前，成交數(shù)量市政公用、社會(huì)事業(yè)與其他類項(xiàng)目處于領(lǐng)先。

三是市場(chǎng)競爭日益加劇，回報(bào)有所下滑。PPP市場(chǎng)“火熱”的同時(shí)，競爭也日趨激烈。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國不同行業(yè)、規(guī)模的PPP項(xiàng)目平均投資回報(bào)率呈逐年下滑趨勢(shì)（最高8.48%、最低5.98%），建安工程費(fèi)下浮率呈逐年上升趨勢(shì)，回報(bào)空間下滑趨勢(shì)明顯。

四是項(xiàng)目執(zhí)行逐步推進(jìn)，總體效率有待提升。已選定社會(huì)資本的項(xiàng)目，約54%成立了項(xiàng)目公司，國企與民企已成立項(xiàng)目公司的占比基本相當(dāng)；社會(huì)資本從中標(biāo)公示到成立項(xiàng)目公司平均歷時(shí)約79天，項(xiàng)目執(zhí)行效率總體有待提升；國企和民企在推動(dòng)項(xiàng)目落地的效率上呈現(xiàn)差異化特征，民企成立項(xiàng)目公司平均歷時(shí)約71天，而國企相對(duì)較長，約93天。

五是政府實(shí)施日益規(guī)范，社會(huì)資本能力有待提升。2017年9月，徐州市政府印發(fā)《徐州市市級(jí)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目實(shí)施流程（試行）》，將PPP項(xiàng)目落地全周期壓縮至18周時(shí)間，剔除法定的政府采購公示時(shí)間，實(shí)際落地周期僅11周時(shí)間。該流程前置了PPP項(xiàng)目合同審核程序，要求同步進(jìn)行征遷和施工圖設(shè)計(jì)，從一定意義上解決了目前PPP操作流程與現(xiàn)行項(xiàng)目建設(shè)程序沒有有效銜接的問題，同時(shí)“物有所值”評(píng)估和財(cái)政可承受能力論證的準(zhǔn)確度得以提高，預(yù)示著未來對(duì)社會(huì)資本的系統(tǒng)集成能力、內(nèi)部審批效率的要求將越來越高。

徐州市市級(jí)PPP項(xiàng)目實(shí)施流程示意圖

建企參與PPP業(yè)務(wù)的共性問題

一是參與PPP業(yè)務(wù)的主流觀念有違PPP模式的核心特征。與其他投資方一樣，建筑企業(yè)目前大多缺乏長期投資意愿，強(qiáng)調(diào)快速收益和盡快退出，總體上希望以“小投資”帶動(dòng)“大建設(shè)”，力爭通過工程承包所獲得的建設(shè)期利潤覆蓋初始出資。這種觀念表面上無可厚非，但實(shí)際有違PPP模式長期合作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的核心特征，不可持續(xù)。

二是企業(yè)全過程、全方位集成轉(zhuǎn)型升級(jí)的力度不夠。由于前述觀念，多數(shù)建筑企業(yè)僅限于為項(xiàng)目承攬、實(shí)施而簡單組裝資源，集成轉(zhuǎn)型升級(jí)的動(dòng)力不足，導(dǎo)致PPP業(yè)務(wù)所需要的咨詢、規(guī)劃設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營、資產(chǎn)管理等戰(zhàn)略合作生態(tài)圈不夠穩(wěn)定、也不夠大，人才數(shù)量和質(zhì)量不能與快速發(fā)展的PPP業(yè)務(wù)相匹配，企業(yè)系統(tǒng)集成能力提升較慢，從而影響企業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

三是由于認(rèn)識(shí)和能力不足導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施時(shí)共性問題頻發(fā)。融資落地慢、項(xiàng)目核心團(tuán)隊(duì)就位不夠快、征遷和設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)管理能力不足、運(yùn)維籌劃滯后且研究不深入、項(xiàng)目組織推進(jìn)未充分以投資價(jià)值為導(dǎo)向，這些共性問題在建筑企業(yè)主導(dǎo)的PPP項(xiàng)目實(shí)施中屢屢發(fā)生，導(dǎo)致項(xiàng)目公司注冊(cè)成立慢、產(chǎn)值釋放慢、運(yùn)維風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和化解不到位、投資成本控制不理想。

加強(qiáng)PPP項(xiàng)目集成策劃管理的主要做法

1．企業(yè)層面的主要做法

一是“有所為有所不為”。嚴(yán)格源頭管控，堅(jiān)持做合法、合規(guī)的PPP項(xiàng)目；嚴(yán)肅預(yù)算約束，嚴(yán)控推高企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率的項(xiàng)目，盡量選擇可融資性強(qiáng)、單體規(guī)模大、資源組織回報(bào)高的項(xiàng)目，在避免區(qū)域過于分散的同時(shí)盡力提高行業(yè)集中度；在運(yùn)營戰(zhàn)略上，選擇與主業(yè)關(guān)聯(lián)較近、市場(chǎng)需求及運(yùn)營現(xiàn)金流穩(wěn)定、符合國家政策鼓勵(lì)導(dǎo)向的行業(yè)作為自運(yùn)營方向。

二是推進(jìn)資源整合。理順并盤活全公司（集團(tuán)）范圍內(nèi)PPP領(lǐng)域的市場(chǎng)資源、管理資源、人力資源、金融資源、運(yùn)營資源、規(guī)劃設(shè)計(jì)資源、咨詢資源等，全公司（集團(tuán)）內(nèi)部資源協(xié)同意識(shí)明顯提高。

三是加快人才建設(shè)。PPP項(xiàng)目的參與主體多，具有鮮明的領(lǐng)域?qū)?、學(xué)科多等特點(diǎn)。為適應(yīng)PPP業(yè)務(wù)發(fā)展，加大相關(guān)人才的引進(jìn)和梯隊(duì)培養(yǎng)力度，尤其是金融、設(shè)計(jì)和高端復(fù)合型人才。

四是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范。對(duì)在施項(xiàng)目充分調(diào)研，并結(jié)合項(xiàng)目實(shí)踐，針對(duì)項(xiàng)目融資、征遷、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)維等各環(huán)節(jié)的共性問題，深入分析、識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，并初步形成“負(fù)面清單”和預(yù)防化解要點(diǎn)，以指導(dǎo)項(xiàng)目策劃和實(shí)施。

2．具體實(shí)施層面的主要做法

一是“該干什么才干什么”。PPP項(xiàng)目實(shí)施推進(jìn)堅(jiān)持以投資價(jià)值為導(dǎo)向，必須結(jié)合項(xiàng)目回報(bào)付費(fèi)機(jī)制確定總控計(jì)劃，資金籌措及投放、征拆、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)維等均應(yīng)緊緊圍繞總控計(jì)劃進(jìn)行配套策劃和實(shí)施；同時(shí)，要充分借助“社會(huì)資本方+總承包商”雙重身份的優(yōu)勢(shì)，設(shè)置合理的預(yù)付款/備料款、過程付款等條件加快現(xiàn)金回流。

例如某公路項(xiàng)目，長隧道段建設(shè)工期五年且設(shè)計(jì)、施工難度大，非長隧道段工期三年且無法單獨(dú)收費(fèi)。如果因?yàn)榉情L隧道路段征遷、設(shè)計(jì)、施工難度小，為滿足政府固投落地形象要求而先全力推進(jìn)這部分工作，一旦按期完成而長隧道部分不能貫通，不僅不能夠收費(fèi)，而且在長隧道貫通之前要對(duì)非長隧道路段進(jìn)行免費(fèi)保養(yǎng)維護(hù)，這種做法明顯是“能干什么就干什么”，有違“以投資價(jià)值為導(dǎo)向”。正確的做法應(yīng)該是將長隧道路段作為控制性工程，“該干什么才干什么”。

項(xiàng)目實(shí)施“該干什么才干什么”

二是排查“負(fù)面清單”，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。征地拆遷方面重點(diǎn)關(guān)注：合同中明確征地拆遷款項(xiàng)包干支付、約定政府方的征遷責(zé)任，針對(duì)政府方的征遷不作為或者作為不力有約束和補(bǔ)償機(jī)制；征遷款優(yōu)先投放至項(xiàng)目的關(guān)鍵路線及按項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制可優(yōu)先獲得付費(fèi)的路線上；項(xiàng)目實(shí)施中促成甚至在合同中約定征遷工作領(lǐng)導(dǎo)小組由高層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)掛帥，并明確定期聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)制，以保障征遷工作的強(qiáng)有力推進(jìn)。

規(guī)劃設(shè)計(jì)方面重點(diǎn)關(guān)注：企業(yè)和項(xiàng)目公司必須配備懂規(guī)劃設(shè)計(jì)管理流程和概預(yù)算控制的專才，并充分整合系統(tǒng)內(nèi)外優(yōu)秀規(guī)劃設(shè)計(jì)資源，結(jié)合施工組織、后期運(yùn)維的便捷性以及相關(guān)運(yùn)營支出等進(jìn)行優(yōu)化，確保投資價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

融資方面重點(diǎn)關(guān)注：與會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)PPP項(xiàng)目出表安排加強(qiáng)溝通和頂層設(shè)計(jì)，明確對(duì)PPP合同、公司章程、股東協(xié)議等核心條款的剛性要求以及交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)配套；注重加強(qiáng)與各類金融機(jī)構(gòu)合作的頂層設(shè)計(jì)，就各行業(yè)、各區(qū)域PPP項(xiàng)目的合作方式、融資工具選擇及方案細(xì)節(jié)作充分溝通研討，合理確定權(quán)益?zhèn)鶆?wù)融資比例、股權(quán)比例，為金融機(jī)構(gòu)投資PPP項(xiàng)目預(yù)留空間，并總體平衡兼顧企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率的剛性要求，努力降低綜合融資成本；項(xiàng)目公司核心團(tuán)隊(duì)要高度關(guān)注項(xiàng)目合法合規(guī)性相關(guān)文件的及時(shí)收集，確保不因文件的缺失或提供不及時(shí)而影響項(xiàng)目融資。

運(yùn)維方面重點(diǎn)關(guān)注：高度重視智能化運(yùn)維技術(shù)的調(diào)研、儲(chǔ)備、研發(fā)，提高安全運(yùn)維極端重要性的認(rèn)識(shí)；注重運(yùn)維與設(shè)計(jì)的融合，在設(shè)計(jì)階段考慮后期運(yùn)維的便捷性以及相關(guān)運(yùn)營支出優(yōu)化的同時(shí)，同步推進(jìn)非我方合同包內(nèi)的配套設(shè)施規(guī)劃及建設(shè)；就運(yùn)維績效考核評(píng)價(jià)體系，前置與政府及其他相關(guān)方的溝通協(xié)商工作，力求從評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)流程、績效指標(biāo)分值細(xì)則等入手，商定健全、實(shí)用、可操作性強(qiáng)的績效考核體系，最大限度地減少人為主觀因素對(duì)績效考核結(jié)果的影響。

三是初步形成“以PPP項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃書為綱，以現(xiàn)金流全過程管控為主線”的標(biāo)準(zhǔn)化管控思路。為將前述理念和各環(huán)節(jié)“負(fù)面清單”風(fēng)險(xiǎn)防范固化落地，中建二局初步形成了《PPP項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃書》通用模板。各項(xiàng)目部結(jié)合各項(xiàng)目實(shí)際情況編制實(shí)施計(jì)劃書，在建設(shè)概預(yù)算費(fèi)用、融資成本、運(yùn)維費(fèi)用等的底線控制基礎(chǔ)上，明確現(xiàn)金流全過程管控紅線目標(biāo)。同時(shí)，為提高管理效率、加快各業(yè)務(wù)系統(tǒng)及層級(jí)的深度融合，已開始試行借助BIM5D手段，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的全周期集成管理，并力爭為項(xiàng)目目標(biāo)責(zé)任制考核提供量化平臺(tái)。

展望及建議

在當(dāng)前建筑業(yè)獲利漸微的趨勢(shì)下，政府對(duì)于PPP的大力推進(jìn)必將對(duì)建筑企業(yè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，在給建筑企業(yè)帶來機(jī)遇的同時(shí)也提出了更高的要求。鑒于此，如何借鑒PPP應(yīng)用相對(duì)較為成熟的歐洲優(yōu)勢(shì)企業(yè)的戰(zhàn)略發(fā)展路徑，并結(jié)合自身情況和我國近年來PPP市場(chǎng)的發(fā)展趨勢(shì)變化，對(duì)我們建筑企業(yè)搶抓PPP市場(chǎng)機(jī)遇、實(shí)現(xiàn)更健康可持續(xù)發(fā)展具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一要堅(jiān)定信心。我國PPP項(xiàng)目市場(chǎng)前景廣闊，只要我們堅(jiān)持做合法、合規(guī)的PPP項(xiàng)目，堅(jiān)持工程承包和資產(chǎn)管理運(yùn)營一體化的業(yè)務(wù)協(xié)同發(fā)展，形成一批優(yōu)良的經(jīng)營性資產(chǎn)，就能夠更健康可持續(xù)發(fā)展。

二要切實(shí)轉(zhuǎn)變。首先，要轉(zhuǎn)變觀念：改變?yōu)榱隧?xiàng)目承攬和實(shí)施而“被動(dòng)”簡單組裝資源的做法，從戰(zhàn)略高度主動(dòng)提升全過程全方位系統(tǒng)集成能力。注重融資、運(yùn)營、資產(chǎn)管理的體系和能力建設(shè)，提高系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)同發(fā)展意識(shí)。其次，要轉(zhuǎn)變模式：從傳統(tǒng)的營銷模式向提供PPP項(xiàng)目全流程引導(dǎo)服務(wù)的高端營銷模式轉(zhuǎn)變，項(xiàng)目核心團(tuán)隊(duì)的介入至少要前置到準(zhǔn)備/論證階段，甚至前置到項(xiàng)目識(shí)別/儲(chǔ)備階段，以應(yīng)對(duì)實(shí)施日益規(guī)范、競爭日益激烈的市場(chǎng)形勢(shì)。

六盤水市大董公路大河特大橋

三要強(qiáng)化激勵(lì)。進(jìn)一步厘清各階段、各層級(jí)的責(zé)權(quán)利關(guān)系，研究建立更為合理的PPP項(xiàng)目目標(biāo)責(zé)任體系，以便充分發(fā)揮企業(yè)內(nèi)部的協(xié)同效應(yīng)和各層級(jí)的能動(dòng)性，如期實(shí)現(xiàn)投資價(jià)值。