將我國(guó)地方性憲法監(jiān)督權(quán)授予省級(jí)人大及其常委會(huì)行使的思考

摘要：目前的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)的憲法監(jiān)督權(quán)專屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)。但我國(guó)地域遼闊，人口眾多，憲法在各地的實(shí)施效果也各有不同，如果僅由全國(guó)人大及其常委會(huì)來(lái)監(jiān)督，效果必然不佳，目前憲法監(jiān)督制度不能很好地發(fā)揮便是最好的實(shí)踐證明。因此，我們應(yīng)當(dāng)考慮將地方性憲法監(jiān)督權(quán)授予省級(jí)人大及其常委會(huì)行使，由其對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的公權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行憲法監(jiān)督。通過(guò)這種分權(quán)方式，不但利于全國(guó)人大及其常委會(huì)把相應(yīng)的政治力量釋放出來(lái)，而且有利于將一部分憲法糾紛化解在基層，有效培養(yǎng)人民群眾和廣大公務(wù)員的憲法意識(shí)，有效促進(jìn)法治的進(jìn)步。

關(guān)鍵詞：法治；憲法監(jiān)督；違憲審查

中圖分類(lèi)號(hào)：D25文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2018）35-0075-02

作者簡(jiǎn)介：林漢光（1982-），男，廣西藤縣人，碩士研究生，任職于廣西飛中律師事務(wù)所，主要研究：憲法和行政法。

新中國(guó)的憲法誕生于1954年9月，從第一部憲法制定至今，已經(jīng)進(jìn)行過(guò)三次全面修訂，但在新中國(guó)的憲法史上最有意義的兩次重大修訂要數(shù)1982年12月和2018年3月的修訂。1982年12月的修訂深刻吸取文革十年浩劫教訓(xùn)，從根本上奠定了現(xiàn)行憲法的架構(gòu)和內(nèi)容，具有重大的歷史意義；2018年3月的修訂，內(nèi)容囊括了確立習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想在國(guó)家政治和社會(huì)生活中的指導(dǎo)地位、完善依法治國(guó)和憲法實(shí)施舉措、修改國(guó)家主席任職方面的有關(guān)規(guī)定以及增設(shè)有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)的各項(xiàng)規(guī)定等，意義極為重大，使之成為新中國(guó)歷史上最為美好的一部憲法。現(xiàn)行憲法如此美好，依法依理應(yīng)當(dāng)獲得全面實(shí)施。但現(xiàn)實(shí)中，違憲案件仍時(shí)有發(fā)生，充分暴露出有關(guān)公權(quán)力主體違憲的嚴(yán)重性。然而我國(guó)并非沒(méi)有憲法監(jiān)督機(jī)制，而是這種機(jī)制一直處于不完善和失靈狀態(tài)。如果說(shuō)以前的主客觀環(huán)境不適宜監(jiān)督憲法的實(shí)施，那么在政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的今天，由全國(guó)人大、省級(jí)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施不但是適宜的，而且已經(jīng)是迫切需要的了。

一、新中國(guó)成立后我國(guó)憲法監(jiān)督制度的歷史變遷

1954年憲法確立了憲法監(jiān)督制度，其主要規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)行使監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)，但對(duì)于憲法解釋、憲法監(jiān)督程序、違憲責(zé)任承擔(dān)等在憲法文本里并沒(méi)有規(guī)定，也沒(méi)有其他配套法律來(lái)對(duì)這項(xiàng)制度進(jìn)行完善。但誕生于文革期間1975年憲法對(duì)憲法監(jiān)督（包括憲法解釋）只字未提，也沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的憲法監(jiān)督制度設(shè)計(jì)。1978年憲法恢復(fù)了1954年憲法中關(guān)于憲法監(jiān)督的一些規(guī)定，并有所變化。相比1954年憲法，1978年憲法賦予了全國(guó)人大常委會(huì)解釋?xiě)椃ǖ穆殭?quán)，但取消了其撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院的同憲法相抵觸的決議和命令，也取消了罷免國(guó)務(wù)院總理、副總理、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任職權(quán)，因此相比之下亦為一種倒退。

同前者對(duì)比，現(xiàn)行1982年憲法對(duì)憲法監(jiān)督的規(guī)定比較全面，不但擴(kuò)大了監(jiān)督范圍，而且監(jiān)督手段也豐富了，也更具有可操作性了，但是仍然留下太多的缺陷，比如哪些主體可以啟動(dòng)憲法監(jiān)督程序？誰(shuí)具體受理憲法監(jiān)督案件？受理后如何處理？處理的結(jié)果是否公開(kāi)？違憲責(zé)任都有哪些？裁決結(jié)果如何執(zhí)行？等等一系列問(wèn)題都沒(méi)有找到答案，只有一些原則性、抽象性的規(guī)定。

二、現(xiàn)行憲法監(jiān)督權(quán)由全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬的弊端

（一）我國(guó)現(xiàn)行的憲法監(jiān)督制度與各級(jí)人大權(quán)力配置及客觀實(shí)際不協(xié)調(diào)。根據(jù)憲法以及憲法相關(guān)法的有關(guān)規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)“在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行”。除此之外，還包括罷免國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人、撤銷(xiāo)下一級(jí)地方人大及其常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令以及監(jiān)督一府兩院工作等等權(quán)力，這可以被視為是地方各級(jí)人大享有違憲審查權(quán)的依據(jù)。因此，憲法監(jiān)督權(quán)實(shí)際上已經(jīng)被地方人大及其常委會(huì)部分行使而客觀上不可能被全國(guó)人大及其常委會(huì)完全專屬。另一方面，根據(jù)行政區(qū)劃數(shù)據(jù)顯示，截止2016年底，我國(guó)有23個(gè)省、4個(gè)直轄市、5個(gè)自治區(qū)以及2個(gè)特別行政區(qū)共34個(gè)省級(jí)行政區(qū)，大陸還有地級(jí)行政區(qū)共計(jì)334個(gè)，包括293個(gè)地級(jí)市、30個(gè)自治州、8個(gè)地區(qū)和3個(gè)盟，縣級(jí)區(qū)劃單位2851個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)劃單位39829個(gè)，如此數(shù)量膨大的各級(jí)政權(quán)組織的公權(quán)力行為均由全國(guó)人大及其常委會(huì)來(lái)進(jìn)行憲法監(jiān)督，這是不現(xiàn)實(shí)的。

（二）我國(guó)現(xiàn)行的憲法監(jiān)督制度與各級(jí)行政機(jī)關(guān)權(quán)力配置不協(xié)調(diào)。我國(guó)各級(jí)政府及其所屬部門(mén)行政權(quán)力均非常強(qiáng)大，包括實(shí)施具體行政行為和抽象行政行為。截止2015年9月10日，報(bào)國(guó)務(wù)院登記并且在國(guó)務(wù)院法制辦公室網(wǎng)站公布的行政法規(guī)共有1406部，法規(guī)性文件3457部，部門(mén)規(guī)章5321部，地方政府規(guī)章27336部，共計(jì)37520部，這還沒(méi)有包括未報(bào)國(guó)務(wù)院登記的，或者雖然登記但是還沒(méi)有通過(guò)網(wǎng)站公布的。實(shí)際上，各級(jí)政府及其組成部門(mén)制定的規(guī)范性文件數(shù)量更是龐大。行政權(quán)力如此之大，數(shù)量如此之多的行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件，加之行使方式豐富的其他具體行政行為都由全國(guó)人大及其常委會(huì)來(lái)進(jìn)行憲法監(jiān)督，同樣是不切實(shí)際的。

（三）我國(guó)現(xiàn)行的憲法監(jiān)督制度一定程度上脫離人民群眾。雖說(shuō)憲法是根本大法，在法律體系中居于塔尖的位置，是所有法的“母法”，但是它也是調(diào)整公民權(quán)利和國(guó)家權(quán)力之間關(guān)系的法，具有強(qiáng)制力和規(guī)范性，具有與其他部門(mén)法一樣的法律屬性，應(yīng)在法院的司法審判中得到適用。但長(zhǎng)期以來(lái)的司法實(shí)踐表明，憲法是無(wú)法在法院得到適用的，特別是齊玉苓案司法解釋的廢止，不管緣何，均充分表明我國(guó)的弱司法無(wú)法擔(dān)當(dāng)憲法監(jiān)督的歷史重任。另外，著名的孫志剛案件發(fā)生后，“三博士”和“五學(xué)者”分別上書(shū)建議全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進(jìn)行審查，但是并沒(méi)有得到全國(guó)人大常委會(huì)的任何公開(kāi)的回應(yīng)。因此目前憲法在法院得不到適用和實(shí)踐，不接受普通公民啟動(dòng)憲法監(jiān)督程序使得憲法監(jiān)督一定程度上脫離了人民群眾。

三、將我國(guó)地方性憲法監(jiān)督權(quán)授予省級(jí)人大及其常委會(huì)行使的科學(xué)之處

（一）利于將憲法糾紛化解在基層

在我國(guó)，整體來(lái)講，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力非常強(qiáng)大，而且絕大部分行政管理直接與人民群眾的衣食住行、生老病死等切身利益息息相關(guān)，因此其給人民群眾帶來(lái)福祉之時(shí)，往往也帶來(lái)了許多矛盾，甚至有的矛盾非常尖銳。另外，基層的司法腐敗也令人堪憂，如早些年頗受關(guān)注的趙作海案、呼格案等。因此，北京大學(xué)法學(xué)院張千帆教授曾說(shuō)道：“現(xiàn)在大多數(shù)違憲違法的規(guī)定都來(lái)自地方，有的僅為內(nèi)部紅頭文件，要落實(shí)憲法就必須解決這些問(wèn)題?！痹谖覈?guó)現(xiàn)行政治體制下，出現(xiàn)的這些矛盾絕大多數(shù)都發(fā)生在基層，如把這些矛盾化解在萌芽之中，或者發(fā)生后能在基層得到及時(shí)有效解決，那么就會(huì)少一些矛盾積累，少一些上訪，少一些“刁民”。作為中央，最不希望看到的就是基層的矛盾往中央轉(zhuǎn)移。要從根子上解決上訪怪象，惟有從體制上改變這個(gè)“上”字，從自上而下轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系闹卫砟Ｊ絒1]。憲法監(jiān)督也不過(guò)如此。

（二）利于全國(guó)人大及其常委會(huì)抓大放小，集中政治力量辦大事

全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)該授予省級(jí)人大及其常委會(huì)行使地方性憲法監(jiān)督權(quán)，讓它們?cè)诒拘姓^(qū)域內(nèi)擔(dān)負(fù)起憲法監(jiān)督的責(zé)任，以真正保證憲法在當(dāng)?shù)氐挠行┬?。而全?guó)人大及其常委會(huì)牢牢把握憲法解釋權(quán)以及憲法最終的、最高的監(jiān)督權(quán)即可，而集中政治力量處理全國(guó)性、全局性的大事。按照目前上下級(jí)關(guān)系相類(lèi)似的法院系統(tǒng)的實(shí)踐來(lái)看，最高法院的權(quán)威和地位絲毫沒(méi)有因?yàn)榈胤礁骷?jí)法院分享民事、刑事、行政案件審判權(quán)而受到動(dòng)搖，反而在日常的監(jiān)督管理中，通過(guò)司法解釋、指導(dǎo)意見(jiàn)、指導(dǎo)案例、死刑復(fù)核等最高審判權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行使，其權(quán)威和地位還大大提升。

（三）利于培養(yǎng)人民群眾的憲法意識(shí)和廣大公務(wù)員依憲治國(guó)的思維

雖說(shuō)憲法文本自身聲稱是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力，但實(shí)踐中司法機(jī)關(guān)對(duì)憲法的排斥適用和人大機(jī)關(guān)對(duì)普通公民提出的憲法監(jiān)督要求（建議）采取消極回避的態(tài)度，導(dǎo)致自稱為“國(guó)家根本大法”或者“保障人權(quán)”的憲法實(shí)際上已經(jīng)身居深宮，遠(yuǎn)離了人民群眾的現(xiàn)實(shí)生活。直至今日，在很多中國(guó)公民的觀念中，憲法不是被認(rèn)為是一紙政治宣言和施政綱領(lǐng)，就是被認(rèn)為是高高在上、遠(yuǎn)離生活的“閑法”[2]。這不能不說(shuō)是憲法意識(shí)的缺失。基層廣大公務(wù)員也不例外，依憲治國(guó)的理念相當(dāng)薄弱，有的根本沒(méi)有樹(shù)立這個(gè)理念?！俺鸷同F(xiàn)象”是廣大地方“一把手”的縮影，尤其從媒體將其描述為“善于在政策與法律間長(zhǎng)舒廣袖，翩躚舞蹈的行家”的肯定吹捧中可以看出。仇和現(xiàn)象、秦中飛案、嘉禾拆遷案中的縣領(lǐng)導(dǎo)等一批地方“一把手”所暴露出來(lái)的問(wèn)題，輕則法治觀念淡薄，重則侵犯人權(quán)，總體上與法治的要求還是有相當(dāng)遠(yuǎn)的距離的[3]。如果將地方性憲法監(jiān)督權(quán)授予省級(jí)人大及其常委會(huì)行使，很多違憲案件將會(huì)在地方得到解決，每處理一起這樣的案件，不但使直接參與案件處理的當(dāng)事人受到深刻教育，而且使在該區(qū)域內(nèi)的其他參與公共管理和社會(huì)活動(dòng)的其他人也獲得憲法知識(shí)的普及，更重要的是讓人們知道這部國(guó)家“根本大法”是實(shí)實(shí)在在發(fā)揮作用，這必然有效地提高人們?nèi)罕姷膽椃ㄒ庾R(shí)和樹(shù)立廣大公務(wù)員依憲治國(guó)的思維。

四、結(jié)論和展望

將我國(guó)地方性憲法監(jiān)督權(quán)授予省級(jí)人大及其常委會(huì)行使，我國(guó)的憲法監(jiān)督機(jī)制將得以進(jìn)一步完善，從中央到地方各級(jí)公權(quán)力機(jī)關(guān)的行政行為能更有效地納入憲法監(jiān)督范圍，既加強(qiáng)了全國(guó)人大及其常委會(huì)的最高權(quán)威地位，還使得許多憲法糾紛被解決在基層，有效地提高基層政權(quán)的綜治水平。更重要的是這樣的一種制度，是堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)和在全國(guó)人民代表大會(huì)制度下對(duì)現(xiàn)行憲法監(jiān)督制度的完善和具體執(zhí)行，對(duì)現(xiàn)下和未來(lái)的政治格局影響利遠(yuǎn)大于弊。

[參考文獻(xiàn)]

[1]張千帆.上訪的治理成本[Z].中國(guó)新聞周刊，2010年6月28日?？?

[2]王磊.憲法學(xué)需要向前發(fā)展[J].法商研究，1998（3）.

[3]王磊.構(gòu)建和諧社會(huì)需要什么樣的官員[J].法學(xué)，2007（2）：6.