民事檢察建議程序設計的實證研究

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(1.濟南市人民檢察院，濟南 250099；2.濟南市高新區(qū)人民檢察院，濟南 250099；3.濟南市槐蔭區(qū)人民檢察院，濟南 250023)

一、引言

檢察建議是檢察機關著眼維護司法公正和權威，依據法律原則和立法精神，在履行民行檢察監(jiān)督權上的發(fā)展和創(chuàng)新。2012年修改的《民事訴訟法》在檢察監(jiān)督領域一個重大變化就是增加規(guī)定了檢察建議，擴充了檢察監(jiān)督方式。自2012年8月《民事訴訟法》修改以來，學術界對檢察建議有不少研究。但總體來看，現有文獻多對檢察建議的歷史沿革、概念、性質、適用條件、強制力和完善建議等進行過介紹、分析和總結，這為本文研究提供了豐富資料和參考依據。但在研究檢察建議的現有文獻中，專門系統研究民事檢察建議的文章還比較少，在研究內容、研究方法和研究結論上都為本文研究留下了一定空間。一是現有文獻對民事檢察建議往往只針對《民事訴訟法》對檢察建議的規(guī)定進行研究，沒有結合“兩高”相關會簽文件以及高檢察院關于民事行政檢察辦案的相關規(guī)定作系統分析研究。二是現有文獻對民事檢察建議的研究以理論分析和探討為主，缺少以一定辦案數據作為基礎和支撐的實證研究。三是現有文獻往往籠統的對民事檢察建議進行整體介紹和分析，缺少對民事檢察建議類型化的研究。四是現有文獻對再審檢察建議的研究，僅限于比較其與抗訴制度的異同和優(yōu)劣勢，在完善再審檢察建議的效力方面，并未考慮建立同級抗訴制度的合理性和可行性。

筆者認為，僅從詞義上分析“建議”的效力，顯然無法支撐起檢察監(jiān)督的功能，《民事訴訟法》的修改在檢察監(jiān)督的應然效力和實然效果之間埋下了矛盾的種子。本文采用實證研究和類型化研究的方法，以提高民事檢察監(jiān)督效力、實現最佳監(jiān)督效果為核心，從宏觀到微觀、從形式到實質，對裁判結果監(jiān)督、訴訟程序監(jiān)督中的關鍵性程序問題進行重新整合與設計，為突破當前民事檢察建議監(jiān)督方式之瓶頸提供可行建議。

二、民事檢察建議的基本類型和制度功能

(一)民事檢察建議的基本類型

通過考察我國目前關于民事檢察建議的相關法律和司法解釋，民事檢察建議規(guī)范意義上的外延主要包括民事再審檢察建議、民事審判程序監(jiān)督檢察建議、民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議和改進工作檢察建議等四大類，四類檢察建議的監(jiān)督對象各有不同。

一是民事再審檢察建議。該類檢察建議以法院已經生效的錯誤民事裁判和損害國家、社會公共利益的調解書等實體處理結果為監(jiān)督對象，旨在啟動再審程序，屬于程序啟動式[1]的檢察個案監(jiān)督。二是民事審判程序監(jiān)督檢察建議。該類檢察建議以民事審判程序中法官、陪審員和書記員的違法行為為監(jiān)督對象，屬于矯正式[1]的檢察個案監(jiān)督。三是民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議。該類檢察建議以民事執(zhí)行活動中違法的執(zhí)行行為為監(jiān)督對象，旨在促使法院直接糾正錯誤行為，也屬于矯正式的檢察個案監(jiān)督。四是改進工作檢察建議。該類檢察建議是以同類或多起案件中的適用法律問題和相同違法行為為監(jiān)督對象，同樣屬于矯正式的檢察監(jiān)督，但更側重類案監(jiān)督。最高人民檢察院《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》(以下簡稱《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》)第112條對民事檢察領域的改進工作檢察建議作出了相對系統的規(guī)定，明確列舉了四類監(jiān)督事由。

從內涵上分析，民事檢察建議應當是人民檢察院針對人民法院在民事訴訟實體結果、民事訴訟程序和裁判標準等方面存在的問題，以法律監(jiān)督機關的定位，提出自己的意見和建議，督促人民法院糾正其錯誤和偏差的民事檢察監(jiān)督方式。從立法定位上看，民事檢察建議是與人民檢察院傳統的監(jiān)督手段抗訴相并列的一種法律監(jiān)督方式。民事檢察建議與抗訴這兩種檢察監(jiān)督方式所產生的監(jiān)督效果的差別，僅僅是出于檢察監(jiān)督策略的考慮或因檢察監(jiān)督對象的不同而造成的必然結果，不能因此而將民事檢察建議簡單定性為強制力不大的所謂“柔性權力”[2]。人民檢察院作為國家法律監(jiān)督機關的憲法定位以及民事訴訟法的明確授權，決定了人民檢察院對民事訴訟活動的監(jiān)督應當有位有為。民事檢察建議，即便冠以“建議”之名，也不能因此而削弱這一法定檢察監(jiān)督手段的監(jiān)督效力。民事檢察建議以“建議”之名，行監(jiān)督措施之實，歸根結底是一種具有法律效力的監(jiān)督措施，而不應當僅僅是一種商榷式僅供參考的普通建議。

(二)民事檢察建議的制度功能

1.側重同級監(jiān)督，提升監(jiān)督效能。民事檢察建議的這一制度功能主要體現在兩個方面：其一，縮短監(jiān)督周期。檢察建議這一監(jiān)督方式專為同級監(jiān)督設計，程序設置更加簡潔。以再審檢察建議為例，與目前的上級抗訴制度相比，它免去了抗訴監(jiān)督在檢察機關內部所要經歷的提請抗訴環(huán)節(jié)，也免去了案件由接受抗訴的法院重新指令回下級法院再審的繁雜程序和檢察機關的指令出庭環(huán)節(jié)，有利于節(jié)約司法資源，提高監(jiān)督效率。其二，分流監(jiān)督案源。根據再審檢察建議的制度設計，在《民事訴訟法》第200條規(guī)定的13項再審事由中，除存在適用法律確有錯誤和審判人員有職務犯罪行為兩項事由，以及對同級法院再審后作出或經同級法院審判委員會討論作出的裁判結果進行監(jiān)督外，檢察機關可以選擇提出再審檢察建議直接對同級法院的生效裁判、調解書進行監(jiān)督，有助于減輕上級院的辦案壓力。

2.充實檢察權能，實現權力制衡。民事檢察建議豐富了檢察監(jiān)督措施，有效串連起民事訴訟檢察監(jiān)督的全過程，是將檢察監(jiān)督觸角從裁判結果延伸至審判程序、從審判活動延伸至執(zhí)行過程的重要依托。一方面能夠有效填補人民檢察院抗訴監(jiān)督的盲區(qū)，通過引入外在權力因素，強化檢察權對審判權的制衡，改善審判權一權獨大的強勢職權主義民事訴訟模式。另一方面，也為民事訴訟當事人提供了一條權威可靠的司法救濟途徑，有助于疏導當事人對司法不公的不滿情緒。同時，民事執(zhí)行領域的種種亂象一直受到人們的普遍詬病，民事檢察建議這一檢察監(jiān)督方式的有效運用，有助于以常態(tài)化的檢察監(jiān)督規(guī)范執(zhí)行權的行使，從而保障裁判結果的執(zhí)行力。

3.程序實體并重，維護公平正義。由抗訴所對應的裁判結果檢察監(jiān)督曾一度代表了民事檢察監(jiān)督的全部內容。事實上，與裁判結果的事與愿違相比，在民事訴訟過程中，違反法定期限辦案、違法送達、違法中止或終結案件等審判人員的有意或無意造成的程序違法或程序瑕疵更易引發(fā)當事人的懷疑、不滿和敵意，甚至會使當事人將對己不利的實體裁判結果，完全歸咎于程序的不公正。民事審判程序監(jiān)督檢察建議能夠及時修正民事訴訟程序中的違法行為，補救程序不公可能引發(fā)的對實體裁判結果的信任危機，以當事人能夠切身感知的程序正義促進實體正義的實現，也有利于提高當事人對裁判結果的認可度。

三、民事檢察建議的困境與成因分析——以J市的相關實踐為分析對象

(一)以J市民事檢察建議工作開展為切入點的分析

通過分析表一“2010—2015年J市再審檢察建議發(fā)出與采納情況”可以看出，再審檢察建議工作在2012年《民事訴訟法》修改前就已經成為J市檢察機關一種常態(tài)化的監(jiān)督方式。特別是在2011和2012年，再審檢察建議發(fā)出數量大幅增長。2010—2012年的3年間再審檢察建議的采納率也處于較高水平。相比之下，2012年《民事訴訟法》修改后，2013—2015年再審檢察建議的發(fā)出數較以往有所下降，采納率也隨之下降。通過分析表二“2010—2015年J市再審檢察建議監(jiān)督事由分類情況”可以看出，2014年以前，有相當一部分再審檢察建議是因為法院適用法律錯誤而提出。而由于2013年11月開始實施的《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》明確規(guī)定對于生效裁判適用法律錯誤的情形只能通過抗訴予以監(jiān)督，此后，J市檢察機關發(fā)出的再審檢察建議已經不存在適用法律錯誤的監(jiān)督事由。此外，因2012年修改后《民事訴訟法》刪除了“違反法定程序可能影響案件正確判決、裁定”這一兜底性的程序違法再審事由，故2013年以后J市檢察機關因程序違法而提出的再審檢察建議數量也相對減少。

通過對表三、表四“2010—2015年J市民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議發(fā)出與采納情況”、“2009—2015年11月J市審判程序監(jiān)督檢察建議發(fā)出與采納情況”進行分析可以看出，在2012年《民事訴訟法》修改前，民事執(zhí)行監(jiān)督和審判程序監(jiān)督檢察建議案件的辦理數量長期處于較低水平，但采納率均達到100%。2012年《民事訴訟法》修改后，特別是在近兩年，民事執(zhí)行監(jiān)督和審判程序監(jiān)督案件數量有了一定幅度的上漲，也都維持了較高的采納率。此外，J市檢察機關發(fā)出的民事檢察建議均屬于個案監(jiān)督，沒有在履行民事檢察監(jiān)督職責過程中，專門針對類案問題向法院發(fā)出民事訴訟內改進工作檢察建議。表五“2014—2015年J市民事執(zhí)行監(jiān)督、審判程序監(jiān)督檢察建議監(jiān)督事由分類情況”顯示，實踐中J市辦理的該兩類監(jiān)督案件監(jiān)督事由分布相對集中，且多數屬于對法院的不作為行為進行監(jiān)督，如怠于履行執(zhí)行職責和超出法定期限辦案。

表1 2010—2015年J市再審檢察建議發(fā)出與采納情況

表2 2010—2015年J市再審檢察建議監(jiān)督事由分類情況

表3 2010—2015年J市民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議發(fā)出與采納情況

表4 2009—2015年11月J市審判程序監(jiān)督檢察建議發(fā)出與采納情況

表5 2014—2015年J市民事執(zhí)行監(jiān)督、審判程序監(jiān)督檢察建議監(jiān)督事由分類情況

(二)民事檢察建議的實踐困境與原因剖析

1.民事再審檢察建議的實踐困境與原因剖析

通過以上對J市近年來再審檢察建議案件辦理情況的分析，不難看出，再審檢察建議案件目前存在的主要問題有：一是在2012年《民事訴訟法》修改后案件數量不升反降；二是法院對再審檢察建議的審查處理周期過長。究其原因，一方面是由于2012年修改后《民事訴訟法》明確規(guī)定了申請檢察監(jiān)督的前置程序，導致就生效裁判申請檢察監(jiān)督的案件尤其是一審生效裁判監(jiān)督案件數量減少。同時，再審檢察建議的具體監(jiān)督事由因法律和司法解釋規(guī)定的變化而縮減。另一方面，法律和相關司法解釋對再審檢察建議受理前法院的審查期限至今未有明確規(guī)定，《民訴法司法解釋》也只是規(guī)定了法院受理后對再審檢察建議的審查期限，并對再審檢察建議受理前的形式審查條件作出了具體而嚴格的規(guī)定，提高了準入門檻。

如果排除再審檢察建議跨年度采納的因素，J市再審檢察建議的采納率總體上處于較高水平。但是，在這種高采納率的背后往往是檢察機關為確保經本院檢委會討論決定提出的再審檢察建議不被法院長期擱置并最終能夠被法院采納，不得不與法院反復進行溝通協調。當然，與被監(jiān)督對象進行良好的溝通協調不失于一種監(jiān)督策略，但是如果將再審檢察建議被采納的砝碼全部壓在做溝通協調工作上，甚至發(fā)展為純粹請求式的溝通協調，則背離了再審檢察建議的法律監(jiān)督措施屬性。

2.民事執(zhí)行監(jiān)督和審判程序監(jiān)督檢察建議的實踐困境與原因剖析

通過對J市近年來民事執(zhí)行監(jiān)督和審判程序監(jiān)督案件的分析可以明顯看出，民事執(zhí)行監(jiān)督和審判程序監(jiān)督檢察建議存在的最主要問題是案件辦理數量長期處于較低水平，監(jiān)督的強度與廣度尚未達預期?？偟膩碚f，民事執(zhí)行監(jiān)督和審判程序監(jiān)督檢察建議的發(fā)出數量與目前法院在民事審判程序以及執(zhí)行過程中存在的問題之多不成正比，與抗訴案件的辦理數量相去甚遠，多元化監(jiān)督格局顯失平衡。此外，民事執(zhí)行監(jiān)督和審判程序監(jiān)督檢察建議高采納率背后也存在通過溝通協調人為提高采納率的情況。

民事執(zhí)行監(jiān)督和審判程序監(jiān)督檢察建議在實踐中存在以上問題的原因主要有：一是案件來源嚴重受限。民眾對法律新賦予檢察機關的執(zhí)行監(jiān)督和對審判人員違法行為監(jiān)督的職能尚知之甚少。二是檢察建議存在天然缺陷。檢察監(jiān)督措施因被貫以“建議”之名，使其應有的強制力不復存在，影響了監(jiān)督效果。三是檢法兩家存有認識分歧。對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督和對審判人員違法行為監(jiān)督的范圍有認識分歧，部分法院還存在一定的抵觸情緒。

3.改進工作檢察建議的實踐困境與原因剖析

J市檢察機關之所以沒有向法院發(fā)出過改進工作檢察建議，一方面是因為《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》出臺前，改進工作檢察建議基本都屬于民事訴訟外監(jiān)督，并且監(jiān)督對象和范圍主要是針對其他國家機關、企事業(yè)單位存在的制度隱患或相關人員的違紀行為；另一方面，檢察機關對法院的監(jiān)督更側重于民事訴訟內的個案監(jiān)督，而忽視了對類案的分析總結。當前，民事審判、執(zhí)行工作中不斷出現新情況、新問題，不同法院之間，甚至同一法院之間就同類案件執(zhí)法標準掌握不一的問題，多起案件中適用法律存在同類錯誤的問題，都影響了審判和執(zhí)行活動的權威。檢察機關確有必要及時進行總結分析并在此基礎上向法院發(fā)出改進工作檢察建議。

四、民事檢察建議的完善路徑與具體構想

(一)完善路徑

檢察監(jiān)督就其本質而言，是在國家審判權力的單一結構中，添附另一個同質的司法監(jiān)督權，起到制衡審判權、保障訴權的作用。[3]正是本著這樣的立法意圖，2012年修改的《民事訴訟法》，在民事檢察監(jiān)督實踐開展的基礎上，從立法層面吸收擴大了民事檢察監(jiān)督外延性的制度設置，促使民事檢察監(jiān)督由有限的抗訴監(jiān)督向全面監(jiān)督轉軌。但是，任何制度設計想要達到合理、完善的狀態(tài)都不是一蹴而就的，修法后民事檢察監(jiān)督的開展實踐表明，要構建一個相對合理的檢察監(jiān)督與司法審判關系，以確保符合公平正義要求的司法產品源源不斷地被生產出來，就應當在民事訴訟中進一步導入檢察監(jiān)督權，修正相關制度設計，強化檢察監(jiān)督權對審判權的制衡力度。[3]在憲法賦予的法律監(jiān)督權的權力邊界內，在尊重民事訴訟規(guī)律、維護司法權威的前提下，進一步釋放檢察權，改變目前檢察建議效力羸弱，民事檢察監(jiān)督的實然效果與應然期待之間存在較大落差的現狀。以此為指引，民事檢察建議程序的完善路徑可以概括為完善制度機制和監(jiān)督范圍，以增強監(jiān)督措施的可操作性、合理性和監(jiān)督效力。

(二)具體構想

1.升級再審檢察建議為遞進式雙軌抗訴制度

再審檢察建議的制度優(yōu)勢毋庸置疑，但其也存在非常明顯的制度弊端。一是再審檢察建議和抗訴的監(jiān)督事項均為法院的裁判結果，兩者的適用范圍重合度極高。對同類事項適用不同類的監(jiān)督方式，很有可能形成不同的監(jiān)督效果，與維護法律的統一正確實施這一檢察監(jiān)督目的相背。二是在檢察機關向法院發(fā)出再審檢察建議后，法院是否裁定再審的標準為裁判結果是否確有錯誤，也就是說，對于檢察機關發(fā)出的再審檢察建議，法院在案件立案階段即未審先判，作出確有錯誤或者沒有錯誤的判斷，明顯有違審判原則。三是民事訴訟檢察監(jiān)督實踐表明，再審檢察建議正式入法并未使其運行更加順暢有效，《民訴法司法解釋》為再審檢察建議設置了受理前的審查程序卻未對此規(guī)定審查期限，再審檢察建議的效益優(yōu)勢無法充分發(fā)揮，檢察機關為確保監(jiān)督效果一味與法院進行所謂的溝通協調，也在一定程度上損傷了檢察監(jiān)督權威。事實上，再審檢察建議本就是為將來實現同級抗訴而設計的過渡性辦法[4]。推動民事檢察建議從裁判結果監(jiān)督措施中退出，將民事檢察監(jiān)督領域現行的上級抗訴制度和同級再審檢察建議制度合并升級為同級抗訴為原則、上級抗訴為補充的遞進式雙軌抗訴制度，應為解決目前裁判結果檢察監(jiān)督實踐中諸多棘手問題的有效途徑。

遞進式雙軌抗訴制度的基本規(guī)則應當是，除存在對同級法院再審后作出或經同級法院審判委員會討論作出的裁判結果進行監(jiān)督的情形外，均應當由同級檢察院通過提出抗訴的方式對同級法院的裁判結果進行監(jiān)督。接受抗訴的法院必須裁定再審。如果同級法院未采納抗訴意見而作出維持判決或裁定，在當事人堅持其檢察監(jiān)督申請或者同級檢察院認為再審裁判結果錯誤且損害國家、社會公共利益兩種情形下，同級檢察院應當提請上一級檢察院對該再審裁判向上一級法院提出抗訴。原則上，同級抗訴與上一級抗訴均以一次為限。

2.強化程序監(jiān)督檢察建議的監(jiān)督效力

民事檢察領域的程序監(jiān)督主要包括審判程序監(jiān)督和民事執(zhí)行活動監(jiān)督兩大類，“兩高”相關會簽文件和《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》對該兩類監(jiān)督案件已經構建了具體的制度規(guī)范。目前，檢察機關開展程序監(jiān)督工作所采用的統一監(jiān)督方式為檢察建議。考慮到目前民事檢察建議制度在現實運行中遭遇的重重阻力，為了避免因檢察建議在名稱上的缺陷造成不必要的誤解，減少檢法兩家在認識上的持續(xù)分歧，矯正實踐中不斷出現的監(jiān)督怪象，有必要將目前審判程序監(jiān)督、民事執(zhí)行程序監(jiān)督檢察建議修改為糾正意見，以糾正違法通知書的形式對兩類審判程序中存在的違法問題進行監(jiān)督。與檢察建議相比，糾正意見顯然更能體現監(jiān)督措施的屬性，對檢察監(jiān)督方式在名稱上的優(yōu)化有利于糾正把監(jiān)督措施當成工作建議的認識偏差。

此外，2012年修改的《民事訴訟法》并未明確規(guī)定檢察機關對法院受理、處理檢察監(jiān)督案件有權進行監(jiān)督。事實上，對法院受理、處理檢察監(jiān)督案件的活動是否合法進行監(jiān)督，更有利于確保檢察監(jiān)督效果的實現。對此，“兩高”會簽文件規(guī)定了檢察機關的異議制度，最高人民檢察院《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》又進一步規(guī)定了檢察機關的跟進監(jiān)督制度。事實證明，《民事訴訟法》立法態(tài)度的曖昧容易引發(fā)檢法兩家的認識分歧，在《民事訴訟法》中對跟進監(jiān)督制度予以明確規(guī)定顯然更加妥當。

同時，縱觀整個《民事訴訟法》，有多處都規(guī)定了相關行為構成犯罪的，依法追究刑事責任，行為主體涉及審判人員、訴訟參與人、被執(zhí)行人，還明確規(guī)定了審判人員有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為，構成犯罪的，要依法追究刑事責任。因此，建議《民事訴訟法》在此基礎上增加規(guī)定檢察機關在履行監(jiān)督職責過程中，發(fā)現相關單位或人員涉嫌犯罪線索，應當及時移送相關職能單位。

3.完善改進工作檢察建議的適用范圍

《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定的四項監(jiān)督情形仍有完善空間。其中，法院對同類問題適用法律不一致屬于裁判標準或執(zhí)行標準的把握問題，往往系因法院與法院、法官與法官之間對民事審判、執(zhí)行工作中的疑難問題或新情況、新問題存在認識分歧導致，就個案來說，法院的處理結果并不存在絕對意義上的違法或錯誤，只是標準把握不一將不利于法律的統一正確實施，也有損司法公信。檢察機關在充分調研基礎上對此類適用法律問題進行類案監(jiān)督，不失為一種良好的監(jiān)督策略。同時，對于民事訴訟內的監(jiān)督范圍，《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》并未涉及法院的不當行為。然而，在民事審判過程或民事執(zhí)行活動中，法院會做出一些尚不能明確界定為違法，但屬于打擦邊球或規(guī)避法律的不當行為，這些行為對司法公正和司法權威同樣也會造成傷害。《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》雖然規(guī)定有關單位的工作制度、管理方法、工作程序違法或者不當，檢察機關可以發(fā)出改進工作檢察建議，但此處所指的“工作程序違法或者不當”，顯然并非民事訴訟程序。

綜合以上分析，民事檢察領域改進工作檢察建議的范圍應當包括：一是針對法院在多起案件中適用法律存在同類錯誤問題，發(fā)出的類案監(jiān)督檢察建議；二是針對法院對同類問題適用法律不一致發(fā)出的類案監(jiān)督檢察建議；三是針對法院在民事審判過程或民事執(zhí)行活動中的不當行為發(fā)出的個案監(jiān)督檢察建議；四是針對法院或其他單位發(fā)出的社會管理類檢察建議。改進工作檢察建議的具體辦理程序，可以參照目前有關民事審判程序監(jiān)督和民事執(zhí)行監(jiān)督案件辦理程序的規(guī)定。此外，考慮到改進工作檢察建議具有真正的“建議”屬性和相對柔和的效力，檢察機關可以與被建議單位事先進行良好的溝通、協調，必要時約談相關負責人，并在事后積極回訪、督促，以達到良好的監(jiān)督效果。

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