對《監(jiān)察法》中通知制度的思考

柳祎依(湖南師范大學法學院，湖南 長沙 410000)

自《中華人民共和國監(jiān)察法》公布以來，監(jiān)察體制的新變化備受熱議。黨的紀檢機關(guān)、政府監(jiān)察機關(guān)、審計機關(guān)、檢察機關(guān)反貪污賄賂部門一經(jīng)整合，產(chǎn)生了新的國家監(jiān)察機關(guān)，重在治腐反貪。其中，具體的監(jiān)察手段和措施設(shè)計亦為該機關(guān)的依法運行提供了重要的法律保障，但《監(jiān)察法》對通知等程序性細節(jié)的一些規(guī)定具有或然性。當前學者們也多側(cè)重頂層設(shè)計或具體措施執(zhí)行角度分析監(jiān)察體制改革，而忽視了對通知制度本身的研究。《監(jiān)察法》中的通知制度如何兼顧肅貪效率與人權(quán)保障，以及如何實現(xiàn)程序正義與實體正義平衡是值得思考課題。

一、《監(jiān)察法》中通知制度之屬性

筆者將《監(jiān)察法》中的通知制度界定為監(jiān)察機關(guān)依據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，對違法犯罪的公職人員本人及其家屬、單位就該公職人員職務違法、犯罪予以立案調(diào)查或?qū)Ρ徽{(diào)查人采取某種監(jiān)察措施時進行通知或必要時進行通知的法律安排或規(guī)范要求。

“必要時進行通知”主要體現(xiàn)在《監(jiān)察法》第二十條：“對職務違法的被調(diào)查人，監(jiān)察機關(guān)可以要求其就違法行為做出陳述，必要時應當向被調(diào)查人出具書面通知?！薄侗O(jiān)察法》中規(guī)定，在監(jiān)察機關(guān)認為“必要時”通知，即該通知的行使具有任意性，是否進行通知屬于監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力。這里的書面通知是一種輔助性、非必備性手段，監(jiān)察機關(guān)對違法行為嚴重程度的定性決定著是否需要其行使通知權(quán)。

“應當通知”又分為限定書面方式通知和不限定方式通知，根據(jù)《監(jiān)察法》第四十一條第一款規(guī)定，調(diào)查人員采取訊問、詢問、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗、檢查等調(diào)查措施的通知，須采書面形式；《監(jiān)察法》第三十九條第二款規(guī)定，立案調(diào)查決定向被調(diào)查人宣布，并通報相關(guān)組織，其中，涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪的，通知被調(diào)查人家屬，并向社會公開發(fā)布；《監(jiān)察法》第四十四條第一款規(guī)定，采取留置措施后，在二十四小時以內(nèi)，通知被留置人員所在單位或家屬。這里通知、通報的規(guī)定一方面能夠消除家屬因被調(diào)查人“下落不明”“人頭失蹤”的恐慌憂慮，另一方面可使家屬對被調(diào)查人即將被采取留置措施限制人身自由的情況采取一些合法的民事安排，或為其聘請律師實現(xiàn)其程序救濟權(quán)利。[1]總體上看，“應當通知”具有強制性，對監(jiān)察機關(guān)立案調(diào)查、采取調(diào)查措施時除法定三種情形*即可能毀滅、偽造證據(jù)、干擾證人作證或串供三種有礙偵查可不通知的情形。外，必須保障被調(diào)查人基本人權(quán)和程序權(quán)利，其屬于監(jiān)察機關(guān)的義務，這里的通知是一種程序性、必備性活動。

《監(jiān)察法》中針對監(jiān)察行為的通知制度有別于政府行政行為、法院司法行為及檢察機關(guān)職務犯罪偵查行為中的通知制度，具體體現(xiàn)在以下幾方面。其一，通知主體不同。監(jiān)察行為通知主體為監(jiān)察委員會，行政行為、司法行為的通知主體分別為行政機關(guān)、授權(quán)行政主體及人民法院。其二，通知對象不同。監(jiān)察行為通知對象為兩類，涉嫌職務違法、職務犯罪被立案調(diào)查的被調(diào)查人，以及涉嫌嚴重職務違法、職務犯罪的被調(diào)查人家屬、被采取調(diào)查措施的被調(diào)查人及其所在單位和家屬。行政行為通知對象為與該行政行為有密切聯(lián)系的特定相對人，如在《治安管理處罰法》中即指被公安機關(guān)使用傳喚措施、作出拘留處罰或受到詢問未滿十六周歲治安違法者的當事人、家屬或監(jiān)護人。司法行為通知對象為涉案當事人或其法定代理人、訴訟代理人。其三，通知方式不同。針對監(jiān)察行為的通知制度，目前《監(jiān)察法》的規(guī)定還不清晰，僅表述為采取調(diào)查措施及有必要要求被調(diào)查人就涉嫌違法行為作出陳述時須書面通知。其四，救濟方式不同。比如，行政行為未經(jīng)通知可能危害相對人程序權(quán)利，在行政相對人因此合法權(quán)益受損時可提起行政復議，而監(jiān)察法對于未經(jīng)通知的后果尚無規(guī)定。其五，適用法律不同。“監(jiān)察委員會并非司法機關(guān)，調(diào)查權(quán)也非刑事偵查權(quán)，無法繼續(xù)適用《刑事訴訟法》中的程序性規(guī)范?！盵2]2018年3月已通過的《憲法修正案》也認證了監(jiān)察委員會是監(jiān)察機關(guān)，其行為性質(zhì)是監(jiān)察行為，自然通知制度應參照《監(jiān)察法》適用，未來隨著立法的完善，同《監(jiān)察法》配套的程序性規(guī)定也可能會作為適用依據(jù)，而司法行為參照對應的訴訟法適用，行政行為則參照具體法律與行政程序規(guī)定、行政訴訟法、行政復議法等適用。

綜上，監(jiān)察委員會通知制度不涵蓋于我國既有的三大訴訟法規(guī)定之中，而是自成體系，擁有其獨立適用的法律，但基于《監(jiān)察法》剛剛公布，條文中尚存在一些不完善之處值得重視，因此，明晰其存在的問題和是否違背程序正義及憲法規(guī)定的基本人權(quán)保障至關(guān)重要。

二、《監(jiān)察法》通知制度存在的問題

(一)通知適用情形不明確

在《監(jiān)察法》的規(guī)定中，對于何種情況下需要通知的適用規(guī)定模糊，具有很強的或然性。

其一，《監(jiān)察法》第二十條所指“監(jiān)察機關(guān)要求被調(diào)查人對其違法行為作出陳述，必要時出具書面通知”，然而何種情形下為“必要”表述不明，完全依賴于監(jiān)察委員會的自由裁量，缺乏既定的法定條件和判斷標準。這雖然在一定程度上提升了偵查效率，但實踐中監(jiān)察機關(guān)如果機械適用這種彈性化的表述可能會使不通知成為常態(tài)，如過度利用以上規(guī)定賦予偵察效率的特權(quán)及對于被調(diào)查人“有罪推定”的錯誤理念，而虛化書面通知這一程序，無疑是程序權(quán)利保障的倒退。其二，《監(jiān)察法》相較于其征集意見稿細化了“有礙偵查”的三種情形為毀滅、偽造證據(jù)、干擾證人作證與串供，但對于上述三種有礙偵查情形消失之后是否應當通知家屬和單位沒有規(guī)定。依據(jù)《刑事訴訟法》第八十三條第二款、第九十一條第二款規(guī)定*《刑事訴訟法》第八十三條第二款，“拘留后，應當立即將被拘留人送看守所羈押，至遲不得超過二十四小時。除無法通知或者涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪通知可能有礙偵查的情形外，應當在拘留二十四小時以內(nèi)，通知被拘留人家屬。有礙偵查的情形消失以后，應當立即通知被拘留人家屬?！钡诰攀粭l第二款，“逮捕后，應當立即將被逮捕人送看守所羈押。除無法通知的以外，應當在逮捕后二十四小時以內(nèi)，通知被逮捕人的家屬?！保械K偵查的通知除外僅為暫時除外，當有礙偵查的情形消失之后，仍然應當立即通知家屬，這也是修改后《刑事訴訟法》比例原則和必要性原則的重要體現(xiàn)。貪腐活動具有隱秘性，需要監(jiān)察機關(guān)無延誤地快速做出反映，否則資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、證據(jù)滅失將使肅貪效率大打折扣。在我國刑事偵查實踐中存在因擔心破壞證據(jù)等職業(yè)性習慣心理而怠于通知或故意不按法定時間通知家屬的情形，這種未經(jīng)通知的行動與司法人權(quán)保障的理念相違背。根據(jù)刑事案件“未經(jīng)人民法院依法判決，對任何人都不得確定為有罪”的理念，監(jiān)察行為期間被調(diào)查公職人員的基本人權(quán)和程序權(quán)利仍應被尊重，這也致使對于調(diào)查對象陳述事實方面，監(jiān)察機關(guān)可能在查清案情與保障人權(quán)之間陷入兩難。

(二)通知適用行為范圍不周延

目前，監(jiān)察委員會有三大職責，即監(jiān)督、調(diào)查、處置，而《監(jiān)察法》中所涉通知多集中在調(diào)查階段。監(jiān)察機關(guān)依據(jù)相關(guān)法律對違法的公職人員作出政務處分決定時是否應當通知沒有明確規(guī)定，監(jiān)察委員會容納原行政監(jiān)察機關(guān)對行政機關(guān)及其工作人員、國家行政機關(guān)任命的其他人員的行政活動與行政行為所進行的監(jiān)督檢查，自然應將行政處分的通知也納入通知制度之中，以避免違法公職人員對既有處分不自知而繼續(xù)實施違法行為。

(三)通知方式不清晰和通知對象待擴大

《監(jiān)察法》中對通知方式僅規(guī)定通知和書面通知，很不明確，特別是針對留置措施這一限制人身自由的措施來看，使用何種通訊工具通知、具體需要通知哪些內(nèi)容均無規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)在通知中的任意性過強。電話通知、短信通知、郵寄通知、公告通知，家屬可獲知信息的程度和快慢均不相同，可能直接影響職務犯罪人員律師的聘請，危害其程序救濟權(quán)。

對于通知對象，參照《刑事訴訟法》第三十三條第一款規(guī)定，“犯罪嫌疑人自被偵查機關(guān)第一次訊問或者采取強制措施之日起，有權(quán)委托辯護人”，那么類推至監(jiān)察法中，職務犯罪被調(diào)查人在被采取留置措施時也應有其律師的介入，而對于留置措施的通知對象是否也應包括律師則值得思考。

三、完善《監(jiān)察法》通知制度的幾點建議

針對上文分析《監(jiān)察法》中通知制度存在的問題，同時參照我國三大訴訟法對于通知、送達的立法體系，筆者就如何完善《監(jiān)察法》中的通知制度提出幾點建議，以供學界參考。

(一)明確通知方式

筆者認為仍應以直接送達為主，但基于無線通訊日益發(fā)達，可考慮用短信、電子郵件作為輔助性手段。對于實踐中電話、短信不易證明已完成通知程序及被調(diào)查人家屬可能將其當作詐騙電話置之不理的情況，可以考慮在微信公眾號設(shè)置家屬、單位查詢系統(tǒng)，一方面可以保障程序正當，另一方面也可避免尚未達到嚴重違法和職務犯罪的行為直接公示給一些單位名譽造成的損害。

(二)擴大通知對象范圍

調(diào)查階段是程序權(quán)利最易被侵犯的階段，對于律師介入問題學界也存在爭議，但筆者贊同在監(jiān)察委員會調(diào)查職務犯罪過程中應當允許律師介入以保障被調(diào)查人程序救濟權(quán)利行使的主張。為保障被調(diào)查人程序救濟權(quán)利的行使，監(jiān)察行為通知對象自然也應包括其訴訟代理人。此外，參照我國刑事訴訟強制措施來看，保障被調(diào)查人會見交流權(quán)的同時也不得忽視偵查工作秘密性的要求，基于對被調(diào)查人尊嚴權(quán)的保護，不宜將通知對象擴大為全體社會公眾。

(三)增設(shè)須通知的行為類型

除現(xiàn)有立案調(diào)查、留置措施執(zhí)行階段外，對于職務犯罪較輕微，如監(jiān)察機關(guān)依據(jù)相關(guān)法律對違法的公職人員作出政務處分決定等行政處分行為也應規(guī)范明確的通知時間、地點、方式，一方面有利于懲毖輕微違法，防止職務違法向職務犯罪的轉(zhuǎn)變；另一方面也體現(xiàn)了監(jiān)察法強力反腐肅貪的立法訴求。

(四)規(guī)范通知的時間

以留置措施實施為例，《監(jiān)察法》中規(guī)定“二十四小時以內(nèi)”通知家屬或所在單位，但二十四小時究竟是發(fā)出通知還是家屬、單位接受通知的截止時間語焉不詳。筆者認為，參照刑事訴訟實踐，將其視作通知到家屬的時限較為合理，這里的通知實際上起到了將該消息送達至家屬、單位的作用，如果家屬不能受領(lǐng)該信息則通知的意義也不復存在。

(五)構(gòu)建監(jiān)察行為送達體系

《監(jiān)察法》第八條、第九條規(guī)定，國家監(jiān)察委員會由全國人民代表大會產(chǎn)生，對全國人民代表大會及其常務委員會負責，并接受監(jiān)督；地方監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監(jiān)察委員會負責，并接受監(jiān)督。由此可窺探合并后的監(jiān)察委員會在組織機構(gòu)上獨立于“一府兩院”。無論是行政行為、司法行為、公訴行為抑或訴訟監(jiān)督行為均有其適用的送達方法，監(jiān)察行為不同于刑事偵查行為，無法繼續(xù)適用《刑事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，自然也應專門規(guī)定其送達方式、程序?！侗O(jiān)察法》中所涉通知可被視作送達制度的一個雛形，也是程序與實體并重的必然選擇。

監(jiān)察體制改革能否突破法制化，擺脫正當程序困境必不可少[3]，《監(jiān)察法》的出臺勢必成為公權(quán)力監(jiān)督體系的理論支柱。本文提倡在監(jiān)察領(lǐng)域也建立送達制度以及同《監(jiān)察法》相配套的程序性規(guī)定，以實現(xiàn)程序正義與保障人權(quán)，實現(xiàn)新時代下監(jiān)察領(lǐng)域新突破。