論中國(guó)國(guó)家治理的三元互動(dòng)結(jié)構(gòu)

內(nèi)容提要 本文試圖從整體性視角出發(fā)建構(gòu)中觀層面的中國(guó)國(guó)家治理內(nèi)在權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制。在基于統(tǒng)治集團(tuán)、官僚集團(tuán)與民眾三方治理主體，正當(dāng)性、合理性與合法性三元治理價(jià)值，意識(shí)形態(tài)、績(jī)效與程序三重治理壓力以及政治教化、晉升激勵(lì)與法制建設(shè)三種治理手段的基礎(chǔ)上，本文建構(gòu)出當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理中的“三元互動(dòng)治理”結(jié)構(gòu)，并指出“三元互動(dòng)治理”結(jié)構(gòu)的核心制度邏輯在于國(guó)家治理過(guò)程中三元主體在統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)與有效治理兩個(gè)維度上的多元互動(dòng)。

關(guān)鍵詞 三元互動(dòng)治理 國(guó)家治理 地方治理 府際關(guān)系 制度邏輯

〔中圖分類號(hào)〕D035.3 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447-662X（2017）07-0112-07

引言：宏大敘事下的中觀機(jī)制——中國(guó)國(guó)家治理的理論增長(zhǎng)空間

國(guó)家治理是社會(huì)科學(xué)的永恒命題?；谥袊?guó)歷史悠久、地域廣袤、區(qū)域間差異巨大的天然特征，中國(guó)國(guó)家治理的邏輯問(wèn)題正在日益成為學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注的重要學(xué)術(shù)命題。近年來(lái)，關(guān)于中國(guó)國(guó)家治理邏輯的相關(guān)研究相對(duì)集中于社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，一些具有代表性的學(xué)者以“統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)與地方分權(quán)”的視角對(duì)分析與研究中國(guó)的國(guó)家治理問(wèn)題進(jìn)行破題，為我們提供了新的研究視野。這一視角最具代表性的理論包括“行政發(fā)包制”①“中央治官，地方治民”②以及“帝國(guó)的治理邏輯”。③所謂“統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)與地方分權(quán)”的概括源于曹正漢的研究發(fā)現(xiàn)，他在研究中指出，中國(guó)的中央政府在治理過(guò)程中面臨著兩個(gè)目標(biāo)，即保持中央政府的政權(quán)穩(wěn)定與提高國(guó)家的治理效率，④基于此目標(biāo)預(yù)設(shè)前提，他將上述三種理論概括為“統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)與地方分權(quán)”的視角。

在此視角下，第一種觀點(diǎn)即“行政發(fā)包制”理論的代表是周黎安。他認(rèn)為中國(guó)的治理結(jié)構(gòu)與純粹的科層制與外包制在行政權(quán)的分配、晉升激勵(lì)和內(nèi)部考核與控制三個(gè)維度上都存在著系統(tǒng)性的差異，從而使行政發(fā)包制呈現(xiàn)出科層制與外包制之間的混合形態(tài)。⑤在行政發(fā)包制的理論框架中，“集權(quán)-分權(quán)”悖論周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理》，上海人民出版社，2008年。成為了該理論所試圖揭示的現(xiàn)象，而剩余控制權(quán)、屬地管理及其所導(dǎo)致的自由裁量權(quán)和實(shí)際控制權(quán)則是構(gòu)成行政發(fā)包制的核心要素。進(jìn)而，周黎安特別強(qiáng)調(diào)，行政發(fā)包制在公共服務(wù)所面臨的質(zhì)量壓力、統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)與治理成本之間存在著張力，從而在民眾質(zhì)量壓力的影響下使治理模式在發(fā)包制與科層制之間擺動(dòng)。周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》2014年第6期。第二種觀點(diǎn)即“中央治官，地方治民”理論的代表是曹正漢，他認(rèn)為，中國(guó)治理體制的基本特征是治官權(quán)與治民權(quán)分設(shè)，中央政府主要執(zhí)掌選拔、監(jiān)督和獎(jiǎng)懲官員的權(quán)力（所謂“治官權(quán)”）；而地方官員則掌控實(shí)際管治各地區(qū)民眾的權(quán)力（所謂“治民權(quán)”）。只要地方官不違背中央政府所定大政方針，均可以因地制宜地行使其治民權(quán)，靈活地處置所管轄地區(qū)的民眾事務(wù)。曹正漢：《中國(guó)上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制》，《社會(huì)學(xué)研究》2011年第1期。在這種模式下，中央政府降低執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)可行策略在于“分散燒鍋爐”機(jī)制，曹正漢：《“分散燒鍋爐”——中國(guó)官民分治政治體制的穩(wěn)定機(jī)制探索》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2010年第24期。這一比喻十分形象地闡釋了上下分治的政治體制具有高度彈性，從而實(shí)現(xiàn)分散執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)與實(shí)現(xiàn)治理效率之間張力的平衡。第三種觀點(diǎn)即周雪光所提出的“帝國(guó)的治理邏輯”著眼于在中國(guó)的大歷史（macro-history）觀黃仁宇：《中國(guó)大歷史》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2014年。之下，試圖重新審視并概括國(guó)家治理的制度邏輯。在組織層面，借鑒馬克斯·韋伯的理論視角，帝國(guó)的治理邏輯認(rèn)為中國(guó)的官僚集團(tuán)不是建立在法理權(quán)威基礎(chǔ)上的，而是依附于君主專斷權(quán)力之下。周雪光將其概括為“君主官僚制”，并指出這一模式的特點(diǎn)，即皇權(quán)與官僚權(quán)力各自擁有其正當(dāng)性基礎(chǔ)，官僚集團(tuán)的正當(dāng)性源于自上而下的授權(quán)，從而這一模式呈現(xiàn)出“向上負(fù)責(zé)”的特征——皇權(quán)與官僚權(quán)在正當(dāng)性基礎(chǔ)上既交融又緊張，以及二者在組織制度層面存在緊張關(guān)系——這種組織運(yùn)作特征進(jìn)而為帝國(guó)的治理邏輯提供了組織基礎(chǔ)；周雪光：《國(guó)家治理邏輯與中國(guó)官僚集團(tuán)：一個(gè)韋伯理論視角》，《開(kāi)放時(shí)代》2013年第3期。在此組織基礎(chǔ)上，基于組織的常規(guī)機(jī)制與動(dòng)員機(jī)制的雙重互動(dòng)，形塑了國(guó)家治理的常規(guī)型機(jī)制與運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制，而這兩種機(jī)制間既相互矛盾，又互為依賴，并在一定條件下互相轉(zhuǎn)化，周雪光：《運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制：中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯再思考》，《開(kāi)放時(shí)代》2012年第9期。進(jìn)而為帝國(guó)治理機(jī)制間的轉(zhuǎn)化提供了機(jī)制基礎(chǔ)。此外，周雪光還指出，帝國(guó)的治理邏輯形成了層層遞進(jìn)的三個(gè)基本關(guān)系，即“委托與代理”“正式與非正式”“名與實(shí)”。周雪光：《從“黃宗羲定律”到帝國(guó)的邏輯：中國(guó)國(guó)家治理邏輯的歷史線索》，《開(kāi)放時(shí)代》2014年第4期?；诖?，中華帝國(guó)在治理過(guò)程中，基于既有的組織困難，并衍生出相應(yīng)的制度安排，并輔之以隱含著的治理轉(zhuǎn)化機(jī)制，從而形成了相對(duì)邏輯自洽的邏輯鏈條。這些研究的共性在于其默認(rèn)一個(gè)中央政府在治理過(guò)程中所面臨的前提，即正如周雪光指出的，權(quán)威體制的核心是中央統(tǒng)轄權(quán)與地方治理權(quán)之間的關(guān)系；兩者之間的緊張和不兼容集中體現(xiàn)在權(quán)威體制與有效治理之間的內(nèi)在矛盾。周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，《開(kāi)放時(shí)代》2011年第10期。在此矛盾之下，中央政府在不斷的“集權(quán)-放權(quán)”擺動(dòng)中實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的動(dòng)態(tài)平衡。

基于曹正漢教授的綜述性工作，曹正漢：《統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)與地方分權(quán)：關(guān)于中國(guó)國(guó)家治理的三種理論及其比較》，《社會(huì)》2014年第6期。本文無(wú)意對(duì)這一組理論做全面的梳理。通過(guò)進(jìn)一步的觀察，我們不難看出，目前的分析視角多集中于“中央-地方”與“國(guó)家-民眾”兩個(gè)層面，但是上述兩種視角尚具有進(jìn)一步整合的空間。相比于單一線索下的視角，基于整體性視角來(lái)觀察中國(guó)的國(guó)家治理無(wú)疑具備更進(jìn)一步的深刻性。周雪光曾試圖從這兩個(gè)視角出發(fā)，提出具備整合性視角的理論構(gòu)架，周雪光：《中國(guó)國(guó)家治理及其模式：一個(gè)整體性視角》，《學(xué)術(shù)月刊》2014年第10期。但該框架尚未觸及國(guó)家治理內(nèi)在的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。與此同時(shí)，田先紅就中國(guó)信訪制度的分析引入了“國(guó)家-官僚集團(tuán)-群眾”的分析框架，對(duì)中國(guó)國(guó)家治理中的信訪現(xiàn)象進(jìn)行了探索，但此分析框架有待進(jìn)一步抽象化，從而尋找到中國(guó)國(guó)家治理中具有共性的核心變量。田先紅：《國(guó)家、官僚集團(tuán)與群眾：信訪制度的一個(gè)分析框架》，《人文雜志》2017年第2期。此外，上述三種假說(shuō)仍然存在著值得進(jìn)一步商榷的議題——“行政發(fā)包制”著眼于中央政府在面臨壓力下與官僚制之間治理結(jié)構(gòu)的調(diào)適性波動(dòng)，雖然它暗含了民眾的“公共服務(wù)壓力”這一外在變量，但未能將民眾這一主體內(nèi)在化使得其分析難于真正揭示這種外在變量因素所導(dǎo)致的治理結(jié)構(gòu)的變化；“中央治官，地方治民”創(chuàng)新性地提出了上下分層的治理結(jié)構(gòu)，但這一模型仍然存在一定的不足：首先是“治官”與“治民”的概念定義略顯宏大，缺乏概念上的周延性，特別是“治官”與“治民”是否存在清晰的界限問(wèn)題，尚有不甚明晰之處。雖然曹正漢對(duì)這一問(wèn)題做出了解釋性的回應(yīng)，指出“治官”包括對(duì)官員的人事管理以及施政行為和投資行為，“治民”則包括對(duì)民眾實(shí)施管制以及提供公共服務(wù)等維度，并進(jìn)一步由此拓展出了“上級(jí)治官，下級(jí)治民”的嵌套式結(jié)構(gòu)，曹正漢：《統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)與地方分權(quán)：關(guān)于中國(guó)國(guó)家治理的三種理論及其比較》，《社會(huì)》2014年第6期。但諸如海關(guān)、金融、國(guó)稅、外匯管理等涉及全局性公共產(chǎn)品提供的情形，顯然不是“地方治民”所能完全涵蓋的；“帝國(guó)的治理邏輯”雖然給出了高度概括性的邏輯鏈條，但其邏輯概括顯得過(guò)于抽象，缺乏明確的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制的描述，從而使其解釋力仍停留在抽象層面，限制了這一假說(shuō)的解釋力與適用范圍。endprint

與此同時(shí)，上述三種假說(shuō)仍然存在著兩個(gè)共性問(wèn)題：其一，他們所著眼的“中央-地方”分析實(shí)則忽略了中國(guó)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性?；谏鲜鰧W(xué)者深厚的歷史社會(huì)學(xué)背景，中國(guó)古代相對(duì)簡(jiǎn)單的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)無(wú)疑影響了學(xué)者們的判斷。雖然“中央-地方”作為簡(jiǎn)化模型，在學(xué)理上加以討論是可取的，但是中國(guó)官僚集團(tuán)的結(jié)構(gòu)復(fù)雜性遠(yuǎn)非“地方”可以概括。雖然周雪光在后續(xù)的研究中關(guān)注到了“官”“吏”之別，周雪光：《從“官吏分途”到“層級(jí)分流”：帝國(guó)邏輯下的中國(guó)官僚人事制度》，《社會(huì)》2016年第1期。但“官”內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性差異仍然需要我們加以重視。不難看出，上述三種假說(shuō)的共性在于：其一，它們將中央政府的職能部門認(rèn)為是“中央”的一部分，而非“地方”的一部分，而恰恰中央政府的職能部門在具體的行政實(shí)踐中，其行為邏輯與“地方”具有更大的共性，因此在國(guó)家治理主體的劃分層面，存在著有待商榷的問(wèn)題；其二，他們共同將“法制”這一特殊的制度供給形式在國(guó)家治理中發(fā)揮的作用加以選擇性地“忽略”了，誠(chéng)然，一方面由于學(xué)科背景的差異，使得政治學(xué)者、經(jīng)濟(jì)學(xué)者與社會(huì)學(xué)者較少地關(guān)注到法制問(wèn)題；另一方面，既有學(xué)者在研究中往往追求邏輯對(duì)中國(guó)古代國(guó)家治理的解釋性，而中國(guó)古代與現(xiàn)代社會(huì)在法制的理念與實(shí)踐中存在著巨大差異，這也是此類研究假說(shuō)忽略法制這一變量的因素之一。從而僅僅將法制一般化為普通的制度安排加以預(yù)設(shè)，但反觀國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)，縱向府際間的“共謀”現(xiàn)象與地方公共政策的“變通執(zhí)行”現(xiàn)象深刻地表明，法制的缺失深刻地影響了當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家治理；王頻、陳科霖：《我國(guó)縱向府際關(guān)系失序現(xiàn)象及其內(nèi)在邏輯》，《學(xué)術(shù)論壇》2016年第6期。其三，上述代表性學(xué)者的研究多停留在宏大敘事或案例描述的層面，但對(duì)中國(guó)國(guó)家治理邏輯中觀層次的研究處于相對(duì)缺失的狀態(tài)。

基于此，在本文的討論中，我們嘗試將傳統(tǒng)的二元分析拓展到三元分析。為此本文首先建構(gòu)基于統(tǒng)治集團(tuán)、官僚集團(tuán)與民眾三方治理主體；正當(dāng)性、合理性與合法性三元治理價(jià)值；意識(shí)形態(tài)、績(jī)效與程序三重治理壓力以及政治控制、晉升激勵(lì)與法制建設(shè)三種治理手段之上的“三元互動(dòng)治理”分析框架。提出超越于傳統(tǒng)社會(huì)學(xué)分析視野的統(tǒng)合性分析框架，挖掘并解讀超越宏大敘事的中觀層面的當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理中核心的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制，提升理論對(duì)現(xiàn)實(shí)的解釋力，進(jìn)而為形成中觀視角的中國(guó)國(guó)家治理邏輯假說(shuō)提供可資借鑒的分析框架。

一、統(tǒng)治集團(tuán)、官僚集團(tuán)與民眾：“三元互動(dòng)治理”的治理主體

在“中央-地方”的分析視角下，“中央”一般被用于指稱中央政府及其職能部門，而“地方”則指代地方政府及其職能部門。但本文的分析將基于這樣的主體劃分關(guān)系展開(kāi)，即作為國(guó)家治理核心的“統(tǒng)治集團(tuán)”、受“統(tǒng)治集團(tuán)”之委托開(kāi)展具體國(guó)家治理行為的“官僚集團(tuán)”，以及國(guó)家治理的對(duì)象——“民眾”。本文的主體劃分與既有研究的主體劃分間的重要區(qū)別在于“官僚集團(tuán)”概念的界定。本文認(rèn)為，官僚集團(tuán)既包括地方政府及其職能部門，同時(shí)亦包括中央政府的職能部門。這一劃分既超越了傳統(tǒng)的“中央-地方”二分，又不同于“中央+省”“市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的二分，而是將作為國(guó)家治理中居于最核心地位的統(tǒng)治者定義為“統(tǒng)治集團(tuán)”，而將具體落實(shí)統(tǒng)治集團(tuán)統(tǒng)治意志的代理人定義為“官僚集團(tuán)”?；谶@樣的主體劃分，當(dāng)我們?cè)俅位仡櫋敖y(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)與地方分權(quán)”的視角時(shí)，不難看出國(guó)家治理實(shí)質(zhì)上涉及到統(tǒng)治集團(tuán)、官僚集團(tuán)與民眾三方的互動(dòng)。對(duì)于處在政權(quán)最高層級(jí)的統(tǒng)治集團(tuán)而言，它面臨著提升治理效率與維持政權(quán)穩(wěn)定的難題，而這兩大難題涉及到了統(tǒng)治集團(tuán)與官僚集團(tuán)以及其與民眾三方主體兩兩之間的關(guān)系：

對(duì)于其中第一個(gè)難題——提升治理效率而言，它突出地體現(xiàn)在“統(tǒng)治集團(tuán)-官僚集團(tuán)”關(guān)系中。由于官僚集團(tuán)是決定整個(gè)國(guó)家治理效率的前提，國(guó)家公共物品的提供、政策的落實(shí)均需官僚集團(tuán)加以執(zhí)行，因此這里涉及這一派學(xué)者所反復(fù)關(guān)注的“中央-地方”行為機(jī)制，故而中央或采取“上下分治”，或采取“行政發(fā)包”，抑或采取“正式-非正式”機(jī)制轉(zhuǎn)換的策略加以治理，從而維持國(guó)家治理的基本效率；對(duì)于第二個(gè)難題——維持政權(quán)穩(wěn)定，它則涉及到統(tǒng)治集團(tuán)與民眾間的關(guān)系。如何維持國(guó)家的治理結(jié)構(gòu)又不使其產(chǎn)生動(dòng)亂？其根源在于民眾對(duì)統(tǒng)治集團(tuán)統(tǒng)治的服從——當(dāng)民眾服從統(tǒng)治集團(tuán)的統(tǒng)治時(shí)，國(guó)家的治理則趨于穩(wěn)定，反之亦然。因此統(tǒng)治集團(tuán)則力圖通過(guò)種種不同的策略從而實(shí)現(xiàn)民眾高于底線的服從，從而維持國(guó)家治理的基本穩(wěn)定。

進(jìn)一步，通過(guò)超越傳統(tǒng)的“中央-地方”和“國(guó)家-民眾”視角，我們可以將分析視角轉(zhuǎn)向“統(tǒng)治集團(tuán)-官僚集團(tuán)-民眾”的三元主體分析視角?！敖y(tǒng)治集團(tuán)-官僚集團(tuán)-民眾”的分析視角不但提供了整合三大主體間關(guān)系的可能，同時(shí)亦揭示了這三者之間在治理過(guò)程中可能存在著的傳導(dǎo)機(jī)制。在建構(gòu)“統(tǒng)治集團(tuán)-官僚集團(tuán)-民眾”的分析視角時(shí)，我們借鑒了曹正漢“官民分治”的思路。在曹正漢的分析框架中，中央對(duì)“官”與“民”采取了分治的策略，他認(rèn)為這種治理體制可以分散執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)并自發(fā)調(diào)節(jié)集權(quán)程度。曹正漢：《中國(guó)上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制》，《社會(huì)學(xué)研究》2011年第1期。事實(shí)上，這種“官民分治”現(xiàn)象所反映出的根源則在于“治官”與“治民”間邏輯的差異，進(jìn)一步形成了“統(tǒng)治集團(tuán)-官僚集團(tuán)”“統(tǒng)治集團(tuán)-民眾”的主體間邏輯關(guān)系。與此同時(shí)，“官僚集團(tuán)-民眾”的關(guān)系體現(xiàn)在在“統(tǒng)治集團(tuán)-民眾”關(guān)系基礎(chǔ)上經(jīng)“統(tǒng)治集團(tuán)-官僚集團(tuán)”的傳導(dǎo)下所生成的治理邏輯。

二、正當(dāng)性、合理性與合法性：“三元互動(dòng)治理”的治理價(jià)值

在一個(gè)社會(huì)中，對(duì)治理的效果加以評(píng)判的價(jià)值觀有三種，分別是“正當(dāng)性”（legitimacy）、“合理性”（rationality）和“合法性”（legality）。陳科霖：《合理性、合法性與正當(dāng)性：地方政府改革創(chuàng)新的多重張力及其重構(gòu)》，《當(dāng)代中國(guó)政治研究報(bào)告》2016年第14輯。正當(dāng)性關(guān)注執(zhí)政者之所以執(zhí)政的基礎(chǔ)，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)即“國(guó)家治理緣何使被統(tǒng)治者得以服從”；合理性關(guān)注執(zhí)政者執(zhí)政的人性評(píng)價(jià)，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)即“國(guó)家治理是否符合天理、人性與邏輯”；合法性關(guān)注執(zhí)政者，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)即“國(guó)家治理能否在既有制度約束下進(jìn)行”。endprint

正當(dāng)性、合理性與合法性在國(guó)家治理中發(fā)揮著重要作用，它以價(jià)值的形式為治理主體提供了對(duì)其他主體及其行為的價(jià)值判斷。對(duì)統(tǒng)治集團(tuán)、官僚集團(tuán)與民眾三方主體而言，兩兩間共存在著三組關(guān)系。在論及這三組關(guān)系的核心價(jià)值之前，首先需要說(shuō)明的是，在這三組關(guān)系中，每組關(guān)系都或多或少包含了三元治理價(jià)值的各個(gè)方面。但我們依然可以從這三組關(guān)系中抽離出影響這組關(guān)系的核心價(jià)值：

首先，對(duì)于統(tǒng)治集團(tuán)與民眾之間的關(guān)系，正當(dāng)性是主要的影響因素。正當(dāng)性是執(zhí)政者賴以執(zhí)政的基礎(chǔ)，當(dāng)一個(gè)統(tǒng)治集團(tuán)喪失了對(duì)其民眾進(jìn)行統(tǒng)治的正當(dāng)性來(lái)源時(shí)，這個(gè)國(guó)家的治理即將面臨失敗。因此民眾在評(píng)價(jià)統(tǒng)治集團(tuán)的統(tǒng)治時(shí)，會(huì)考慮其統(tǒng)治是否能夠建立對(duì)自身的權(quán)威，當(dāng)統(tǒng)治集團(tuán)的統(tǒng)治能夠被大多數(shù)民眾所認(rèn)可時(shí)，民眾基于認(rèn)同統(tǒng)治集團(tuán)的權(quán)威，從而服從這一統(tǒng)治，進(jìn)而維持國(guó)家基本的穩(wěn)定；而當(dāng)統(tǒng)治集團(tuán)的統(tǒng)治無(wú)法被大多數(shù)民眾所認(rèn)可時(shí)，民眾則難于認(rèn)同統(tǒng)治集團(tuán)的權(quán)威，從而拒絕服從其統(tǒng)治，進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)家治理的崩潰。因此，通過(guò)正當(dāng)性價(jià)值建立的“權(quán)威-服從”機(jī)制維系了統(tǒng)治集團(tuán)與民眾在國(guó)家治理中的互動(dòng)關(guān)系。

其次，對(duì)于統(tǒng)治集團(tuán)與官僚集團(tuán)之間的關(guān)系，合理性是主要的影響因素。在中國(guó)這樣的地域廣袤的大國(guó)中，國(guó)家治理必須依靠層層“委托-代理”所構(gòu)建的官僚集團(tuán)加以完成。由于國(guó)家治理的大政方針需要官僚集團(tuán)加以落實(shí)，而官僚集團(tuán)能夠完成“委托-代理”的職責(zé)的前提是統(tǒng)治集團(tuán)的政策相對(duì)合理，當(dāng)統(tǒng)治集團(tuán)的政策存在不合理之處時(shí)，官僚集團(tuán)便會(huì)采取諸如“變通”，甚至拒絕執(zhí)行的方式對(duì)國(guó)家的政策給予回應(yīng)。因此在這一層面上，統(tǒng)治集團(tuán)必須賦予官僚集團(tuán)以合理的制度安排，從而在合理的約束條件與適度的激勵(lì)機(jī)制下實(shí)現(xiàn)官僚集團(tuán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在統(tǒng)治集團(tuán)與官僚集團(tuán)之間的合理性關(guān)系中，績(jī)效考核與激勵(lì)機(jī)制扮演著重要的角色，他們相互配合共同保障了國(guó)家治理合理性目標(biāo)的達(dá)成。因此，通過(guò)合理性價(jià)值建立的“激勵(lì)-競(jìng)爭(zhēng)”機(jī)制維系了統(tǒng)治集團(tuán)與官僚集團(tuán)在國(guó)家治理中的互動(dòng)關(guān)系。

再次，對(duì)于官僚集團(tuán)與民眾之間的關(guān)系，合法性是主要的影響因素。在中國(guó)的國(guó)家治理中，統(tǒng)治集團(tuán)作為一個(gè)最高層級(jí)的主體并不直接參與對(duì)民眾的治理，而是通過(guò)層層“委托-代理”的方式，依托官僚集團(tuán)對(duì)民眾加以管理。在中國(guó)的國(guó)家治理中，官僚集團(tuán)與民眾之間主要是通過(guò)合法性加以維系。這種合法性在古代的帝國(guó)治理與現(xiàn)代的治理中有不同的表現(xiàn)形式：在古代的帝國(guó)治理中，由于不存在現(xiàn)代意義上的法治，調(diào)節(jié)官僚集團(tuán)與民眾之間的關(guān)系一方面依靠國(guó)家制定的成文法（法制），一般在實(shí)際中多體現(xiàn)為要求官僚集團(tuán)依法征稅、公正斷案與廉潔從政。當(dāng)官僚集團(tuán)違反法制對(duì)其的約束時(shí)，統(tǒng)治集團(tuán)則通過(guò)一系列的監(jiān)察體制對(duì)官僚加以問(wèn)責(zé)，從而維系民眾的基本利益；在現(xiàn)代的國(guó)家治理中，則通過(guò)法制實(shí)施，特別是通過(guò)公法實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力的法制約束，從而使官僚集團(tuán)不至于權(quán)力膨脹過(guò)度從而侵犯公民權(quán)益。因此可以說(shuō)，建立在官僚集團(tuán)與民眾之間的合法性價(jià)值，更多地體現(xiàn)在由統(tǒng)治集團(tuán)所主導(dǎo)的，意在緩和官僚集團(tuán)與民眾間的矛盾，并將二者間的張力有序降低至相對(duì)可控的平衡機(jī)制，進(jìn)而維系了官僚集團(tuán)與民眾在國(guó)家治理中的互動(dòng)關(guān)系。

三、意識(shí)形態(tài)、績(jī)效與程序：“三元互動(dòng)治理”的治理壓力

一般來(lái)說(shuō)，國(guó)家可以通過(guò)三種方式，即通過(guò)一種價(jià)值性的承諾、通過(guò)提供公共服務(wù)、通過(guò)一個(gè)普遍被接受的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)選拔程序趙鼎新：《當(dāng)今中國(guó)會(huì)不會(huì)發(fā)生革命》，《二十一世紀(jì)（網(wǎng)絡(luò)版）》2012年12月號(hào)，http：//www.cuhk.edu.hk/ics/21c/issue/articles/134_1210035.pdf.進(jìn)而獲得認(rèn)同。在國(guó)家治理中，上述三種方式在國(guó)家治理的主體間從不同的側(cè)面或直接或間接地為統(tǒng)治集團(tuán)施加了壓力。

首先是意識(shí)形態(tài)壓力。意識(shí)形態(tài)壓力即統(tǒng)治集團(tuán)的執(zhí)政需要民眾對(duì)執(zhí)政者的意識(shí)形態(tài)加以認(rèn)同。在社會(huì)主義的意識(shí)形態(tài)中，“堅(jiān)信社會(huì)主義體制比資本主義更優(yōu)越是官方意識(shí)形態(tài)最重要的組成要素之一。這背后的主要假設(shè)是：社會(huì)主義生產(chǎn)關(guān)系比資本主義生產(chǎn)關(guān)系更有利于生產(chǎn)力的發(fā)展”?；谶@樣的意識(shí)形態(tài)前提，社會(huì)主義國(guó)家往往會(huì)作出承諾，即“社會(huì)主義國(guó)家必定會(huì)達(dá)到資本主義國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水準(zhǔn)，而且在可預(yù)見(jiàn)的歷史時(shí)期內(nèi)還將超過(guò)資本主義國(guó)家”，[匈]雅諾什·科爾奈：《社會(huì)主義體制——共產(chǎn)主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，張安譯，中央編譯出版社，2007年，第47～49頁(yè)。因此這種“社會(huì)主義優(yōu)越性”成為了國(guó)家治理強(qiáng)烈的意識(shí)形態(tài)正當(dāng)性來(lái)源。在一系列政治教化的基礎(chǔ)上，統(tǒng)治集團(tuán)可以被民眾始終意識(shí)到其能夠獲取執(zhí)政者地位的原因是執(zhí)政者所提供的意識(shí)形態(tài)及其衍伸出的公共政策的科學(xué)性與正確性。這種意識(shí)形態(tài)正當(dāng)性往往通過(guò)政治運(yùn)動(dòng)（Political Movement）的形式加以體現(xiàn)，從而在基于政治教化的基礎(chǔ)上維持國(guó)家治理的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

其次是治理績(jī)效壓力。改革開(kāi)放伊始，國(guó)家治理的核心任務(wù)是推進(jìn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化建設(shè)，這在中央領(lǐng)導(dǎo)人的講話與表態(tài)中亦被反復(fù)明確。鄧小平在1987年4月26日會(huì)見(jiàn)捷克斯洛伐克總理什特勞加爾的談話中指出：“搞社會(huì)主義，一定要使生產(chǎn)力發(fā)達(dá)，貧窮不是社會(huì)主義。我們堅(jiān)持社會(huì)主義，要建設(shè)對(duì)資本主義具有優(yōu)越性的社會(huì)主義，首先必須擺脫貧窮”。參見(jiàn)《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1994年，第225頁(yè)。學(xué)術(shù)界有觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政正當(dāng)性來(lái)源呈現(xiàn)出明顯的“績(jī)效正當(dāng)性”（performance legitimacy）特征。所謂“績(jī)效正當(dāng)性”，即“通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善人民的生活水平，滿足人民的基本需求而獲得大多數(shù)公眾對(duì)政治體系的認(rèn)同”。②何顯明：《績(jī)效正當(dāng)性的困境及其超越》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2004年第5期。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，績(jī)效正當(dāng)性即將執(zhí)政者的正當(dāng)性來(lái)源鎖定在以執(zhí)政績(jī)效提升為衡量指標(biāo)的發(fā)展模式之特征。何顯明認(rèn)為，績(jī)效正當(dāng)性普遍被作為后發(fā)國(guó)家建構(gòu)政治正當(dāng)性的普遍性策略。②發(fā)展成為了各個(gè)社會(huì)主義國(guó)家的第一要?jiǎng)?wù)，這構(gòu)成了績(jī)效正當(dāng)性在社會(huì)主義政權(quán)下產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

再次是治理程序壓力。程序的重要性在法學(xué)界屢被提及，針對(duì)程序意義的認(rèn)識(shí)存在兩種觀點(diǎn)，即程序工具主義與程序本位主義，陳端洪：《法律程序價(jià)值觀》，《中外法學(xué)》1997年第6期。程序工具主義僅僅將程序視為一種工具，而程序本位主義則認(rèn)為程序的意義恰恰內(nèi)涵于程序的“過(guò)程”之中。在英美法系中，法律的正當(dāng)程序（Due Process of Law）原則已經(jīng)成為了憲法與法律權(quán)威的重要保障；在政治學(xué)中的程序，主要是指公民的“自主性”或“自決權(quán)”（self-determination），即可以自由地、不受外界（主要是公權(quán)力）干預(yù)地做出自己的決定。從這里可以看出，程序正當(dāng)性天然地內(nèi)涵了自由、民主與法治的基因，它反映出了民眾的基本政治訴求。中國(guó)國(guó)家治理的程序壓力主要體現(xiàn)在推進(jìn)民主制度建設(shè)、國(guó)家有序向市場(chǎng)與社會(huì)放權(quán)以及社會(huì)主義法治建設(shè)方面。但是由于我國(guó)改革采取了“先經(jīng)濟(jì)后政治”的改革策略，從而使政治體制改革落后于經(jīng)濟(jì)體制改革，因此這一方面導(dǎo)致了程序正當(dāng)性的發(fā)展相對(duì)滯后；與此同時(shí)，黨和國(guó)家對(duì)待政治體制改革慎重的態(tài)度決定了程序正當(dāng)性的推進(jìn)需建立在非程序化的基礎(chǔ)之上，從而使國(guó)家治理的程序壓力在一段時(shí)間內(nèi)依然十分突出。endprint

四、政治教化、晉升激勵(lì)與法制實(shí)施：“三元互動(dòng)治理”的治理手段

中國(guó)的國(guó)家治理在具體操作層面存在著三種形式的治理手段，我們將其概括為政治教化、晉升激勵(lì)與法制實(shí)施。由于意識(shí)形態(tài)的抽象性，使得意識(shí)形態(tài)的被認(rèn)同需要建立在統(tǒng)治集團(tuán)的政治教化的基礎(chǔ)之上。政治教化是政治社會(huì)化的一種重要方式，在中國(guó)的國(guó)家治理中，政治教化幾乎是無(wú)處不在的，例如政治理論的學(xué)習(xí)、英雄事跡的宣傳，甚至在文學(xué)藝術(shù)層面亦渲染著濃重的政治教化氣氛，例如：“共產(chǎn)黨辛勞為民族，共產(chǎn)黨他一心救中國(guó)，他指給了人民解放的道路，他領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)走向光明，他堅(jiān)持了抗戰(zhàn)八年多，他改善了人民生活，他建設(shè)了敵后根據(jù)地，他實(shí)行了民主好處多”（《沒(méi)有共產(chǎn)黨就沒(méi)有新中國(guó)》），用敘事的方式講述了共產(chǎn)黨在革命歷史中的中流砥柱作用，從而樹(shù)立了共產(chǎn)黨執(zhí)政的這一基于歷史事實(shí)的正當(dāng)性。通過(guò)統(tǒng)治集團(tuán)的政治教化，特別是對(duì)克里斯瑪式的偉大領(lǐng)袖形象的塑造，可以使民眾在基于對(duì)領(lǐng)袖的崇拜之中“發(fā)自內(nèi)心地”服從統(tǒng)治集團(tuán)的統(tǒng)治，從而建構(gòu)最為穩(wěn)定且長(zhǎng)久的克里斯瑪式正當(dāng)性基礎(chǔ)；晉升激勵(lì)則體現(xiàn)在以GDP考核為導(dǎo)向的央地博弈行為機(jī)制中，統(tǒng)治集團(tuán)和官僚集團(tuán)在績(jī)效考核與政治激勵(lì)的雙重作用下，實(shí)現(xiàn)其行為的互動(dòng)。這種晉升激勵(lì)在現(xiàn)實(shí)中多表現(xiàn)為晉升錦標(biāo)賽的形式，周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期；周飛舟：《錦標(biāo)賽體制》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第3期。即地方官員“為晉升而競(jìng)爭(zhēng)”。在這種激勵(lì)機(jī)制下，統(tǒng)治集團(tuán)在基于維持政權(quán)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上向官僚系統(tǒng)施加提升績(jī)效的要求，而官僚系統(tǒng)則基于政治上的晉升激勵(lì)而完成這一績(jī)效目標(biāo)，從而不難看出，這種晉升激勵(lì)實(shí)則是在割裂的兩個(gè)維度上實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)治集團(tuán)與官僚集團(tuán)的利益最大化；法制實(shí)施是通過(guò)加強(qiáng)依法治國(guó)從而規(guī)范政府行使公權(quán)力的手段，它調(diào)整了官僚集團(tuán)與民眾間的關(guān)系。由于國(guó)家并不直接與民眾相接觸，而是通過(guò)層層“委托-代理”而產(chǎn)生的官僚集團(tuán)加以治理，因此民眾對(duì)合法性的需求與程序壓力便通過(guò)國(guó)家的法制實(shí)施加以展現(xiàn)出來(lái)，即通過(guò)國(guó)家主動(dòng)推行的法制實(shí)施進(jìn)程，使官僚集團(tuán)與民眾間的緊張關(guān)系能夠得以平衡。

結(jié)語(yǔ)：“三元互動(dòng)治理”分析框架基本結(jié)構(gòu)與核心邏輯

在基于前述分析的基礎(chǔ)上，我們將國(guó)家、官僚集團(tuán)與民眾三方治理主體，正當(dāng)性、合理性與合法性三元治理價(jià)值，意識(shí)形態(tài)、績(jī)效與程序三重治理壓力以及政治教化、晉升激勵(lì)與法制實(shí)施三種治理手段進(jìn)行邏輯上的整合，形成了如圖1所示的治理結(jié)構(gòu)體系：

在“三元互動(dòng)治理”的結(jié)構(gòu)體系中，統(tǒng)治集團(tuán)、官僚集團(tuán)與民眾三大主體間構(gòu)成了三組基本關(guān)系，即“統(tǒng)治集團(tuán)-民眾”“統(tǒng)治集團(tuán)-官僚集團(tuán)”與“官僚集團(tuán)-民眾”。需要說(shuō)明的是，在這三組關(guān)系之中，正當(dāng)性、合理性與合法性并非是孤立存在的，而是分別貫穿于各主體之間。但在國(guó)家治理的具體操作層面，作為調(diào)節(jié)某一關(guān)系的核心價(jià)值則是相對(duì)集中的：在“統(tǒng)治者-民眾”關(guān)系中，正當(dāng)性價(jià)值起到了調(diào)整二者關(guān)系的核心作用，基于民眾對(duì)統(tǒng)治集團(tuán)的意識(shí)形態(tài)壓力，統(tǒng)治集團(tuán)一方面通過(guò)政治教化堅(jiān)定民眾對(duì)意識(shí)形態(tài)的信仰；另一方面在具體的治理過(guò)程中借助官僚集團(tuán)對(duì)民眾加以治理——在具體的治理鏈條中，作為第一對(duì)關(guān)系的“統(tǒng)治集團(tuán)-官僚集團(tuán)”關(guān)系涉及前者向后者的分權(quán)，基于政治教化所形成的意識(shí)形態(tài)壓力，統(tǒng)治集團(tuán)將其轉(zhuǎn)化為可量化的績(jī)效壓力施加于官僚集團(tuán)之上，因此合理性價(jià)值扮演了調(diào)整此二者之間行為關(guān)系的紐帶，統(tǒng)治集團(tuán)在具體操作中以基于職務(wù)晉升的激勵(lì)措施促進(jìn)官僚集團(tuán)效率的最大化，從而實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治者的目標(biāo)；而在作為第二對(duì)關(guān)系的“官僚集團(tuán)-民眾”這一關(guān)系中，民眾日益興起的程序壓力迫使官僚集團(tuán)逐步轉(zhuǎn)向依法行政，因此合法性價(jià)值調(diào)整了官僚集團(tuán)與民眾的關(guān)系。并且法制實(shí)施處于統(tǒng)治者的控制之下，故而官僚集團(tuán)與民眾的關(guān)系在間接層面受控于統(tǒng)治集團(tuán)。統(tǒng)治集團(tuán)除了自發(fā)調(diào)節(jié)集權(quán)程度外，主導(dǎo)了國(guó)家治理的規(guī)則制定權(quán)與修改權(quán)，從而“彈性地”維持了國(guó)家治理的穩(wěn)定，并最大限度地提升國(guó)家治理的效率。

在“三元互動(dòng)治理”結(jié)構(gòu)中，“統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)”的因素源于三個(gè)向度，即民眾是否服從統(tǒng)治集團(tuán)統(tǒng)治的風(fēng)險(xiǎn)、官僚集團(tuán)是否執(zhí)行統(tǒng)治集團(tuán)意志的風(fēng)險(xiǎn)以及民眾對(duì)官僚集團(tuán)治理的抗?fàn)庯L(fēng)險(xiǎn)；而“有效治理”亦體現(xiàn)在三個(gè)向度之上，分別表現(xiàn)在意識(shí)形態(tài)的認(rèn)同、治理績(jī)效的發(fā)揮以及治理的程序與法理等層面。相比于既有的分析框架，“三元互動(dòng)治理”的意義在于：首先，對(duì)統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)做了深層次的解構(gòu)，使得國(guó)家治理的風(fēng)險(xiǎn)貫通于各參與主體之間，并具有不同的表現(xiàn)形式；其次，拓展了有效治理的層次，使得有效治理不僅僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)層面的績(jī)效，而且包括了意識(shí)形態(tài)與程序的有效治理，而后者的“有效”可能恰恰是決定國(guó)家治理的更深層次的重要因素。這種分析視野的拓展亦是本文試圖提供的貢獻(xiàn)之一。

本文在基于整體性視角下對(duì)中國(guó)國(guó)家治理邏輯的考察過(guò)程中，嘗試用中觀層面的視角加以解讀，并就中國(guó)國(guó)家治理的核心主體、價(jià)值、壓力與手段進(jìn)行了理論化的建構(gòu)。如何辨析“三元互動(dòng)結(jié)構(gòu)”與其他傳統(tǒng)模式的治理結(jié)構(gòu)間的關(guān)系，進(jìn)一步尋找“三元互動(dòng)結(jié)構(gòu)”的核心要素與重要變量，并將這一治理結(jié)構(gòu)用于對(duì)現(xiàn)實(shí)治理現(xiàn)象的解釋，無(wú)疑是有待研究的重要主題。

作者單位：浙江大學(xué)中國(guó)地方政府創(chuàng)新研究中心、深圳大學(xué)當(dāng)代中國(guó)政治研究所

責(zé)任編輯：秦開(kāi)鳳endprint